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Projet de loi de finances pour 2013 : Agriculture, alimentation, forêts et affaires rurales

22 novembre 2012 : Budget - Agriculture, alimentation, forêts et affaires rurales ( rapport général - première lecture )

B. UNE MISSION À LA PERFORMANCE PERFECTIBLE

1. Les travaux d'évaluation conduits récemment ou en cours

Le Conseil général de l'agriculture, de l'alimentation et des espaces ruraux (CGAAER) a procédé à l'évaluation sur 2009 et 2010 de deux actions financées par le programme 775 : le projet de développement agricole et rural de la chambre régionale d'agriculture de Haute-Normandie (PRDAR) et celui d'un organisme national à vocation agricole et rurale (ONVAR), en l'occurrence l'association de formation et d'information pour le développement des initiatives agricoles et rurales (dit « réseau AFIP »). D'après les réponses du Gouvernement au questionnaire de votre rapporteur spécial, les évaluateurs ont conclu à la pertinence et à la cohérence de ces deux projets avec l'objectif de développement durable du programme 775 et ont relevé l'effectivité des actions conduites et leur impact positif sur les enjeux agro-environnementaux et de développement des territoires. Ils recommandent toutefois de développer des partenariats plus étoffés avec les établissements d'enseignement agricole et de recherche et de s'ouvrir davantage aux organismes spécialisés dans le développement de l'agriculture biologique (GAB).

En 2011 et 2012, la réalisation des évaluations, au nombre de trois, a été confiée à des bureaux d'études par appel d'offres. Elles ont démarré en juin 2011 et concernent le programme de développement agricole et rural de la chambre régionale d'agriculture de Lorraine, celui de la chambre d'agriculture de la région Centre et celui d'un ONVAR, le « service de remplacement-France » (anciennement fédération nationale des services de remplacement).

Les enseignements généraux des évaluations des deux programmes de chambres régionales d'agriculture sont sensiblement identiques à ceux produits par les évaluations 2009-2010 (cf. supra). Les évaluateurs soulignent l'importance du cadre national de mise en oeuvre (programmation en mode projet, actions obligatoires,...) qui oriente fortement l'activité des chambres régionales.

Les autres enseignements et recommandations produits sont spécifiques à chaque chambre régionale :

- ex. pour le PRDAR Lorraine : renforcer les partenariats avec la recherche, améliorer la définition stratégique de certaines actions ;

- ex. pour le PRDAR Centre : favoriser l'approche « système d'exploitation » afin d'éviter une dichotomie environnement/économie, mettre en oeuvre une stratégie régionale de communication des résultats du programme.

Ces résultats spécifiques ont fait l'objet d'une communication au groupe chambres d'agriculture, au conseil scientifique de l'Assemblée permanente des Chambres d'agriculture (APCA) et à la commission technique « Développement agricole et rural » du Conseil supérieur de coordination et d'orientation de l'économie agricole et agroalimentaire (CT-CSO). Ces résultats récents seront particulièrement valorisés en 2013 pour la préparation de la nouvelle programmation 2014-2020

Les enseignements de l'évaluation du programme « Service de remplacement France » sont encore plus spécifiques. Ils portent en particulier sur l'organisation interne de la structure (fonctionnement en réseau, implication des responsables professionnels...) en regard des efforts fait récemment par cette structure pour mieux répondre aux exigences du PNDAR.

A côté de ces travaux d'évaluations, des contrôles ont été réalisés entre 2009 et 2012 sur l'emploi des subventions du programme 775 :

- avant paiement, un « contrôle approfondi » (sur pièces47(*) et sur place) de l'utilisation des crédits par différentes chambres régionales d'agriculture a été conduit par les services de la direction générale des politiques agricole, agro-alimentaire et des territoires (DGPAAT) ;

- après paiement, le CGAAER a procédé au contrôle des projets de développement agricole et rural de nombreuses chambres et de Coop de France, syndicat national des entreprises coopératives agricoles, agroalimentaires et agro-industrielles.

Les programmes contrôlés par le BATDA ont fait l'objet de remarques visant essentiellement à améliorer la qualité et la lisibilité de leurs comptes-rendus techniques. Des recommandations ont également été faites pour que les chambres contrôlées appliquent l'intégralité des clauses et obligations contenues dans les conventions de subvention (logos CASDAR sur les publications, signatures,...) et rationalisent leurs systèmes d'enregistrement des temps de travaux de leurs agents, si possible à l'échelle régionale.

Les contrôles réalisés par le CGAAER ont conduit aux recommandations suivantes :

- nécessité de mettre en place des politiques régionales du remplacement agricole précisant notamment les publics prioritaires et les tarifs applicables par région ;

- nécessité d'améliorer et de rendre plus homogènes les outils d'enregistrement des temps de travaux des agents impliqués dans les programmes ;

- recommandation particulière concernant le MRJC : nécessité de se doter d'une comptabilité analytique ;

- recommandation à la DGPAAT : conduire une action de sensibilisation des « Représentants de l'Etat pour le développement agricole et rural » relative à leur rôle auprès des organismes bénéficiaires des subventions du CASDAR.

Les mesures prises suite à ces différents contrôles ont été les suivantes :

- un « cahier des charges sur les modalités de la contribution du CASDAR aux actions de remplacement » a été établi en associant l'APCA et la Fédération nationale des services de remplacement. Celui-ci prévoit la définition de politiques régionales harmonisées du remplacement agricole ;

- l'APCA travaille à l'élaboration d'une nomenclature d'activité commune pour l'enregistrement des temps de travaux. Celle-ci devrait progressivement être appliquée dans l'ensemble du réseau des chambres d'agriculture. De même l'APCA a lancé un appel d'offres afin de refondre ses logiciels de gestion et de mettre à la disposition des chambres d'agriculture un outil plus performant de suivi des temps de travaux ;

- le MRJC poursuit quant à lui la mise en place d'une comptabilité analytique pour l'ensemble de son réseau ;

- un courrier précisant le rôle des « Représentants de l'Etat pour le développement agricole et rural » sera adressé aux DRAAF par la DGPAAT à l'automne 2012.

Il convient de souligner que dans les réponses du Gouvernement au questionnaire de l'année dernière de votre rapporteur spécial, « les différents contrôles n'ont pas révélé d'anomalies significatives sur l'emploi des fonds du CAS-DAR ».

2. Les appels à projets soumis à l'expertise de comités indépendants sont à renforcer en vue de prévenir toute logique d'« abonnement aux aides »

Votre rapporteur spécial se félicite du financement d'actions par le biais de procédures d'appels à projets (12,33 millions d'euros en 2012 et en 2013, soit 22 % des crédits du programme 779 et 11 % de l'ensemble des crédits de la mission). Il plaide pour un accroissement de la part des dépenses destinées à ce type d'actions.

Ce souhait résulte notamment du constat déjà formulé relatif à la justification insuffisante des crédits : cette insuffisance ne permet pas de s'assurer que les crédits « fléchés » vers les chambres, les instituts ou les ONVAR vont aux projets de développement et non aux structures elles-mêmes. Dans son rapport annuel pour 2008, la Cour des comptes avait ainsi relevé qu'en matière de développement agricole, « la répartition des aides a toujours été fondée, de fait, non sur la nature des projets, mais sur la reconduction des subventions dans une logique de financement pérenne des structures ». Une telle « logique d'abonnement aux aides » est aux antipodes d'une démarche de performance. Face à ces critiques de la Cour des comptes, qui avait en particulier souligné l'absence d'avis scientifique extérieur et indépendant pour l'analyse des programmes de développement agricole et rural des ONVAR, des comités scientifiques ont été mis en place pour la période 2009-2013 dans les différentes structures concernées. Il en existe ainsi aujourd'hui trois : le comité scientifique de l'APCA, le comité scientifique de Coop de France et le comité scientifique des ONVAR. La présidence de chacun d'entre eux a judicieusement été confiée à une personnalité scientifique désignée par le ministre de chargé de l'agriculture.

Chaque comité est composé d'experts de la recherche, de l'enseignement supérieur, d'organismes de développement agricole ou rural. Les membres sont désignés intuitu personae. Ces comités ont un rôle d'évaluation ex ante. Ils examinent les projets de programmes annuels et émettent un avis extérieur et indépendant, avis fourni à l'organisme concerné et au ministère de l'agriculture. Ils accompagnent également les organismes dans la mise en oeuvre de leur contrat d'objectifs dans le but d'améliorer leurs pratiques.

La prise en compte des avis des Comités scientifiques (quand ceux-ci demandent la réécriture de tout ou partie du programme) fait partie des critères d'examen et d'approbation des programmes.

Les principales observations de votre rapporteur spécial
sur le compte spécial « Développement agricole et rural »

1. Les recettes du CAS-DAR, évaluées à 110,5 millions d'euros en 2013, varient chaque année. La persistance d'un écart positif entre les ressources et les dépenses du compte pourrait à l'avenir justifier une baisse de la fraction du produit de la taxe affectée à la mission. De manière générale, une utilisation plus optimale des crédits est requise.

2. Le recours à des comités scientifiques au cours des procédures d'appels à projets représente une avancée notable, de même que la multiplication des contrôles et des évaluations des projets de développement agricole et rural. Cependant, la justification des crédits reste insuffisante pour s'assurer que ceux-ci ne sont pas distribués en vertu d'une logique d'abonnement des organisations par lesquelles ils transitent.


* 47 Ce type de contrôle est systématique pour tous les programmes de développement agricole et rural, sur la base des programmes prévisionnels et des comptes rendus de réalisation des programmes transmis par les organismes, certifiés par les agents comptables ou les commissaires aux comptes.