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Projet de loi de finances pour 2013 : Solidarité, insertion et égalité des chances

22 novembre 2012 : Budget - Solidarité, insertion et égalité des chances ( rapport général - première lecture )

LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

En seconde délibération, l'Assemblée nationale a adopté un amendement majorant de 2,6 millions d'euros les crédits de la mission (AE=CP). Cette minoration correspond au solde d'une réduction des crédits à titre reconductible et d'une majoration à titre non reconductible.

I. À TITRE RECONDUCTIBLE

L'amendement adopté par l'Assemblée nationale prévoit une réduction, à titre reconductible, de 180 000 euros (AE=CP) des crédits de la mission au titre du prélèvement effectué sur l'ensemble des missions, et permettant de gager les ouvertures de crédit opérées par ailleurs. Cette réduction résulte :

- d'une diminution de 30 000 euros des crédits du programme « Lutte contre la pauvreté : revenu de solidarité active et expérimentations sociales » ;

- d'une réduction de 70 000 euros des crédits du programme « Actions en faveur des familles vulnérables » ;

- d'une contraction de 80 000 euros des crédits du programme « Égalité entre les femmes et les hommes ».

II. À TITRE NON RECONDUCTIBLE

L'amendement propose par ailleurs une majoration de crédits, à titre non reconductible, de 2 807 427 euros (AE = CP), imputés comme suit :

- 380 410 euros pour le programme « Lutte contre la pauvreté : revenu de solidarité active et expérimentations sociales » ;

- 641 700 euros pour le programme « Actions en faveur des familles vulnérables » ;

- 938 757 euros pour le programme « Handicap et dépendance » ;

- 192 100 euros pour le programme « Égalité entre les femmes et les hommes » ;

- 654 460 euros pour le programme « Conduite et soutien des politiques sanitaires, sociales, du sport, de la jeunesse et de la vie associative ».

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le mardi 13 novembre 2012 sous la présidence de M. Philippe Marini, Président, la commission a procédé à l'examen du rapport de M. Éric Bocquet, rapporteur spécial, sur la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances » (et articles 70, 70 bis et 70 ter).

M. Éric Bocquet, rapporteur spécial. - La mission « Solidarité, insertion et égalité des chances » constitue l'un des piliers de la politique sociale portée par l'État. Elle en est un pilier en termes de publics soutenus, puisqu'elle s'adresse, entre autres, aux travailleurs pauvres, aux personnes handicapées, aux personnes sous tutelle, etc. Elle en est un pilier en termes budgétaires également, puisqu'elle rassemble environ 13,4 milliards d'euros de crédits. Elle en est, enfin, un pilier du point de vue du soutien administratif, puisqu'elle porte, au titre du programme n° 124, les crédits de l'administration support de la plupart des politiques sociales, notamment de la cohésion sociale, de la jeunesse et de la vie associative, de la ville, mais aussi du fonctionnement des ARS.

D'une façon générale, les crédits sont en augmentation par rapport à 2012, de l'ordre de 5,6 %. Cependant, cette évolution générale est contrastée entre les programmes. En réalité, la hausse résulte principalement du dynamisme de la dépense de l'allocation aux adultes handicapés (AAH), qui représente à elle seule une majoration de 600 millions d'euros entre 2012 et 2013. D'autres actions, en revanche, voit leurs crédits diminuer : il s'agit en particulier du programme n° 304, car la progression des recettes fiscales affectées au Fonds national des solidarités actives (FNSA) permet une baisse corrélative de la subvention d'équilibre de l'État. Cette tendance à la hausse est prise en compte dans le cadre de la programmation triennale 2013-2015, dont le plafond de crédits s'établit à 13,74 milliards d'euros pour 2015. Sans rouvrir le débat à ce sujet, je tiens à souligner le peu de portée pratique et budgétaire d'un plafond appliqué à des dépenses de guichet contraintes, sur lesquelles le Gouvernement n'a pas de marge de manoeuvre sauf à changer les conditions d'éligibilité des publics aux différents dispositifs.

J'en viens maintenant à l'examen détaillé des programmes. S'agissant du programme n° 304 « Lutte contre la pauvreté », je voudrais faire trois principales remarques. Tout d'abord, je constate que le contexte est, à cet égard, très dégradé, ainsi que le souligne le récent rapport du Secours catholique sur la pauvreté en France.

Ma deuxième remarque est relative à la maquette, qui évolue pour accueillir trois actions supplémentaires, en particulier une nouvelle action destinée à l'expérimentation en économie sociale et solidaire pour un montant de 5 millions d'euros. C'est une évolution positive, qui correspond à une priorité politique légitime du Gouvernement ; cependant, je regrette que cette dotation capte en réalité des fonds destinés à d'autres expérimentations en matière sociale : en particulier un abondement du fonds interministériel de prévention de la délinquance.

Le programme n° 304 regroupe principalement la subvention d'équilibre de l'État au Fonds national des solidarités actives (FNSA), destinée à financer principalement la partie « activité » du RSA. Cette subvention s'établit à 373 millions d'euros, en diminution de 48,8 millions d'euros par rapport à 2012, du fait de l'augmentation corrélative des recettes fiscales du FNSA prévue par le PLFSS pour 2013. De façon générale, la prise en compte réaliste de la lente montée en charge du RSA « activité », de celle, très lente, du RSA jeunes, accompagnée de la budgétisation de la prime de Noël pour un montant de 465 millions d'euros, rend plus fiable et plus sincère le budget prévisionnel du FNSA pour 2013.

Ma troisième remarque concerne le taux important de non recours au RSA « activité », de l'ordre de 68 %. Le rapport du comité national d'évaluation du RSA, remis en décembre 2011, a permis d'apporter des premières réponses à cette question majeure pour l'avenir de la prestation. Il semble que les principales causes de non recours résident dans le manque d'information ou de connaissance du dispositif, mais aussi dans son appréhension, par la population, comme un revenu minimum et non comme un complément d'activité pour les travailleurs pauvres. C'est pourquoi, alors que l'on visait initialement 2,2 millions de bénéficiaires travailleurs pauvres, il n'y a aujourd'hui que 477 000 bénéficiaires au titre du « RSA activité » seul et 229 000 au titre du RSA « socle et activité ». Or, le non recours est certes une économie budgétaire comptable, mais il est une perte économique globale pour un territoire et signale peu ou prou l'inadaptation d'un dispositif. Par ailleurs, un sociologue a, dans un récent article de presse, mis en évidence que le phénomène de non recours est plus important que celui de la fraude s'agissant des prestations sociales.

Des projets sont à l'étude pour en permettre une meilleure orientation à destination des travailleurs pauvres, et une réforme devrait être annoncée en décembre, à l'issue de la grande conférence sociale sur la pauvreté. Parmi les pistes, mes interlocuteurs ont mentionné l'idée d'une annualisation du calcul des ressources, pour « lisser » les revenus du travail et éviter les entrées/sorties du dispositif liées à des revenus irréguliers. Il pourrait s'agir également d'une fusion complète avec la prime pour l'emploi. En tout état de cause, je souhaite que certains avantages du RSA activité soient maintenus, notamment son caractère familialisé.

S'agissant du programme n° 106 sur la protection des familles, les subventions en faveur des associations familiales sont globalement stabilisées, la dépense de protection juridique des majeurs est contenue, mais je regrette qu'aucun abondement de l'État au Fonds national de financement de la protection de l'enfance ne soit, cette année encore, prévu, alors même que l'abondement initial de 30 millions d'euros par la CNAF en 2010 a été étalé sur les trois années 2010, 2011 et 2012, et qu'aucun nouveau versement n'est prévu pour 2013. Le fonds n'est donc, en 2013, plus doté.

J'en viens au programme n° 157 « Handicap et dépendance ». Il s'agit, de loin, du programme le plus important de la mission. Deux actions expliquent ce poids budgétaire. La première est l'allocation aux adultes handicapés, qui représente la principale dépense de la mission, avec 8,15 milliards d'euros de crédits prévus en 2013, en augmentation de 8,5 % par rapport à 2012 sous le double effet de l'accroissement du nombre d'allocataires, qui devrait dépasser le cap du million de bénéficiaires cette année, et des suites de la dernière tranche de revalorisation de son montant, intervenue en septembre dernier. De façon générale, sur l'AAH, il convient de reconnaître l'effort du Gouvernement pour rendre plus fiable le budget prévisionnel, le nombre de bénéficiaires ayant été réévalué à la hausse de façon réaliste.

La seconde action majeure du programme est la contribution de l'État aux établissements et services d'aide par le travail (ESAT). Qu'il s'agisse de la subvention de fonctionnement ou de l'aide au poste, la contribution de l'État est stable entre 2012 et 2013, mais je regrette qu'il ne soit pas prévu de créer, en 2013, de nouvelles places, malgré le plan pluriannuel de création de 10 000 places entre 2008 et 2012 et les 2 000 demandes encore non satisfaites, objectif pourtant réaliste !

Le programme n° 137 « Égalité entre les femmes et les hommes » bénéficie d'une nouvelle dynamique, liée à la création d'un ministère dédié de plein exercice ainsi que celle d'un fonds d'expérimentations doté de plus de 6 millions d'euros. Comme pour l'économie sociale et solidaire, je regrette cependant que ce fonds semble capter une partie des financements destinés à des actions de promotion déjà mises en place, notamment le prix de la vocation scientifique et technique, ainsi que les contrats de mixité des emplois dans les entreprises.

Enfin, je tiens à faire deux principales remarques concernant le programme n° 124 « Conduite et soutien », qui est, avec 1,4 milliard d'euros de crédits, le second programme de la mission.

La première tient à son architecture, qui est entièrement refondue pour mieux faire apparaître la dépense par destination, et mieux mettre en évidence la mutualisation des services s'agissant des charges de fonctionnement. L'évolution est positive, même si elle limite notre capacité de suivi pluriannuel de l'évolution des crédits.

La deuxième remarque, plus critique, concerne le point sensible des réductions d'effectifs. Cette année encore, le plafond d'emplois des directions ministérielles, réduit à tous les échelons (central, régional, départemental), connaît une baisse de 126 équivalents temps plein. Pour les agences régionales de santé, le plafond d'emplois est réduit de 243 équivalents temps plein. Je regrette fortement cette évolution, d'autant plus qu'elle touche particulièrement les catégories B et C. Le ministère indique que ce processus de requalification des emplois renforce la fonction de pilotage et d'expertise de l'administration. Mais une administration opérationnelle, de terrain, dans les départements, a également besoin d'agents de catégorie B et C !

De plus, cette requalification des emplois explique qu'on assiste, malgré la réduction des effectifs, à une hausse de la masse salariale. Ainsi, les crédits destinés au fonctionnement des ARS sont en progression de 30 millions d'euros, principalement du fait de la masse salariale.

Sous le bénéfice de ces observations, et en considération, essentiellement, de mes réserves liées à l'objectif de réduction des effectifs, je m'abstiens de proposer une position à la commission, et m'en remets à cette dernière pour l'adoption ou non des crédits de la mission.

M. Albéric de Montgolfier. - Comme les années précédentes, les crédits liés au « RSA activité » sont surévalués par la loi de finances initiale et en partie non consommés en exécution. La situation est paradoxale, alors que le RSA « socle » représente une charge croissante pour les départements.

Par ailleurs, je regrette que le fonds national de financement de la protection de l'enfance ne soit pas doté, alors qu'il a vocation à compenser la charge, croissante, liée à la protection de l'enfance dans les départements. En particulier, le fonds pourrait permettre une compensation des missions nationales, comme la prise en charge des mineurs étrangers isolés.

M. Jean-Claude Frécon. - Comment expliquer, s'agissant des agences régionales de santé, que la réduction des effectifs de 243 équivalent temps plein s'accompagne d'une hausse des crédits ? Quel est le nombre total d'emplois dans les ARS ?

M. Éric Bocquet, rapporteur spécial. - Pour répondre à Albéric de Montgolfier, nous sommes en effet frappés par la sous-consommation des crédits liée à ce phénomène de non recours. Le rapport du comité national d'évaluation a pu fournir des premières explications à ce problème déjà identifié. Ainsi, 11 % des non recourants n'ont jamais entendu parler du RSA : il s'agit, le plus souvent, d'hommes seuls en situation de grande précarité. 35 % des non recourants connaissent le RSA, en ont déjà bénéficié, mais n'en sont pas allocataires au moment de l'enquête. Ce sont les non recourants transitoires, qui sont nombreux parmi les travailleurs pauvres aux revenus d'activité irréguliers. Enfin, 54 % sont des personnes qui connaissent le RSA mais n'en ont jamais bénéficié ; il s'agit, notamment de personnes qui refusent la prestation ou pour lesquelles le gain financier est trop faible pour justifier de la demander ; on remarque ainsi qu'en dessous de 50 euros par mois, la plupart des bénéficiaires potentiels renoncer à recourir à la prestation.

Face à ce problème du non recours, le Gouvernement a mis en oeuvre depuis 2010 un plan de simplification. En effet, certaines démarches méritaient d'être simplifiées et l'ont été. Je crois qu'il faut essayer d'améliorer l'information et l'accompagnement de ce public particulier ; nous avons notamment pensé à renforcer, de ce point de vue, le rôle des centres communaux d'action sociale.

Pour répondre à la question de Jean-Claude Frécon, le plafond d'emplois total des ARS est fixé, pour 2013, à 9 038 équivalents temps plein.

M. Philippe Marini, président. - Les ARS sont le résultat de la fusion de plusieurs administrations, en particulier les anciennes agences régionales des hôpitaux, ainsi que les directions régionales des affaires sanitaires et sociales. Par ailleurs, on peut lire, dans la note du rapporteur, que sur les 243 suppressions de postes, 130 sont en réalité liées à une correction technique ; l'économie permise, d'un point de vue budgétaire, se limite donc à 113 postes. S'agissant de l'écart entre la réduction des effectifs et la hausse des crédits, la note précise qu'il s'agit notamment d'ajustements techniques, comme la contribution au CAS « Pensions » ou la réévaluation des dépenses immobilières locatives. Il s'agit là, sans doute, d'une remise à niveau normale résultant de la création récente de cette structure issue de plusieurs administrations différentes.

Nous en venons maintenant à l'examen des articles 70, 70 bis et 70 ter rattachés à la mission.

M. Éric Bocquet, rapporteur spécial. - L'article 70 a pour objet d'assurer le financement de deux dispositifs par le FNSA. D'une part, il s'agit de prévoir la prise en charge par le Fonds de la prime de Noël accordée aux allocataires du RSA socle, mais aussi aux bénéficiaires de l'allocation de solidarité spécifique et des allocations liées. Cela est cohérent avec la budgétisation, pour la première fois, de la prime de Noël au sein de la mission, pour un montant total de 465 millions d'euros en 2013. Ce mode de financement, déjà prévu pour les bénéficiaires du RSA par le collectif budgétaire de fin d'année 2011, est ainsi pérennisé et intégré au sein du code de l'action sociale et des familles. Il est cohérent avec l'augmentation des ressources du FNSA permise par le relèvement des recettes fiscales qui lui sont affectées. Cependant, je regrette que le Gouvernement n'ait pas « franchi le pas » et rendu obligatoire le versement de cette prime, qui est pourtant inscrite dans le paysage des aides sociales depuis près de quinze ans. En effet, le présent article précise que les aides peuvent être accordées ; en d'autres termes, dès 2014, le Gouvernement peut, sans modification juridique, ne pas verser la prime !

D'autre part, l'article prévoit de prolonger, pour la seule année 2013, le financement par le FNSA du « RSA jeunes », pour sa partie « activité » et sa partie « socle », par dérogation au droit commun du RSA selon lequel les départements financent la partie « socle ». En effet, le « RSA jeunes », instauré en 2010, se caractérise par une montée en charge particulièrement lente : le nombre de bénéficiaires a même décru entre 2011 et 2012 et est repassé sous la barre des 10 000 ! Les conditions d'éligibilité sont très strictes et impliquent des démarches administratives compliquées. En 2013, le coût estimé du « RSA jeunes » est de 27 millions d'euros, soit 13 millions pour la partie « socle » et 14 millions pour la partie « activité ». Mais devant les incertitudes qui pèsent sur son évolution, le Gouvernement a souhaité que le FNSA continue de prendre en charge cette dépense. Pour ma part, je souscris à cette prise en charge en 2013, tout en demandant au Gouvernement qu'elle soit l'occasion de réfléchir à une évolution du régime, vers un assouplissement de ses critères ou une intégration au RSA de droit commun.

Sous le bénéfice de ces observations, je vous propose d'adopter l'article 70 sans modification.

La commission décide de proposer au Sénat l'adoption sans modification de l'article 70 du projet de loi de finances pour 2013.

M. Éric Bocquet, rapporteur spécial. - L'article 70 bis, adopté par l'Assemblée nationale hier soir à l'initiative du Gouvernement, est une modification technique qui a pour objet d'étendre aux rentes d'accidents du travail et maladies professionnelles le mécanisme existant pour les avantages d'invalidité ou de vieillesse et permettant à la CAF d'être subrogée dans les droits des bénéficiaires pour obtenir le recouvrement des indus d'allocations aux adultes handicapés. Cette extension fluidifie, pour les CAF, le recouvrement des indus d'AAH. D'après les informations que j'ai pu recueillir, cette modification est demandée par les caisses depuis plusieurs années ; elle est rendue aujourd'hui possible d'un point de vue technique grâce à l'amélioration de l'adhérence entre les systèmes d'information des CAF et des organismes payeurs des rentes d'ATMP. Par ailleurs, le mécanisme de subrogation présente l'avantage de renforcer le principe de subsidiarité de l'AAH par rapport aux autres allocations de solidarité. En tout état de cause, la modification ne créé ni ne retranche de droits pour les bénéficiaires, pour lesquels le mécanisme de subrogation est transparent. Je vous propose donc l'adoption de cet article additionnel sans modification.

M. Philippe Marini, président. - Sans rentrer dans le fond du dispositif, de nature technique, je m'interroge sur sa place en loi de finances. Modifiant une disposition du code de la sécurité sociale, il pourrait figurer en loi de financement de la sécurité sociale.

M. Éric Bocquet, rapporteur spécial. - On peut en effet se poser la question. Cependant, il est rattaché à cette mission au titre de l'allocation aux adultes handicapés.

La commission décide de proposer au Sénat l'adoption sans modification de l'article 70 bis du projet de loi de finances pour 2013.

M. Éric Bocquet, rapporteur spécial. - J'en viens à l'article 70 ter, qui a pour objet de prévoir que les crédits destinés aux expérimentations, ainsi que les résultats de ces dernières une fois achevées, sont présentés dans les documents de politique transversale « Inclusion sociale » et « Politique d'égalité entre les femmes et les hommes ». En effet, la mission « Solidarité » est caractérisée par la présence de plusieurs programmes comportant des actions d'expérimentations. Il s'agit, en particulier, du programme n° 304 « Lutte contre la pauvreté », qui comprend, à partir du projet de loi de finances pour 2013, une action d'expérimentations en matière sociale de façon générale et une action d'expérimentations en économie sociale et solidaire, pour un montant total de près de 6 millions d'euros. Il s'agit également du programme n° 137 « Égalité entre les femmes et les hommes », qui porte désormais un fonds d'expérimentations doté de 6 millions d'euros également.

Or, l'utilisation des crédits d'expérimentation est mal documentée dans le projet annuel de performances. Je regrette que nous ne soyons pas mieux informés des résultats des expérimentations que ces crédits financent, notamment au regard des perspectives de généralisation de celles considérées comme réussies. En conséquence, l'ajout de la liste, de l'objet, des crédits et des résultats des expérimentations en cours et achevées au sein des documents de politique transversale permet d'améliorer le suivi de ces expérimentations et l'information du Parlement. Je vous propose donc l'adoption de cet article sans modification.

La commission décide de proposer au Sénat l'adoption sans modification de l'article 70 ter du projet de loi de finances pour 2013.

M. Philippe Marini. - Nous en venons au vote des crédits de la mission, pour lequel le rapporteur spécial s'abstient et s'en remet à la commission.

A l'issue de ce débat, la commission décide de proposer au Sénat l'adoption sans modification des crédits de la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances ».

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Réunie à nouveau le jeudi 22 novembre 2012, sous la présidence de M. Philippe Marini, président, la commission, après avoir pris acte des modifications apportées par l'Assemblée nationale, a confirmé sa décision de proposer au Sénat l'adoption sans modification des crédits de la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances » ainsi que celle des articles 70, 70 bis et 70 ter du projet de loi de finances pour 2013.