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Projet de loi de finances pour 2013 : Remboursements et dégrèvements

22 novembre 2012 : Budget - Remboursements et dégrèvements ( rapport général - première lecture )

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le mercredi 14 novembre 2012, sous la présidence de M. Albéric de Montgolfier, vice-président, la commission a procédé à l'examen du rapport de Mme Marie-France Beaufils, rapporteure spéciale, sur la mission « Remboursements et dégrèvements ».

Mme Marie-France Beaufils, rapporteure spéciale. - En 2013, 96 milliards d'euros de crédits en autorisations d'engagement (AE) et en crédits de paiement (CP) sont demandés au titre de la mission « Remboursements et dégrèvements ». Ce montant est supérieur de 12,4 % aux crédits demandés en loi de finances initiale pour 2012 et de 5 % par rapport au révisé 2012.

Une telle hausse s'explique principalement par l'évolution de la dotation du programme 200 « Remboursements et dégrèvements d'impôt d'Etat » ; elle s'établit à 85,2 milliards d'euros, en augmentation de 13,3 % par rapport à la loi de finances pour 2012 et de 6,1 % par rapport au révisé 2012. Cette augmentation est portée par les dépenses prévues au titre de l'impôt sur les sociétés (IS) et de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA). En effet, ces derniers sont sensibles à la conjoncture et leur rendement devrait être porté par la reprise progressive de l'activité annoncée par le Gouvernement pour 2013.

Concernant le programme 200, certains éléments particuliers relatifs à l'exercice 2013 mériteraient d'être soulignés. Tout d'abord, 350 millions d'euros de reliquats du « bouclier fiscal » seront imputés par les redevables de l'impôt de solidarité sur la fortune (ISF) sur l'impôt de l'année. Ainsi, ce sont près de 8 % des recettes de l'ISF, réformé conformément au présent projet de loi de finances, qui seront absorbés par ces reliquats. Toutefois, le Gouvernement n'a pas été en mesure de m'indiquer à quelles catégories de contribuables ils bénéficiaient.

Ensuite, les documents budgétaires indiquent que la majeure partie des remboursements effectués au titre du crédit d'impôt recherche (CIR) vont aux petites et moyennes entreprises (PME). Cependant, je tiens à souligner que cela ne signifie en rien que le CIR bénéficie en premier lieu aux PME. En effet, les transferts réalisés au titre du crédit d'impôt ne concernent que les sociétés dont les dépenses de recherche déductibles excèdent le bénéfice fiscal, ce qui est rarement le cas des plus grandes entreprises. Je souhaiterais que le CIR soit réformé de manière à profiter avant tout aux PME. En dépit des observations intéressantes formulées par Michel Berson dans un récent rapport d'information sur le sujet, le Gouvernement ne propose pas d'engager de réforme permettant de mieux cibler les PME. L'article 55 du projet de loi de finances procède à un élargissement de l'assiette des dépenses prises en compte dans le calcul du CIR pour les PME, seulement cette mesure d'une ampleur limitée, d'environ 300 millions d'euros, s'accompagne d'une suppression des taux majorés dont disposent les PME entrant dans le dispositif. Par conséquent, l'effort réel réalisé en faveur des PME n'est que de 200 millions d'euros, un montant relativement faible eu égard à la nature de l'enjeu.

Enfin, j'ai eu la surprise de découvrir que, chaque année, la France reversait près de 230 millions d'euros à la Suisse à titre de compensation pour la communication, par son administration, du montant total des salaires versés par les employeurs suisses aux travailleurs frontaliers français. Le montant reversé correspond à 4,5 % de la masse salariale déclarée. Je souhaiterais donc m'assurer auprès du ministre que cette indemnisation n'est pas excessive...

Concernant le programme 201, les remboursements et dégrèvements au titre des impôts locaux sont à nouveau en diminution en 2013, à hauteur de 451 millions d'euros. Cette évolution est une conséquente de la réforme de la fiscalité locale, les dégrèvements au titre de la taxe professionnelle s'éteignant progressivement, sans que la montée en charge des dégrèvements au titre de la CVAE les remplace véritablement. Ainsi, ces derniers représentent en 2013 environ 5,6 milliards d'euros, quand les dégrèvements du fait de la taxe professionnelle représentaient encore 10,5 milliards en 2010.

A cet égard, si on replace l'approche strictement budgétaire des remboursements et dégrèvements d'impôts locaux dans le contexte plus global de l'évolution de la fiscalité directe locale, on observe que l'Etat diminue la part de celle-ci qu'il prend en charge, passée de 26 % en 2009 à 16 % en 2011.

Plusieurs phénomènes se conjuguent : la suppression de la taxe professionnelle, comme je le rappelais, mais aussi le fait que le prélèvement sur recettes au titre de la compensation d'exonération relative à la fiscalité locale soit, en partie, une variable d'ajustement de l'enveloppe normée. Ainsi, l'augmentation de la dotation de développement urbain qui vient d'être votée à l'Assemblée nationale va peser sur cette variable : on fait de la péréquation horizontale sans le dire.

Cette diminution s'accompagne de la baisse de l'autonomie fiscale des collectivités, qui a fortement été remise en cause par la réforme de la fiscalité locale et particulièrement par le remplacement de la taxe professionnelle par la contribution économique territoriale. On peut désormais estimer que le « bloc communal » peut moduler 41 % de ses recettes contre 48 % antérieurement à la réforme, les départements 16 % seulement contre 35 % auparavant, et les régions 14 % de leurs recettes contre 30 % avant réforme.

S'agissant des dégrèvements aux taxes foncières, les services de l'Etat n'ont pas été en mesure ne nous transmettre à temps les informations permettant de distinguer les dégrèvements à la taxe foncière des propriétés bâties selon qu'ils concernent des locaux industriels et commerciaux ou des locaux d'habitation.

Cette année encore, je souhaite vous faire part de mon regret quant à l'insuffisance de la documentation budgétaire qui est annexée à la mission « Remboursements et dégrèvements ». En effet, j'estime que cette mission est la seule du budget général à disposer d'une vision d'ensemble du système fiscal. Je pense donc qu'elle devrait servir de cadre de référence pour l'évaluation de la politique fiscale. Cela impliquerait, bien évidemment, une amélioration des documents qui lui sont rattachés. Malgré tout, je me réjouis de l'annonce de la réforme de l'architecture du programme 201 à l'horizon 2014. Il s'agit d'une réforme que je demande depuis plusieurs années déjà et il semble que j'ai été enfin entendue. Toutefois, je ne serai pleinement satisfaite que lorsque celle-ci sera effective. A défaut d'une documentation plus complète et précise, il serait nécessaire de réintroduire chaque politique fiscale et les remboursements et dégrèvements associés à la mission concernée. Mais comme il s'agit de crédits évaluatifs, la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) ne le permet pas.

Enfin, je profite de la présentation de ce rapport pour vous faire part des conclusions du contrôle budgétaire que j'ai mené au cours de l'année 2012. Ce travail a porté sur les effets induits de la désindexation du barème de l'impôt sur le revenu.

J'ai pu mettre en évidence le caractère inéquitable du gel du barème, dont le rendement est estimé à 1,7 milliard d'euros en 2012. En effet, le surcroît d'impôt est supporté à 45 % par les ménages situés en-dessous du salaire moyen, pour une cotisation augmentée en moyenne de 50 euros, et 400 000 ménages supplémentaires ont été imposés sur le revenu.

La désindexation a également eu des effets indirects sur les taxes dont les barèmes sont associés : l'impôt de solidarité sur la fortune (ISF) et surtout, de manière plus problématique, les taxes d'habitation et foncière. En outre, les conséquences de cette mesure par le biais des dépenses fiscales n'ont pu être pleinement évaluées du fait de l'insuffisance des informations qui m'ont été transmises par le Gouvernement.

Pour conclure, j'ai souhaité procéder à une analyse de la majoration de la décote au titre de l'impôt sur le revenu, proposée par le Gouvernement dans le projet de loi de finances pour compenser la désindexation, et en évaluer l'opportunité.

Il m'est apparu que cette mesure permettait de neutraliser les effets du gel du barème pour les contribuables dont les revenus sont inférieurs ou égaux à la limite supérieure de la deuxième tranche du barème d'impôt sur le revenu, soit 11 896 euros par an. Toutefois, en plus de ne pas tenir compte de l'ensemble des conséquences de la désindexation, le mécanisme prévu me semble créer inutilement de la complexité, préjudiciable tant aux contribuables qu'à l'administration fiscale dont on complique la tâche. Celle-ci devrait, en effet, affecter des moyens à l'application et au contrôle de la décote. Or, je pense qu'il est nécessaire de s'assurer d'un meilleur usage de la dépense publique.

Par conséquent, je préconise le dégel du barème accompagné d'un renforcement de sa progressivité, qui constituerait une solution plus adaptée et équitable. Aussi, le coût de l'indexation à l'inflation des deux premières tranches du barème pourrait être compensé par un relèvement des taux marginaux supérieurs de l'impôt sur le revenu.

Sous le bénéfice de ces observations, et compte tenu de sa portée essentiellement technique, j'invite la commission à adopter sans modification les crédits de la mission « Remboursements et dégrèvements ».

M. Philippe Adnot. - Le rapport présenté ne souffre aucun commentaire, il est fort adroit.

M. Albéric de Montgolfier, président. - Il s'agit, en effet, d'un travail tout à fait objectif.

Mme Marie-France Beaufils, rapporteure spéciale. - Je me suis attachée à réaliser le travail le plus objectif possible, et ce en dépit des délais resserrés dont j'ai disposé et de la difficulté à obtenir des réponses à l'ensemble de mes questions.

À l'issue de ce débat, la commission décide à l'unanimité de proposer au Sénat l'adoption, sans modification, des crédits de la mission « Remboursements et dégrèvements ».

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Réunie à nouveau le jeudi 22 novembre 2012, sous la présidence de M. Philippe Marini, président, la commission a confirmé sa décision de proposer au Sénat l'adoption, sans modification, des crédits de la mission « Remboursements et dégrèvements ».