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Projet de loi de finances pour 2013 : Remboursements et dégrèvements

22 novembre 2012 : Budget - Remboursements et dégrèvements ( rapport général - première lecture )

B. LE PROGRAMME 201 « REMBOURSEMENTS ET DÉGRÈVEMENTS D'IMPÔTS LOCAUX »

10,9 milliards d'euros sont demandés pour 2013 au titre des remboursements et dégrèvements d'impôts locaux, soit 574 millions d'euros de plus qu'en 2012 (+ 5,6 %).

Cette hausse par rapport aux crédits ouverts en loi de finances initiale pour 2012 représente cependant une baisse (- 4 %) par rapport à l'évaluation révisée 2012. Cette diminution est, comme les années précédentes, essentiellement due aux effets de la réforme de la taxe professionnelle.

L'évolution des crédits du programme 201 « Remboursements et dégrèvements d'impôts locaux »

(en millions d'euros)

Actions

LFI 2012

Révisé 2012

Evolution spontanée

Mesures antérieures

Mesures nouvelles du présent PLF

PLF 2013

Variation
à la LFI

Variation
au révisé

01 - Taxe professionnelle et contribution économique territoriale

5 610,0

6 520

13

- 618

 

5 915

5,4 %

- 9,3 %

02 - Taxes foncières

7 98,5

820

37

- 1

0,9

857

7,3 %

4,5 %

03 - Taxe d'habitation

3 476,0

3 560

159

- 18

- 4,0

3 697

6,4 %

3,8 %

04 - Admission en non valeur d'impôts locaux

400,0

410

-20

   

390

- 2,5 %

- 4,9 %

Total programme

10 284,5

11 310

189

- 637

- 3,1

10 859

5,6 %

- 4,0 %

Source : commission des finances, d'après les documents budgétaires

On observera que les crédits de ce programme - qui, on le rappelle, sont évaluatifs - ont été révisés de façon importante en 2012. La loi de finances initiale avait ainsi ouvert 10,3 milliards d'euros de crédits. La première loi de finances rectificative pour 2012 avait revu à la baisse ce montant (-0,1 milliard d'euros). Le présent projet de loi de finances le revoit à la hausse de 1,1 milliard, en raison d'une réévaluation des restitutions d'acompte de CVAE (+ 0,4 milliard) et d'une révision des autres dégrèvements de CET (+ 0,7 milliard d'euros).

Au total, l'écart entre la prévision en loi de finances initiale et la prévision actuelle s'élève à près de 10 %. Elle avait été de 3,6 % en 2011.

1. Des remboursements et dégrèvements d'impôts locaux en baisse par rapport à l'évaluation 2012 révisée
a) L'impact de la réforme de la taxe professionnelle

La dotation de l'action 1 « Taxe professionnelle, contribution économique territoriale et autres impôts économiques créés ou modifiés dans le cadre de la réforme de la taxe professionnelle » passe de 6,5 à 5,9 milliards d'euros entre 2012 et 2013, soit une diminution de 9,3 % (- 605 millions d'euros). Le tableau qui suit détaille cette variation.

Décomposition de l'évolution des crédits de l'action « Taxe professionnelle »

(en millions d'euros)

Dégrèvement (en millions d'euros)

2010 exécuté

2011 exécuté

2012 prévision

2013 prévision

Plafonnement TP/VA

10 506

1 292

200

60

Plafonnement CET/VA

2

432

820

790

Dégrèvement poids lourds

-

-

-

-

Dégrèvement entreprises de transport sanitaire

-

-

-

-

Dégrèvement armateurs

3

-

-

-

Dégrèvement recherche

3

-

-

-

Dégrèvement pour investissements nouveaux

-

-

-

-

Crédit impôt anti-délocalisation

-

-

-

-

Zone franche DOM

-

-

-

-

Crédit impôt zones de restructuration défense

1

1

0

0

Dégrèvement barémique CVAE

-

3 375

3 550

3 600

Restitution CVAE

-

624

700

700

Ecrêtement des pertes

-

150

700

500

Autres motifs

1 136

869

550

265

Total exécuté

11 651

6 743

6 520

5 915

Source : réponses au questionnaire budgétaire

Entre 2010 et 2013, sous l'effet de la réforme de la fiscalité locale, les remboursements et dégrèvements imputables à la taxe professionnelle ou aux nouvelles impositions sont passés de 11,6 à 5,9 milliards d'euros, soit une diminution de plus de 49 %.

La baisse des crédits aura résulté, entre 2010 et 2011, de la baisse mécanique du dégrèvement pour plafonnement de taxe professionnelle (TP) en fonction de la valeur ajoutée (VA), la majeure partie des dégrèvements au titre de 2009 ayant été prononcés en 2010.

Cette baisse n'a pas été totalement remplacée par la montée en charge des dégrèvements liés aux nouvelles impositions : plafonnement de CET en fonction de la valeur ajoutée (790 millions d'euros), dégrèvement barémique de CVAE (3,6 milliards), écrêtement des pertes (500 millions d'euros) et restitution d'acomptes de CVAE (700 millions d'euros).

La prévision pour 2013 consacre une nouvelle diminution par rapport à 2012, due :

- à la quasi-extinction du dégrèvement au titre du plafonnement de la taxe professionnelle par rapport à la valeur ajoutée, dont le coût passe de 200 à 60 millions d'euros (- 140 millions), quand il représentait encore 10,5 milliards d'euros en 2010 ;

- à la légère diminution (- 3,6 %) du plafonnement de la CET à 3 % de la valeur ajoutée produite par l'entreprise (- 30 millions d'euros), qui demeure à un niveau (790 millions) nettement inférieur à celui qu'atteignait le plafonnement de la TP (cf. supra) ;

- à une diminution du coût du dégrèvement au titre de l'écrêtement des pertes, qui permet aux contribuables subissant un accroissement significatif de leurs cotisations du fait de la réforme de la taxe professionnelle de bénéficier, de façon transitoire et sous certaines conditions, d'un dégrèvement. Ce dernier est dégressif, son taux n'étant plus que de 25 % pour les impositions établies au titre de 2013, contre 50 % en 2012. En 2013, ce dégrèvement coûtera 500 millions d'euros (- 200 millions par rapport à 2012) ;

- à la baisse du coût des autres dégrèvements, visant à rétablir notamment des impositions erronées, ou qui n'ont pu être opérés d'office. Leur montant diminue de plus de la moitié, à 265 millions d'euros (- 285 millions).

Le dégrèvement barémique de la CVAE, correspondant à la différence entre le taux effectif d'imposition et le taux théorique, qui rend le barème d'imposition progressif en fonction du chiffre d'affaires, est en légère hausse (+ 1,4 % à 3,6 milliards d'euros), mais ne suffit pas à compenser ces baisses.

b) Les dégrèvements de taxes foncières

Les crédits de l'action 2 « Taxes foncières » sont évalués à 856,9 millions d'euros en 2013, contre 820 millions d'euros en 2012 (+ 4,5 %).

Evolution des dégrèvements de taxes foncières

(en millions d'euros)

 

2010
exécuté

2011
exécuté

2012
prévisions

2013
prévisions

Personnes âgées de condition modeste

70

70

70

70

Pertes de récolte

8

102

22

22

Jeunes agriculteurs

12

11

12

12

Travaux de prévention des risques technologiques

3

3

3

3

Travaux d'économie d'énergie HLM et SEM

23

66

77

92

Plafonnement personnes modestes

0

0

7

7

Accessibilité handicapés

 NC

 NC

 NC

 NC

Associations foncières pastorales

 NC

 NC

 NC

 NC

Cotisation inférieure à 12 euros

12

12

13

13

Autres

550

594

616

637

TOTAL

678

858

820

856

Variation annuelle

 

26,5%

-4,4%

4,4%

NC : non chiffré

Source : commission des finances, d'après les réponses au questionnaire budgétaire

Cette hausse provient tout d'abord du dégrèvement de taxe foncière sur les propriétés bâties pour les dépenses de travaux d'économies d'énergie exposées par les HLM et les sociétés d'économie mixte (plus 15 millions d'euros, soit 92 millions), mis en place en 2010 dans le cadre du « Grenelle II »25(*), qui continue sa montée en puissance.

Le reste de la hausse est le fait de la progression des « autres dégrèvements », à savoir les rectifications d'impositions effectuées postérieurement à l'émission initiale, qui sont en hausse de 21 millions.

Ces deux dégrèvements représentent à eux seuls plus de 85 % du total, auxquels s'ajoute notamment le dégrèvement d'office de taxe foncière sur les propriétés bâties accordés aux personnes âgées ou de condition modeste (70 millions d'euros).

La somme totale est pratiquement identique à celle de 2011 (858 millions d'euros), dont on rappellera cependant que le montant relativement élevé (plus 26,5 % par rapport à 2010) s'expliquait par la mise en place d'un dégrèvement exceptionnel sur la taxe foncière des propriétés non bâties, à l'automne 2011, dans les 65 départements ayant pris un arrêté de calamité agricole à la suite de la sécheresse du printemps de cette même année.

A ce stade, votre rapporteure spéciale ne dispose pas des informations permettant de distinguer les dégrèvements à la taxe foncière des propriétés bâties selon qu'ils concernent des locaux industriels et commerciaux ou des locaux d'habitation.

c) Les dégrèvements de taxe d'habitation

Les crédits de l'action 3, « Taxe d'habitation », augmentent de 3,8 %, passant de 3,56 milliards d'euros en 2012 à 3,7 milliards en 2013.

Evolution des dégrèvements de taxe d'habitation

(en millions d'euros)

 

2010 exécuté

2011 exécuté

2012 prévision

2013 prévision

Gestionnaires de foyers (article 1414 II du CGI)

25

29

30

31

RMI (article 1414 III du CGI)

26

3

0

0

Plafonnement en fonction du revenu (article 1414 A du CGI)

2 723

2 868

3 034

3 191

Cotisation inférieure à 12 euros

3

3

3

3

Logements vacants

6

7

7

8

Dégrèvement personnes de condition modeste relogées programme ANRU

25

27

29

32

Autres dégrèvements

459

488

457

436

TOTAL

3 267

3 425

3 560

3 701

Variation annuelle

 

4,8%

3,9%

4,0%

Source : commission des finances, d'après les réponses au questionnaire budgétaire

Le dégrèvement au titre du plafonnement de la taxe d'habitation en fonction du revenu, prévu à l'article 1414 A du code général des impôts, en hausse de 5,2 %, représente à lui seul 86 % du total des dégrèvements. On peut sans doute voir dans cette hausse, au moins en partie, un effet de la baisse du pouvoir d'achat.

Les autres dégrèvements (436 millions d'euros) correspondent à des rectifications d'impositions effectuées postérieurement à l'émission initiale des rôles.

On peut observer la disparition du dégrèvement en faveur des bénéficiaires du RMI, qui s'est appliquée jusqu'en 2009 en métropole et jusqu'en 2011 dans les DOM. Les bénéficiaires du RSA se voient désormais appliquer le régime de droit commun, c'est-à-dire le dégrèvement en fonction du revenu.

d) Les admissions en non-valeur

Les crédits de l'action 4, « admission en non valeur d'impôts locaux », s'élèvent à 390 millions d'euros, en baisse de 2,5 % par rapport à l'an dernier. Ceux-ci correspondent aux créances irrécouvrables, c'est à dire celles dont le paiement effectif n'a pu être obtenu en raison notamment de l'insolvabilité ou de la disparition du redevable. Elles ont pour but de relever le comptable de sa responsabilité mais n'éteignent pas pour autant la créance du redevable, qui pourra à tout moment être recouvrée si sa situation venait à s'améliorer.

L'exécution constatée à la fin du mois de juin 2012 s'élevait à 160 millions d'euros, dont 54 millions au titre de la taxe d'habitation, 38 millions au titre des taxes foncières et 46 millions au titre de la taxe professionnelle. En projetant ce chiffre sur l'ensemble de l'année 2012, à partir des moyennes du taux d'exécution de la cible à la fin du mois de juin en 2009, 2010 et 2011, on arrive à un total de 400 millions d'euros.

Afin de tenir compte de la baisse tendancielle anticipée résultant de la diminution des admissions en non-valeur relatives à la taxe professionnelle, la prévision pour 2013 s'établit aux 390 millions d'euros précités.

Pour mémoire, la direction générale des finances publiques travaille actuellement sur une refonte de la maquette du programme 201, un des objectifs de celle-ci étant de distinguer les admissions en non-valeur en fonction de la taxe concernée.

2. L'impact de la réforme de la fiscalité directe locale sur les dégrèvements et compensations d'exonérations
a) Une diminution sensible du niveau de prise en charge des impôts locaux par l'Etat...

L'approche strictement budgétaire des remboursements et dégrèvements d'impôts locaux doit être replacée dans le contexte plus global de l'évolution de la fiscalité directe locale et de son niveau de prise en charge par l'Etat.

Ce dernier est évalué en additionnant aux dégrèvements d'impôts locaux stricto sensu les compensations d'exonérations, qui sont comptablement retracées en prélèvements sur recettes. Par les dégrèvements, l'Etat se substitue au contribuable local pour acquitter l'impôt ; par les compensations d'exonérations, il « indemnise » les collectivités des pertes de recettes fiscales qu'elles subissent sur décision du législateur (cf. encadré).

Distinction entre compensation d'exonérations et dégrèvement

Les dégrèvements et les admissions en non-valeur sont des prises en charge par l'État de tout ou partie de la contribution due par les contribuables aux collectivités locales. Cette opération se déroule entre l'État et les contribuables au moment de l'établissement des avis d'imposition ou du recouvrement. Elle n'implique aucunement les collectivités : l'État prend intégralement à sa charge via le programme 201 « remboursements et dégrèvements d'impôts locaux » le coût des dégrèvements et le montant des impayés et verse le produit correspondant aux collectivités.

Le dégrèvement, qui peut avoir pour origine une décision législative liée à la situation d'un contribuable ou d'un immeuble ou constituer une mesure de correction technique de l'impôt intervient après calcul de l'impôt, aboutissant à réduire en tout ou partie le montant dû par le contribuable inscrit au rôle. Les sommes équivalentes aux dégrèvements et admissions en non-valeur sont donc incluses dans les produits de taxes votés par les collectivités dans le cadre de leur budget. Comme l'État verse aux collectivités l'intégralité du produit émis en application des taux des impôts locaux qu'elles ont votés (cf. annexe 5), il finance donc de fait l'écart entre le produit émis et le produit perçu, qui peut résulter des dégrèvements mais aussi des admissions en non-valeur (contribuables non solvables, contribuables disparus, etc.).

Les compensations d'exonérations sont des allocations annuelles versées par l'État aux collectivités locales pour compenser les pertes de recettes fiscales résultant des exonérations et allègements de bases décidés par voie législative. Les exonérations peuvent être décidées soit par l'État, soit par les collectivités locales (communes, EPCI, départements et régions). A la différence des dégrèvements, elles exonèrent son bénéficiaire de l'impôt concerné en n'inscrivant pas au rôle le montant équivalent à l'allègement consenti. Lorsque les exonérations ou abattements sont soumis à délibération des collectivités, ils ne sont pas compensés par l'État mais sont à la charge des collectivités concernées. A l'inverse, lorsque les exonérations s'imposent aux collectivités, l'État les compense en fonction de règles de calcul propres à chaque compensation et définies par la loi.

Ainsi, le mécanisme de compensation dépend de décisions nationales : chaque collectivité ne dispose plus d'un pouvoir direct sur l'évolution de cette recette dans son budget. Cette recette a donc perdu toute nature fiscale pour la collectivité (en particulier, les variations de taux décidées par les collectivités ne sont plus prises en charge par l'État), mais son montant reste lié au montant des ressources fiscales que percevait la collectivité avant l'exonération.

A la différence des dégrèvements, les compensations d'exonération sont retracées de façon comptable en Prélèvements sur recettes.

Source : « Transferts financiers de l'Etat aux collectivités territoriales », annexé au PLF 2013

Entre 2003 et 2009, à champ courant, le rythme d'évolution des dépenses de dégrèvement a été de plus 8,2 % par an en moyenne, du fait de l'augmentation des bases dégrevées et des taux, ainsi que des mesures nouvelles d'allégement de la fiscalité locale.

La suppression de la taxe professionnelle en 2010 a entrainé la disparition de l'ensemble des dégrèvements législatifs concernant cet impôt et la baisse de 32 % constatée entre 2010 et 2011. En 2012 et 2013, cette baisse se poursuit, à un rythme beaucoup plus faible, du fait de la poursuite de l'extinction des dégrèvements liés à la taxe professionnelle (cf. supra). Le total des dégrèvements est ainsi passé de 17,4 milliards d'euros en 2009 à 15,4 milliards d'euros en 2010 et 10,4 milliards d'euros en 2011.

Les compensations d'exonération ont connu une augmentation moins marquée, à la hausse comme à la baisse, et s'établit aujourd'hui à un niveau quasiment identique à celui de 2004.

Au total, les dégrèvements et compensations d'exonérations sont passés d'un maximum de 20,8 milliards en 2009 à 12,7 milliards en 2011, avec des évolutions différentes selon les types de collectivités, comme le montre le graphique ci-dessous.

Dégrèvements et compensations d'exonérations

Source : commission des finances, à partir des données de l'annexe « Transferts financiers de l'Etat aux collectivités territoriales » du PLF 2013

En conséquence, la part de la fiscalité directe locale prise en charge par l'Etat connait une baisse importante.

Part de la fiscalité directe locale prise en charge par l'Etat

Source : commission des finances, à partir des données de l'annexe « Transferts financiers de l'Etat aux collectivités territoriales » du PLF 2013

Le taux de prise en charge est ainsi passé de 22,9 % en 2004 à 26,3 % en 2009 - son maximum. Le léger décrochage constaté en 2009 est lié aux minorations des compensations d'exonération utilisées pour maintenir le montant de l'« enveloppe normée ». L'inflexion brutale observée en 2010 et qui se poursuit en 2011 (16,1 %) traduit l'impact de la réforme de la taxe professionnelle, explicité supra.

Cette évolution n'est pas uniforme, selon les catégories de collectivités. Ainsi, la part pour les communes passe de 20 % en 2009 à 15,7 % en 2011, celle des EPCI de 39,6 % à 24,2 %, celle des départements de 27,0 % à 13,2 %, celle des régions de 30 % à 26,6% et enfin celle des « autres », de 18,8 % à 3,7 %.

Part de la fiscalité directe locale prise en charge par l'Etat
par catégorie de collectivité

Source : commission des finances, à partir des données de l'annexe « Transferts financiers de l'Etat aux collectivités territoriales » du PLF 2013

Le coût de la réforme de la fiscalité locale pour l'Etat

Le 7 novembre 2012, le Gouvernement a remis au Parlement le rapport sur les conséquences de la reforme de la fiscalité directe locale induite par la suppression de la taxe professionnelle, prévu par l'article 76 de la loi n° 2009-1673 du 30 décembre 2009 de finances pour 2010.

Ce rapport détaille notamment le coût de la réforme pour l'Etat - évalué à 4 milliards d'euros « en rythme de croisière » - selon la décomposition suivante :

 

Coût net de la réforme de la fiscalité locale pour l'Etat
« en rythme de croisière »

(en milliards d'euros)

 
 

Disparition des recettes liées à la taxe professionnelle

- 6,7

 
 

Transfert de ressources nationales au profit des collectivités territoriales

- 5,9

 
 

Apparition de nouvelles recettes liées à la réforme

+ 1,6

 
 

Disparition progressive des remboursements et dégrèvements liés à la TP et à la CMTP

+ 15,9

 
 

Remboursements et dégrèvements liés aux nouveaux impôts économiques

- 5,2

 
 

Evolution des PSR liés à la réforme

- 3,8

 
 

Impact de la réforme sur le solde du compte d'avance des impositions revenant aux collectivités

+ 0,1

 
 

TOTAL

- 4,0

 

Source : commission des finances à partir du rapport précité

b) ... mais un recul de l'autonomie fiscale des collectivités

Cette diminution de la part prise en charge par l'Etat dans la fiscalité locale s'accompagne d'une baisse de l'autonomie fiscale des collectivités.

Le rapport précité s'attache à évaluer les conséquences de la réforme de la fiscalité locale pour les collectivités territoriales. Au cours de la présentation de ce rapport devant le comité des finances locales, le 6 novembre dernier, la directrice de la législation fiscale, Véronique Bied-Charreton, a mis en avant le fait que les ratios d'autonomie financière « n'ont pas été structurellement modifiés » par la réforme, en s'appuyant sur le tableau ci-dessous :

Ratio d'autonomie financière

 

Communes
et EPCI

Départements

Régions

2003

60,8 %

58,6 %

41,7 %

2009

62,3 %

65,5 %

54,0 %

2010

64,7 %

68,1 %

55,6 %

2011

64,9 %

67,4 %

53,1 %

Source : Commission des finances, à partir du rapport précité

Le principe d'autonomie financière, qui figure à l'article 72-2 de la Constitution, est mis en oeuvre par la loi organique relative à l'autonomie financière des collectivités territoriales, qui prévoit que leurs ressources propres sont « constituées du produit des impositions de toutes natures dont la loi les autorise à fixer l'assiette, le taux ou le tarif, ou dont elle détermine, par collectivité, le taux ou une part locale d'assiette, des redevances pour services rendus, des produits du domaine, des participations d'urbanisme, des produits financiers et des dons et legs ».

Cette notion comprend donc des recettes dont le taux n'est pas modulable.

Cependant, si l'on prend en compte non pas l'autonomie financière mais l'autonomie fiscale des collectivités, on constate, comme le souligne notamment le rapport de Charles Guené sur les conséquences de la réforme de la taxe professionnelle26(*), que celle-ci a été fortement remise en cause par la réforme : « Les départements et les régions, en particulier, ont perdu une partie de leurs marges de manoeuvre en matière de fixation des taux et en termes de bases d'imposition, désormais réduites corrélativement à l'augmentation de la part des dotations de l'Etat dans le panier de recettes locales ».

Ainsi, en mai 2010, le rapport « Carrez-Thénault » sur la maîtrise des dépenses locales27(*) estimait que le « bloc communal » pouvait désormais moduler 41 % de ses recettes contre 48 % antérieurement à la réforme, les départements 16 % seulement contre 35 % auparavant, les régions ayant quant à elles un pouvoir de taux sur 14 % de leurs recettes contre 30 % avant réforme.


* 25 Loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement.

* 26 Rapport n° 611 (2011-2012) de Charles Guené : « De la taxe professionnelle à la contribution économique territoriale : 25 propositions pour une transition », 26 juin 2012.

* 27 Rapport du groupe de travail sur la maîtrise des dépenses locales, présidé par Gilles Carrez et

Michel Thénault (mai 2010).