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Projet de loi de finances pour 2013 : Défense

22 novembre 2012 : Budget - Défense ( rapport général - première lecture )
2. Le regroupement des sites parisiens à Balard

Le ministère de la défense a engagé un projet de regroupement de ses sites parisiens à Balard, qui a été qualifié de « Balardgone » compte tenu d'une certaine communauté d'inspiration avec le Pentagone américain, puisqu'il accueillerait notamment sur un même site les fonctions d'état-major du ministère.

La procédure, lancée dans le cadre d'un contrat de partenariat, a conduit à la signature du contrat le 30 mai 2011. Après la fin du chantier principal prévue en juin ou juillet 2014, le transfert des personnels s'achèverait en fin d'année 2014, parallèlement à la libération d'une quinzaine d'emprises parisiennes.

Le principe de rationalisation et de mutualisation des dépenses, à la base du projet, est en soi louable. Mais le montage financier retenu soulève des interrogations, compte tenu des sommes versées dans le cadre d'un partenariat public-privé (PPP) pendant une durée de plus de vingt-sept ans. Ce PPP est un héritage légué par l'ancienne majorité et dont il convient d'apprécier les conséquences financières, lesquelles donnent lieu à une estimation soumise à plusieurs aléas.

Le Gouvernement a apporté les précisions suivantes, dans la réponse au questionnaire budgétaire de vos rapporteurs spéciaux, reproduite ci-après in extenso au regard de ses enjeux budgétaires.

S'agissant tout d'abord de la procédure, engagée par la précédente majorité, selon le Gouvernement « le 17 février [2012], au terme de la procédure et du dialogue compétitif, lancés en juin 2009, les neuf commissions techniques spécialisées réunissant 130 experts désignés pour l'essentiel au sein du ministère, mais également en dehors, ont proposé de retenir l'offre du groupement conduit par Bouygues Construction, classée en première position. Ce classement résultait des notes attribuées aux trois offres sur les 23 critères sous examen. L'offre retenue réunit les avantages d'une qualité architecturale incontestable, du prix le plus bas, d'une adéquation fonctionnelle élevée, et, d'une façon générale, d'une bonne réponse au cahier des charges remis aux candidats par le ministère de la défense »31(*).

Sauf s'il venait à apparaître des irrégularités juridiques dans le choix de l'offre, ce sont surtout les termes financiers du contrat qui peuvent amener à des interrogations.

Toujours selon le Gouvernement, « le montant total du contrat, c'est-à-dire le cumul des redevances sur vingt sept années d'exploitation, de 2014 à 2041, est évalué à 3 500 millions d'euros constants hors taxe (valeur décembre 2010). La redevance annuelle moyenne que devra payer le ministère de la défense de 2014 à 2041 s'élèvera à 130 millions d'euros hors taxe, conformément à l'évaluation préalable réalisée en 2009.

« La redevance moyenne annuelle TTC se décompose ainsi (euros constants valeur décembre 2010) :

« - une redevance immobilière de 54 millions d'euros, incluant les frais financiers, versée pendant toute la durée d'exploitation, de 2014 à 2041 ;

« - une redevance SIC (systèmes d'information et de communication) de 44 millions d'euros couvrant l'ensemble des besoins (investissement, financement, exploitation et renouvellement) pour une durée de cinq ans, période qui comprend l'exploitation de la bureautique, puis 29 millions d'euros au-delà jusqu'au terme du contrat ;

« - une redevance mobilier de 6 millions d'euros couvrant l'ensemble des besoins (investissement, financement, maintenance et réassort) pendant dix ans et de moins d'un million d'euros au-delà, suite à l'amortissement des coûts d'investissement et de financement initiaux ;

« - une redevance services de 27 millions d'euros versée pendant toute la durée d'exploitation et portant sur la restauration, le nettoyage, l'accueil / filtrage, l'hébergement et divers services (blanchissage, conciergerie, etc.) ;

« - une redevance maintenance de 20 millions d'euros et une redevance renouvellement (Gros entretien réparation des immeubles / GER) moyenne de 9 millions d'euros, versées pendant toute la durée d'exploitation ;

«  - une redevance énergie estimée sur la base des tarifications actuelles à 5,5 millions d'euros versée pendant toute la durée d'exploitation »32(*).

Selon les calculs de vos rapporteurs spéciaux, la moyenne annuelle du coût de la redevance SIC serait donc de 32 millions d'euros. Pour la redevance mobilier (sur la base d'un coût annuel de 0,5 million d'euros après les dix premières années), le coût annuel moyenne atteint 2,5 millions d'euros. Au total, selon les données du Gouvernement, le coût annuel moyen s'élève à 150 millions d'euros sur l'ensemble de la période 2014-2041. Dans ce total, il serait par ailleurs utile de mieux connaître la part exacte des frais financiers, et les hypothèses retenues pour leur calcul.

S'agissant à présent du financement, selon le Gouvernement, « les ressources nécessaires au financement de la redevance toutes taxes comprises, dans la durée, sont assurées sans abondement, par redéploiement des crédits budgétaires actuels :

« - des crédits de fonctionnement et d'investissement correspondant aux dépenses actuelles de soutien de l'administration centrale et d'entretien de ses locaux sur les emprises actuelles, y compris Balard (65 millions d'euros par an de 2014 à 2041),

«  - des loyers acquittés pour la DGA33(*) à Bagneux (16 millions d'euros par an de 2016 à 2041),

«  - des dépenses de personnel hors pensions correspondant aux activités de soutien de l'administration centrale (34 millions d'euros par an de 2014 à 2041),

«  - des loyers budgétaires des emprises parisiennes du ministère, hors Balard, pouvant être affectés au financement de l'opération (de l'ordre de 70 millions d'euros de 2012 à 2015),

«  - des loyers budgétaires pour Balard (35 millions d'euros par an de 2014 à 2041),

«  - de la dotation dont bénéficiera le ministère au titre du mécanisme interministériel de compensation du surcoût de la TVA sur les prestations externalisées (10 millions d'euros par an de 2014 à 2041).

«  Au bilan, le ministère finance le projet Balard sur la totalité de son périmètre (investissement, frais financier, entretien-maintenance, fonctionnement, services) pour le coût actuel de fonctionnement de l'administration du ministère sur le même périmètre (entretien-maintenance, fonctionnement, services) »34(*).

Si l'on tient compte que les loyers budgétaires des emprises parisiennes ne rapportent 70 millions d'euros par an que pendant quatre ans, le financement moyen sur une période de 28 ans s'élève à 10 millions d'euros par an, soit 170 millions d'euros de ressources en moyenne annuelle, selon les calculs de vos rapporteurs spéciaux, couvrant effectivement plus que la totalité des dépenses moyennes annuelles (150 millions d'euros).

Certains aléas pèsent toutefois sur ces recettes, comme le montant des loyers dans les emprises libérées sur le site de Balard, avec un risque de moindres recettes en cas de retournement du marché immobilier. Par ailleurs, les recettes incluent un poste d'économies sur les dépenses de personnel, qui doit s'analyser stricto sensu comme constituant en réalité de moindres dépenses (de personnel) et non comme une recette, dont le chiffrage mériterait par ailleurs d'être détaillé.

Sans préjuger du bien-fondé de cette opération, sur laquelle le Gouvernement pourrait être amené à se prononcer, votre commission des finances, pour s'en tenir à sa stricte compétence dans le domaine budgétaire, confirme l'équilibre budgétaire global de l'opération, sous les réserves précédemment évoquées.

Enfin, toujours dans la réponse au questionnaire budgétaire, le Gouvernement a apporté les précisions suivantes sur le contrôle de l'opération, son impact économique attendu et le tissu urbain, au regard de la libération d'une quinzaine d'emprises sur l'actuel site parisien :

« Sur le plan financier, afin d'assurer le contrôle du capital de l'opérateur dans la durée, un protocole a été passé avec la Caisse des dépôts et consignations pour que celle-ci dispose d'une minorité de blocage (34 %) dans le capital de la société de projet, interlocuteur du ministère de la défense pendant 30 ans. Ce dispositif permettra d'exercer un contrôle minimal sur l'actionnariat de la société de projet et favorisera le montage financier du projet.

« Sur le plan économique, l'impact de l'ensemble du projet de janvier 2012 à juin 2014 est estimé à environ 2 000 emplois dans les bureaux d'études, cabinets d'architectes et entreprises du BTP.

« Ce projet s'accompagne de la libération d'une quinzaine d'emprises parisiennes. Ces ventes ne financent pas le projet Balard »35(*).


* 31 Source : réponse au questionnaire budgétaire. Les éléments soulignés le sont par vos rapporteurs spéciaux.

* 32 Ibid.

* 33 Délégation générale pour l'armement du ministère de la défense.

* 34 Ibid.

* 35 Ibid.