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Projet de loi de finances pour 2013 : Solidarité, insertion et égalité des chances

22 novembre 2012 : Budget - Solidarité, insertion et égalité des chances ( rapport général - première lecture )

N° 148

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2012-2013

Enregistré à la Présidence du Sénat le 22 novembre 2012

RAPPORT GÉNÉRAL

FAIT

au nom de la commission des finances (1) sur le projet de loi de finances pour 2013, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

Par M. François MARC,

Sénateur,

Rapporteur général.

TOME III

MOYENS DES POLITIQUES PUBLIQUES ET DISPOSITIONS SPÉCIALES

(Seconde partie de la loi de finances)

ANNEXE N° 29

SOLIDARITÉ, INSERTION ET ÉGALITÉ DES CHANCES

Rapporteur spécial : M. Éric BOCQUET

(1) Cette commission est composée de : M. Philippe Marini, président ; M. François Marc, rapporteur général ; Mme Michèle André, première vice-présidente ; Mme Marie-France Beaufils, MM. Jean-Pierre Caffet, Yvon Collin, Mme Frédérique Espagnac, M. Jean-Claude Frécon, Mme Fabienne Keller, MM. Roland du Luart, Aymeri de Montesquiou, Albéric de Montgolfier, vice-présidents ; MM. Philippe Dallier, Jean Germain, Claude Haut, François Trucy, secrétaires ; MM. Philippe Adnot, Jean Arthuis, Claude Belot, Michel Berson, Éric Bocquet, Yannick Botrel, Joël Bourdin, Christian Bourquin, Serge Dassault, Vincent Delahaye, Francis Delattre, Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, MM. Éric Doligé, Philippe Dominati, Jean-Paul Emorine, André Ferrand, François Fortassin, Thierry Foucaud, Yann Gaillard, Charles Guené, Edmond Hervé, Pierre Jarlier, Roger Karoutchi, Yves Krattinger, Dominique de Legge, Marc Massion, Gérard Miquel, Georges Patient, François Patriat, Jean-Vincent Placé, François Rebsamen, Jean-Marc Todeschini, Richard Yung.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (14ème législ.) : 235, 251 à 258 et T.A. 38

Sénat : 147 (2012-2013)

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL

1. La mission « Solidarité, insertion et égalité des chances » rassemble 13,39 milliards d'euros en autorisations d'engagement et 13,40 milliards d'euros en crédits de paiement, en hausse de 5,6 % par rapport à 2012.

2. L'augmentation résulte principalement du dynamisme de la dépense de l'allocation pour adultes handicapés (AAH), ainsi que des programmes n° 137 « Egalité entre les femmes et les hommes » et n° 124 « Conduite et soutien ».

3. Cette tendance à la hausse est prise en compte dans le cadre de la programmation triennale 2013-2015, dont le plafond de crédits s'établit à 13,74 milliards d'euros pour 2015. La détermination d'un tel plafond, s'agissant de dépenses de guichet essentiellement contraintes, est cependant de portée limitée.

3. Le programme n° 304 « Lutte contre la pauvreté » accueille trois actions supplémentaires, en particulier une nouvelle action destinée à l'expérimentation en économie sociale et solidaire pour un montant de 5 millions d'euros, et l'action « Aide alimentaire » en provenance du programme n° 177.

4. La subvention d'équilibre de l'Etat au Fonds national des solidarité actives (FNSA) portée par le programme n° 304 et destinée à financer principalement la partie « activité » du RSA, s'établit à 373 millions d'euros, en diminution de 48,8 millions d'euros par rapport à 2012, du fait de l'augmentation corrélative des recettes fiscales du FNSA prévue par le PLFSS pour 2013. La prise en compte réaliste de la lente montée en charge du RSA « activité », accompagnée de la budgétisation de la prime de Noël, rend plus fiable et plus sincère le budget prévisionnel du FNSA pour 2013.

5. Le taux important de non recours au RSA « activité », de l'ordre de 68 %, pose la question de l'avenir de cette prestation. Des projets sont à l'étude pour en permettre une meilleure orientation à destination des travailleurs pauvres, dans le sens d'une meilleure identification comme complément des revenus d'activité.

6. Si les crédits en faveur des associations familiales sont stabilisés, votre rapporteur spécial regrette que le programme n° 106 ne prévoie toujours pas d'abondement de l'Etat au Fonds national de financement de la protection de l'enfance.

7. L'AAH représente la principale dépense de la mission, avec 8,15 milliards d'euros de crédits prévus en 2013, en augmentation de 8,5 % par rapport à 2012 sous le double effet de l'accroissement du nombre de bénéficiaires, qui devrait dépasser le million de bénéficiaires en 2012, et des suites de la dernière tranche de revalorisation de son montant, intervenue en septembre 2012.

8. La contribution de l'Etat aux établissements et services d'aide par le travail (ESAT) est constante, mais il n'est pas prévu de créer, en 2013, de nouvelles places, malgré le plan pluriannuel de création de places et les 2 000 demandes non satisfaites.

9. Le programme n° 137 « Égalité entre les femmes et les hommes » bénéficie d'une nouvelle dynamique, liée à la création d'un ministère dédié de plein exercice ainsi que de la création d'un fonds d'expérimentations doté de plus de 6 millions d'euros, dont on peut toutefois regretter qu'il capte une partie des financements destinés à des actions de promotion déjà mises en place.

10. Le programme n° 124 « Conduite et soutien » voit son architecture entièrement refondue pour mieux faire apparaître la dépense par destination, et mieux mettre en évidence la mutualisation des services s'agissant des charges de fonctionnement.

11. Les dépenses de personnel, agences régionales de santé (ARS) comprises, représentent plus de 82 % des dépenses du programme. Elles sont marquées par une double évolution de réduction continue des effectifs (-126 ETPT pour les directions ministérielles, et -243 ETPT pour les ARS) et d'augmentation de la masse salariale, contribuant largement à l'augmentation des crédits du programme (+ 80 millions d'euros), montrant les limites de la stratégie de réduction des effectifs combinée à une requalification des emplois.

A la date limite de réponse du 10 octobre, prévue par l'article 49 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), le ministère des affaires sociales avait répondu à 27 des 48 questions formulées par votre rapporteur spécial, soit un taux de réponse de 56,25 %.

I. PRÉSENTATION GÉNÉRALE DE LA MISSION « SOLIDARITÉ, INSERTION ET ÉGALITÉ DES CHANCES »

A. UNE MISSION A L'ARCHITECTURE PRÉSERVÉE

1. Une architecture globalement maintenue, des modifications pour afficher de nouvelles priorités politiques

La mission « Solidarité, Insertion, Égalité des chances » comporte dans le projet de loi de finances pour 2013, comme en 2012, cinq programmes dont quatre programmes opérationnels :

- le programme n° 304 « Lutte contre la pauvreté : revenu de solidarité active et expérimentations sociales », qui porte principalement la subvention de l'Etat du Fonds national des solidarités actives (FNSA), notamment au titre de la partie « activité » du revenu de solidarité active (RSA) ;

- le programme n° 106 « Actions en faveur des familles vulnérables », dont l'essentiel des crédits correspond à la protection juridique des majeurs ;

- le programme n° 157 « Handicap et dépendance », qui finance à titre principal l'allocation aux adultes handicapés (AAH) et le soutien aux établissements et services d'aide par le travail (ESAT) ;

- le programme n° 137 « Égalité entre les femmes et les hommes », qui correspond notamment à des subventions aux associations et au financement d'actions en faveur de l'égalité hommes-femmes.

Enfin, la mission comporte un programme de soutien, le programme n° 124 « Conduite et soutien des politiques sanitaires, sociales, du sport, de la jeunesse et de la vie associative ». Ce programme rassemble les crédits de fonctionnement courant, ainsi que les dépenses de personnel, de l'ensemble des administrations mettant en oeuvre ces politiques. Par ailleurs, il porte également la subvention de l'Etat pour le fonctionnement des agences régionales de santé (ARS).

De façon générale, cette architecture n'est pas modifiée, à l'exception du libellé du programme n° 137, qui évolue, d'une façon symbolique sans grande portée pratique, de « Égalité entre les hommes et les femmes » à « Égalité entre les femmes et les hommes ».

Au sein des programmes, en revanche, plusieurs évolutions méritent d'être relevées.

S'agissant du programme n° 304, la maquette est refondue afin de permettre la création de trois nouvelles actions : l'action n° 12 « Économie sociale et solidaire », ainsi que l'action n° 14 « Aide alimentaire » et l'action n° 15 « Qualification en travail social », toutes deux transférées depuis le programme n° 177 « Prévention de l'exclusion et insertion des personnes vulnérables » de la mission « Ville et logement ».

Le programme n° 157 est marqué par son rattachement au Premier ministre et son adossement à un ministère de plein exercice consacré aux droits des femmes, sans que soit remis en cause le pilotage administratif par la directrice générale de la cohésion sociale. En outre, il est créé une nouvelle action n° 14 « Actions de soutien d'expérimentation en faveur de l'égalité entre les femmes et les hommes », qui correspond à la création d'un fonds d'expérimentations.

Enfin, le programme n° 124 subit les plus importantes modifications :

- sa maquette interne est intégralement refondue, afin de mieux regrouper les charges de fonctionnement par bloc et les dépenses de personnel par domaine (cf. infra). ;

- il porte désormais les crédits de fonctionnement et de personnel du ministère de la ville, du logement et de l'hébergement.

Au total, les modifications opérées sont justifiées ou bien par un affichage politique bienvenu (économie sociale et solidaire, expérimentations en matière d'égalité hommes-femmes) ou bien par la prise en compte des évolutions récentes, en particulier en termes de mutualisation des services s'agissant du programme n° 124.

2. Une politique de solidarité plus large que la seule mission

La présente mission constitue, avec environ 13,2 milliards d'euros de crédits de paiement pour 2013 consacrés aux politiques de lutte contre la pauvreté, de compensation du handicap ou encore de protection des majeurs, l'un des principaux piliers budgétaires de la politique sociale mise en oeuvre par l'Etat.

Elle n'épuise cependant pas l'ensemble de l'action menée par lui en ce domaine, que retrace le document de politique transversale « Inclusion sociale » annexé au présent projet de loi de finances. D'après ce document, trente-et-un programmes, regroupés au sein de quatorze missions, concourent à la mise en oeuvre de la politique nationale en faveur de l'inclusion sociale. Outre les programmes de la présente mission, il s'agit par exemple :

- de la politique d'hébergement des personnes vulnérables et d'aides au logement (programmes n° 177 et n° 109) ;

- de la politique de la ville (programme n° 147) ;

- des aides à l'emploi (programmes n° 102 et n° 103) ;

- de l'action sociale en milieu éducatif (programmes n° 139, n° 143 et n° 230) ;

- des bourses et aides étudiantes (programme n° 231) ;

- de certaines aides à l'emploi et aux conditions de vie en Outre-mer (programmes n° 138 et n° 123).

Au total, le document évalue à 30,5 milliards d'euros en autorisations d'engagement (AE) et 28,3 milliards d'euros en crédits de paiement (CP) les dotations consacrées en 2013 à la politique nationale d'inclusion sociale, en augmentation de respectivement 9,7 % et 2,3 % par rapport à 2012.

Par ailleurs, il convient de rappeler que d'importantes prestations de nature sociale sont confiées aux collectivités territoriales, en particulier aux départements. S'agissant de la politique en faveur des personnes handicapées qui constitue la principale dépense de la présente mission, les conseils généraux financent non seulement la prestation de compensation du handicap (PCH), mais contribuent également au financement des maisons départementales des personnes handicapées et des structures associatives d'accueil ou de soutien aux personnes handicapées. On peut, à cet égard, regretter qu'il n'y ait pas de suivi global et consolidé, d'un point de vue budgétaire, de l'effort de solidarité de la collectivité publique dans toutes ses composantes (Etat, collectivités territoriales, sécurité sociale) en faveur des personnes handicapées.