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Projet de loi de finances pour 2013 : Sécurité (gendarmerie nationale et police nationale)

22 novembre 2012 : Budget - Sécurité (gendarmerie nationale et police nationale) ( rapport général - première lecture )

D. L'INVESTISSEMENT TRÈS CONTRAINT

1. Une enveloppe totale de 253,9 millions d'euros, quasi stable par rapport à 2012

En préambule de l'analyse de l'évolution des crédits d'investissement du présent programme, votre rapporteur spécial veut déplorer les changements de convention opérés au sein de ce programme en 2010 en matière d'affectation comptable des dépenses (Cf. supra, la distinction entre les dépenses de fonctionnement courant dites « titre 3 FC » et les dépenses hors fonctionnement courant dites « titre 3 HFC »). En effet, ces modifications nuisent à la bonne lisibilité de la trajectoire budgétaire du programme dans le temps. Par ailleurs, en tendant à assimiler des dépenses de fonctionnement (hors fonctionnement courant) à de l'effort d'investissement, ils induisent un fort risque de confusion et d'altération de la sincérité du budget de ce programme.

Le titre 5 censé retracer l'ensemble des dépenses d'investissement progresse de 11,6 % en CP, en passant de 122,3 millions d'euros en 2012 à 136,5 millions d'euros en 2013. En revanche, les AE chutent à 48,1 millions d'euros, contre 161,9 millions d'euros en 2012 (- 70,3 %) ;

Le périmètre du titre 5 comprend les gros équipements et les moyens mobiles divers (véhicules lourds, véhicules de transport, hélicoptères, motocyclettes, moyens nautiques...), les programmes relatifs aux systèmes d'information et de communication (dont la vidéosurveillance en LOPPSI 2) et les opérations immobilières domaniales.

Pour autant, la seule analyse de ce titre 5 ne permet pas de rendre compte avec pertinence de la totalité de l'effort d'investissement réalisé au sein du programme. Les dépenses hors fonctionnement courant dites « titre 3 HFC » ainsi que les dépenses relevant du titre 6 (dépenses d'intervention) doivent également être considérées pour donner une image fidèle de cet effort.

Les crédits alloués aux dépenses hors fonctionnement courant dites « titre 3 HFC » se montent à 105,9 millions d'euros en 2013 (contre 115 millions d'euros en 2012).

Les crédits de titre 6 relatifs aux dépenses d'intervention sont destinés à subventionner les collectivités territoriales finançant la construction de casernes locatives54(*). Ils sont nuls en AE et s'élèvent à 11,5 millions d'euros en CP pour 2013.

L'absence d'AE pour 2013 en titre 6 signifie donc qu'aucun nouveau projet ne pourra intervenir avec une collectivité territoriale en 2013 en matière de construction de caserne. Seuls les engagements antérieurs pourront être assumés via les CP ouverts.

Votre rapporteur spécial s'inquiète de cette situation qui signifie, notamment, que certains projets montés depuis plusieurs mois, voire plusieurs années, avec des collectivités territoriales sont donc condamnés à prendre (au moins) un an de retard.

Au total, la dotation en CP consacrée à l'ensemble de l'effort d'investissement (titre 5 auquel s'ajoutent les dépenses dites « titre 3 HFC » et le titre 6) s'élève à 253,9 millions d'euros et se situe donc à un niveau quasi identique à 2012 (249,2 millions d'euros).

2. Les principaux programmes en 2013

Parmi les principaux postes de dépenses d'investissement en 2013, les systèmes d'information et de communication se voient accorder une dotation de 44,56 millions d'euros en CP.

Les dépenses dites de « mobilité » absorbent, quant à elles, 59,3 millions d'euros de CP. Elles correspondent au maintien en condition opérationnelle (MCO) des hélicoptères (19,3 millions d'euros) et au renouvellement du parc de véhicules (40 millions d'euros).

Enfin, les crédits d'investissement dédiés aux dépenses immobilières s'élèvent à 88,9 millions d'euros de CP. Ils visent à couvrir :

la construction d'ensembles immobiliers neufs réalisée soit sous procédure de financement innovant correspondant à une autorisation d'occupation temporaire (AOT) / location avec option d'achat (LOA), soit selon le mode classique de construction domaniale ;

les travaux d'entretien des casernes existantes, revêtant la forme d'opérations lourdes de réhabilitation ou d'opérations de maintenance.

En matière de financement des opérations immobilières, votre rapporteur spécial rappelle que le financement du développement et de la modernisation du parc immobilier de la gendarmerie nationale s'est largement appuyé au cours des dernières années sur les partenariats public-privé (PPP), via le recours à des opérations de type BEA55(*).

Ce type de montage vise à accélérer la mise à niveau du parc immobilier en lissant les investissements, en garantissant un bon niveau de maintenance, en faisant appel aux meilleures pratiques du marché et en s'inscrivant dans une logique de développement durable par la certification « Haute qualité environnementale » (HQE).

Si le BEA présente, pour la collectivité territoriale propriétaire du terrain, un intérêt financier potentiel (grâce à un meilleur étalement et à une plus grande prévisibilité de la dépense), des retards sont néanmoins à déplorer. Par ailleurs, ce mode de financement a pour conséquence un renchérissement du coût de ces opérations pour la gendarmerie (coût du capital plus élevé lié, d'une part, à la prime de risque de l'opérateur privé, et, d'autre part, à une concurrence relativement limitée sur ce type d'offre).

En outre, il convient de souligner que le parc domanial souffre d'un niveau de vétusté en décalage avec le parc des collectivités territoriales ou le parc locatif hors caserne. Le parc locatif hors caserne permet certes ponctuellement de pallier des situations d'insalubrité avérée, mais l'assainissement structurel de la situation passe par la remise à niveau du parc domanial.


* 54 En application du décret n° 93-130 du 28 janvier 1993, une subvention d'investissement peut être accordée aux collectivités territoriales qui financent, entre autres, des opérations immobilières de construction de casernements de gendarmerie.

* 55 La LOPSI 1 a permis à une collectivité territoriale, propriétaire d'un terrain, de conclure un BEA de 18 à 99 ans avec un investisseur privé qui construit les bâtiments nécessaires aux besoins de la gendarmerie. Au terme de ce bail, en contrepartie d'une redevance versée à l'investisseur, la collectivité devient propriétaire des immeubles, qu'elle peut sous-louer à la gendarmerie dès leur livraison, par contrat de bail classique. La collectivité ne peut alors prétendre à aucune subvention de l'Etat.