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Projet de loi de finances pour 2013 : Agriculture, alimentation, forêts et affaires rurales

22 novembre 2012 : Budget - Agriculture, alimentation, forêts et affaires rurales ( rapport général - première lecture )

N° 148

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2012-2013

Enregistré à la Présidence du Sénat le 22 novembre 2012

RAPPORT GÉNÉRAL

FAIT

au nom de la commission des finances (1) sur le projet de loi de finances pour 2013, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

Par M. François MARC,

Sénateur,

Rapporteur général.

TOME III

MOYENS DES POLITIQUES PUBLIQUES ET DISPOSITIONS SPÉCIALES

(Seconde partie de la loi de finances)

ANNEXE N° 3

AGRICULTURE, ALIMENTATION, FORÊT ET AFFAIRES RURALES

COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE : DÉVELOPPEMENT AGRICOLE ET RURAL

Rapporteurs spéciaux : MM. Yannick BOTREL et Joël BOURDIN

(1) Cette commission est composée de : M. Philippe Marini, président ; M. François Marc, rapporteur général ; Mme Michèle André, première vice-présidente ; Mme Marie-France Beaufils, MM. Jean-Pierre Caffet, Yvon Collin, Mme Frédérique Espagnac, M. Jean-Claude Frécon, Mme Fabienne Keller, MM. Roland du Luart, Aymeri de Montesquiou, Albéric de Montgolfier, vice-présidents ; MM. Philippe Dallier, Jean Germain, Claude Haut, François Trucy, secrétaires ; MM. Philippe Adnot, Jean Arthuis, Claude Belot, Michel Berson, Éric Bocquet, Yannick Botrel, Joël Bourdin, Christian Bourquin, Serge Dassault, Vincent Delahaye, Francis Delattre, Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, MM. Éric Doligé, Philippe Dominati, Jean-Paul Emorine, André Ferrand, François Fortassin, Thierry Foucaud, Yann Gaillard, Charles Guené, Edmond Hervé, Pierre Jarlier, Roger Karoutchi, Yves Krattinger, Dominique de Legge, Marc Massion, Gérard Miquel, Georges Patient, François Patriat, Jean-Vincent Placé, François Rebsamen, Jean-Marc Todeschini, Richard Yung.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (14ème législ.) : 235, 251 à 258 et T.A. 38

Sénat : 147 (2012-2013)

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOS RAPPORTEURS SPÉCIAUX

1. Doté de 3,31 milliards d'euros en AE et de 3,36 milliards d'euros en CP, le projet de budget 2013 de la mission « Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales » enregistre une nette diminution de ses crédits par rapport à la loi de finances initiale pour 2012 : les AE et les CP diminuent respectivement de 10 % et de 9,5 % avant le vote de l'Assemblée nationale. Il convient toutefois de relativiser ces baisses de crédits qui s'expliquent notamment par une mesure de périmètre et la disparition en 2013 de la compensation des exonérations de cotisations sociales sur le travail agricole permanent. Ces deux éléments mis de côté, la contraction des crédits de la mission est ramenée à 5,4 % en AE et 4,7 % en CP.

2. La mission doit être replacée dans le contexte des différents concours publics à l'agriculture. Elle ne représente en effet que 20 % de ceux-ci, tandis que l'Union européenne en fournit plus de la moitié.

3. Les dépenses fiscales, de l'ordre de 3 milliards d'euros en 2013, ne sont toujours pas récapitulées au niveau de la mission. Les efforts dans leur présentation au sein du projet annuel de performances doivent être poursuivis, de manière à pouvoir mieux évaluer ces dispositifs. Le résultat des évaluations issues du rapport, rendu public en septembre 2011, du comité d'évaluation des dépenses fiscales et des niches sociales, présidé par Henri Guillaume, était toutefois satisfaisant pour la mission. Ce rapport avait, en effet, jugé efficaces la grande majorité des mesures rattachées.

4. La réforme des opérateurs continue en 2013 de permettre, pour la deuxième année consécutive, de dégager des économies. Mais de tels résultats, s'ils sont satisfaisants, ne doivent pas se traduire par une détérioration des prestations offertes.

5. La question des aléas climatiques, économiques et sanitaires subis par le monde agricole ne fait pas l'objet d'une prise en charge satisfaisante par les différents programmes de la mission. De ce point de vue, le chantier de la couverture des risques par les mécanismes de marché doit être relancé alors que l'assurance récolte se diffuse trop lentement. La loi de modernisation de l'agriculture et de la pêche obligeait le Gouvernement à présenter avant décembre 2010 « les conditions et les modalités d'un mécanisme de réassurance publique qui pourrait être mis en place en réponse à des circonstances exceptionnelles touchant le secteur agricole », mais ce rendez-vous n'a pas été honoré. La réflexion doit être poursuivie et appréhendée au regard du coût budgétaire considérable que représenterait une éventuelle réassurance publique.

6. La concentration des crédits de titre 2 de la mission au sein du programme support 215 n'est plus justifiée par les adaptations liées à la mise en oeuvre de la LOLF ou par la réorganisation en voie d'achèvement du ministère. Une ventilation des dépenses de personnel entre les différents programmes est donc toujours attendue à l'occasion du prochain projet de loi de finances.

7. Les ressources du compte spécial « Développement agricole et rural » paraissent mieux utilisées. Cette évolution fait suite au constat d'écarts persistants entre les recettes et les dépenses du compte. Cependant, la justification des dépenses reste insuffisante pour s'assurer que les crédits ne sont pas distribués en vertu d'une logique d'abonnement des organisations par lesquelles ils transitent.

En application de l'article 49 de la LOLF, pour le retour des réponses du Gouvernement aux questionnaires budgétaires concernant le présent PLF, la date limite était fixée au 10 octobre 2012.

A cette date, 82 % des réponses au questionnaire budgétaire étaient parvenues à vos rapporteurs spéciaux. Ce taux de réponse s'est légèrement détérioré par rapport à l'année dernière, puisqu'il s'élevait à 87 %. Ce taux avait atteint un pic à 92 % lors de l'examen du PLF pour 2011, ce qui représentait une amélioration sensible par rapport à l'année précédente où ce taux n'était que de 52 %.

L'effort fourni par les services du ministère de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt, depuis trois ans doit être salué mais vos rapporteurs spéciaux invitent le Gouvernement à ne pas le relâcher dans la mesure où une dégradation relative est constatée depuis deux ans.

I. PRÉSENTATION GÉNÉRALE DE LA MISSION

A. UN BUDGET EN NETTE DIMINUTION EN 2013

1. Une contraction de 10 % moins forte qu'il n'y paraît

Le présent projet de loi de finances (PLF) propose de doter la mission « Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales » (AAFAR)1(*), portée par le ministère de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt (MAAF)2(*), de 3,31 milliards d'euros en AE et 3,36 milliards d'euros en CP pour 2012.

Évolution 2012-2013 de la mission
« Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales »

(en millions d'euros et en %)

Programmes

LFI 2012

PLF 2013

Évolution

AE

CP

AE

CP

AE

CP

154 « Économie et développement durable de l'agriculture, de la pêche et des territoires »

2 083,80

2 112,41

1 782,04

1 795,11

-4,90 %

-5,60 %

149 « Forêt »

349,69

358,45

290,75

315,42

-17,20 %

-12,30 %

206 « Sécurité et qualité sanitaires de l'alimentation »

491,72

491,90

511,43

511,43

+ 3,86 %

+ 3,86 %

215 « Conduite et pilotage des politiques de l'agriculture »

758,29

750,55

729,90

740,30

-3,70 %

-1,35 %

Total mission

3 683,50

3 713,31

3 314,12

3 362,26

-10,03 %

-9,45 %

dont dépenses de personnel

918,55

918,55

924,16

924,16

+0,61 %

+0,61 %

Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2013

La dotation de la mission en 2013 est caractérisée par une nette diminution par rapport aux crédits votés en loi de finances initiale (LFI) pour 2012 : les AE et les CP sont respectivement en baisse de 10 % et 9,5 %. Une telle contraction en AE comme en CP n'était pas observée les années précédentes. En 2012, les crédits étaient en légère hausse par rapport à la LFI pour 2011 avec une augmentation de 2,72 % en AE et de 1,2 % en CP. Dans le PLF pour 2011, les AE étaient en baisse de 1,8 % tandis que les CP progressaient de 1,8 %. Et une évolution en sens inverse avait été observée dans le PLF pour 2010 (+ 6 % en AE et - 1 % en CP).

Hors crédits de personnel, ces dotations représentent une réduction des crédits de 13,56 % en AE et de 12,76 % en CP en 2013 par rapport à 20123(*). Les dépenses de titre 2 s'élèvent en effet à 920,6 millions d'euros en AE = CP, soit une hausse de 0,6 % par rapport à 2012 (260 millions d'euros du CAS Pensions et 664 millions d'euros hors CAS Pensions).

Il convient toutefois de relativiser ces baisses de crédits qui paraissent plus importantes qu'elles ne le sont en vérité pour la mission. En effet, de telles évolutions dans le présent projet de loi de finances s'expliquent notamment par une mesure de périmètre (transfert des crédits de la pêche vers la mission « Écologie, développement et aménagement durables ») ainsi que la disparition en 2013 de la compensation des exonérations de cotisations sociales sur le travail agricole permanent. Ces deux éléments réduisent à eux-seuls de, respectivement, 58 millions d'euros et 210 millions d'euros les crédits de la mission. Ceux-ci n'enregistrent alors qu'une contraction de 5,4 % en AE et 4,7 % en CP, soit 160 millions d'euros. De même, hors crédits de personnel, la baisse par rapport à 2012 est ramenée à 6,5 % en AE et 5,7 % en CP. La réduction des moyens de la mission est donc tout de même notable.

2. Le respect des plafonds prévus par la programmation pluriannuelle

Les plafonds alloués à la présente mission dans le cadre de l'article 10 du projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017, hors contribution directe au compte d'affectation spéciale (CAS) « Pensions », sont fixés à 3,10 milliards d'euros en 2013, 3 milliards d'euros en 2014 et 2,92 milliards d'euros en 2015.

Pour 2013, les crédits demandés pour la mission sont de 3,36 milliards d'euros, dont 260 millions au titre de la contribution d'équilibre au CAS « Pensions ». Vos rapporteurs spéciaux observent donc que le plafond fixé par le projet de loi de programmation des finances publiques précité est respecté : le présent projet de loi de finances, hors modifications introduites par l'Assemblée nationale, fixe en effet un niveau de crédits équivalent aux plafonds prévus par la programmation pluriannuelle.

Le présent projet de loi de finances supporte donc près de la moitié de l'ajustement budgétaire prévu pour la mission sur la période 2013-2015 (- 100 millions d'euros en 2014 et - 80 millions en 2015).


* 1 La mission s'appelait jusqu'au présent PLF « Agriculture, pêche, alimentation, forêt et affaires rurales ». Les crédits de la pêche ayant été transférés à la mission « Écologie, développement et aménagement durables », un tel changement de nom devenait indispensable.

* 2 Pour la même raison, à laquelle il convient d'ajouter le transfert de compétence de l'aménagement du territoire vers le ministère de l'égalité des territoires et du logement, le ministère a également changé d'intitulé. Le ministère de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche, de la ruralité et de l'aménagement du territoire est donc devenu en 2012 le ministère de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt (MAAF).

* 3 Soit 2,39 milliards d'euros en AE et 2,44 milliards d'euros en CP en 2013.