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Projet de loi de finances pour 2013 : Défense

22 novembre 2012 : Budget - Défense ( rapport général - première lecture )
2. Des prévisions de recettes et de dépenses 2012 inférieures de 0,8 milliard d'euros à la loi de programmation militaire

Pour l'année 2012, la programmation actualisée au regard de la loi de finances initiale pour 2012 - dans l'attente des données d'exécution - fait apparaître un écart prévisionnel de 0,8 milliard d'euros par rapport à la LPM. Ce moindre écart avec les données de la LPM par rapport à l'exécution 2010 et 2011 (où l'écart avec la LPM a atteint, respectivement, 1,1 milliard et 1,2 milliard d'euros) s'explique par des ressources exceptionnelles supérieures aux prévisions de 0,9 milliard d'euros, compte tenu des premières ventes de fréquences hertziennes, comme détaillé dans le tableau ci-dessous.

Les ressources et les dépenses de la mission « Défense » en 2012 :
les écarts entre la programmation actualisée et la LPM

(en milliards d'euros de 2008
et au périmètre de 2008, hors pensions)

 

Annuité 2012

de la

LPM 2009-2014

LFI

2012

Ecart*

Ressources

30,4

29,6

- 0,8

Crédits de paiement de la mission « Défense »

30,2

28,4

- 1,8

Ressources exceptionnelles

0,2

1,1

0,9

Crédits de paiement de la mission « Plan de relance de l'économie »

-

-

-

Dépenses

30,4

29,6

- 0,8

Equipements

16,5

15,5

- 1,0

dont :

     

dissuasion

3,4

3,3

- 0,1

entretien programmé des équipements et du personnel

2,8

2,7

- 0,1

infrastructure

1,4

1,3

- 0,1

études de défense hors dissuasion

0,9

0,8

- 0,1

grands programmes hors dissuasion

8,1

7,4

- 0,7

Fonctionnement et activité

13,9

14,1

0,2

* Calculs des rapporteurs spéciaux

Source : d'après le ministère de la défense

Les tendances lourdes constatées lors de l'examen des données d'exécution 2011 devraient à nouveau être observées en 2012, notamment un ajustement des dépenses par rapport aux recettes portant sur les dépenses d'équipement (- 1 milliard d'euros par rapport à l'annuité 2012 de la LPM), alors que le dynamisme des dépenses de fonctionnement et d'activité rend leur niveau prévisionnel supérieur par rapport à la LPM (de 0,2 milliard d'euros).

3. Un report de programmes d'investissement dans le budget 2013 se traduisant par une diminution des crédits budgétaires de 0,2 milliard d'euros par rapport à 2012
a) Une baisse des crédits budgétaires comparable à celle des autres missions du budget général

Dans le projet de loi de finances (PLF) pour 2013, les ressources budgétaires de la mission « Défense », hors charges de pensions, atteignent 31,42 milliards d'euros en crédits de paiement (CP), dont 1,27 milliard d'euros de ressources exceptionnelles.

En euros 2008, les ressources inscrites au budget 2013 pour la seule mission « Défense » (hors ressources exceptionnelles) s'élèvent à 27,79 milliards d'euros. Elles sont inférieures de 2,4 milliards d'euros à l'annuité 2013 de la LPM.

Dans la mesure où le Gouvernement a marqué sa volonté d'opérer un redéploiement de crédits entre les missions du budget général de l'Etat, pour financer ses nouvelles priorités, il est utile d'établir des comparaisons avec l'ancienne loi de programmation des finances publiques (LPFP) pour la période 2011-2014, ainsi qu'avec la loi de finances initiale pour 2012, pour déterminer dans quelle mesure l'effort budgétaire demandé en 2013 met à contribution le budget de la défense.

En euros courants, les crédits de la mission s'élèvent à 30,15 milliards d'euros, soit un niveau inférieur de 883 millions d'euros (soit 2,9 %) à l'annuité 2013 de la LPFP votée par l'ancienne majorité. L'écart relatif est plus important, dépassant le seuil de 3 % du montant de l'annuité 2013 de la LPFP, pour huit des trente autres missions du budget général de l'Etat1(*).

A structure constante (hors mesures de périmètres et de transfert entre la LFI 2012 et le PLF 2013, dont l'impact net global est quasi négligeable : - 3 millions d'euros), le budget de la mission « Défense » proposé dans le présent projet de loi de finances s'élève à 30,148 milliards d'euros, en diminution de 200 millions d'euros par rapport aux crédits de la loi de finances initiale pour 2012 au format du PLF 2013 (30,348 milliards d'euros), soit une baisse de 0,7 %. Cette évolution est proche du niveau médian d'évolution des crédits des trente-et-une missions du budget général de l'Etat : quatorze des trente autres missions du budget général de l'Etat enregistrent une diminution plus importante de leur dotation en 2013 par rapport à la LFI 2012 au format 2013 ; a contrario, les dotations diminuent plus faiblement pour une mission (« Pouvoirs publics ») et les crédits augmentent pour quinze missions du budget général de l'Etat.

Ces comparaisons montrent que, dans un contexte budgétaire contraint, les efforts budgétaires ne pèsent pas de manière disproportionnée sur les crédits de la mission « Défense ».

b) Des reports de crédits d'investissement

Pour la mission « Défense », le PLF 2013 propose toutefois de réaliser une économie de 2,2 milliards d'euros sur les dépenses d'investissement, en tenant compte de l'état actuel d'avancement des projets prévus par la loi de programmation militaire 2009-2014, tout en maintenant les dépenses d'équipement à un niveau stable (16 milliards d'euros) par rapport à l'année 2012.

Ces mesures s'inscrivent dans le cadre d'un programme plus large du Gouvernement d'économies sur les dépenses de fonctionnement, par rapport à leur évolution tendancielle (ou spontanée), à hauteur de 10 milliards d'euros, pour diminuer le déficit public de 4,5 % du PIB en 2012 à 3 % du PIB en 2013.

Parmi les programmes reportés figurent principalement ceux concernant l'armée de terre, dont les équipements arrivent à renouvellement, notamment le missile moyenne portée (MMP, dont la commande est reportée à 2013) et plusieurs composantes du programme Scorpion de modernisation des groupements tactiques interarmes (reportés à 2014) : 500 camions porteurs polyvalents terrestres (PPT), les équipements relevant de l'arme individuelle du futur (AIF) et le véhicule léger de transport de personnes (VLTP). Sauf exceptions (notamment le petit véhicule protégé, PVP), il s'agit bien de reports et non d'annulations.

Des commandes de matériel ont été différées à hauteur de 5,5 milliards d'euros, tout en maintenant les crédits alloués à la force de dissuasion nucléaire, qui sont sanctuarisés.

c) La prévision triennale : dans l'attente du nouveau Livre blanc et de la prochaine loi de programmation militaire

Parallèlement à la discussion budgétaire, les travaux en cours du nouveau Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale doivent s'achever d'ici le début de l'année 2013, afin de définir les nouvelles priorités stratégiques de notre pays. Sur cette base, une nouvelle loi de programmation militaire (LPM) définissant la trajectoire des dépenses doit être présentée au Parlement d'ici l'été 2013.

Dans l'attente de la prochaine LPM, le projet de loi de programmation des finances publiques pour la période 2012-2017 prévoit une stricte stabilisation en valeur des dépenses de la mission « Défense » au cours de la programmation triennale 2013-2015, à hauteur de 30,15 milliards d'euros en crédits de paiement.

d) L'apport essentiel des ressources extra-budgétaires pour se rapprocher des objectifs de la LPM

Les dotations budgétaires sont complétées par des ressources exceptionnelles d'un montant attendu de 1,27 milliard d'euros en 20132(*), qui se répartissent de la manière suivante :

- 1 070 millions d'euros provenant des cessions de fréquences résultant du réaménagement du spectre électromagnétique,

- 200 millions d'euros provenant de la cession d'actifs immobiliers.

Au total, en euros courants et à périmètre courant, le total des ressources et des dépenses dont dispose le ministère de la défense dans le PLF 2013 s'élèvent à 31,42 milliard d'euros, en diminution de 0,15 milliard d'euros (soit - 0,5 %) par rapport à la prévision actualisée 2012.

En euros 2008 et à périmètre LPM, les ressources de la mission « Défense » s'élèvent à 29,06 milliards d'euros dans le présent projet de loi de finances, soit 1,6 milliard d'euros de moins que la LPM pour l'année 2013. Le surplus de recettes exceptionnelles par rapport à la LPM (+ 0,8 milliard d'euros) ne compense qu'en partie des dotations budgétaires inférieures de 2,4 milliards d'euros aux prévisions de la programmation.

Les objectifs de recettes et de dépenses sont ainsi revus à la baisse par rapport aux ambitions de la LPM.

En effet, le Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale de 2008 prévoyait une stabilisation en volume des ressources totales (y compris les ressources exceptionnelles) de la mission « Défense » de 2009 à 2011, puis leur augmentation en volume de 1 % par an jusqu'en 2020. Le texte initial du projet de LPM 2009 a considérablement revu ce montant à la hausse, les ressources exceptionnelles venant désormais en supplément. A ces montants sont venus s'ajouter ceux du plan de relance, inscrits dans la LPM en cours de discussion, mais qui n'ont eu qu'un effet temporaire (en 2009 et 2010) pour permettre une évolution de la dépense conforme aux objectifs de la LPM.

La loi de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014, comme le projet de loi de programmation des finances publiques pour la période 2012-2017, ont prévu une indexation globale de la dépense sur l'inflation dans le cadre de la norme dite « zéro volume ». L'objectif d'augmentation de 1 % par an en volume des ressources de la mission « Défense » à partir de 2012, envisagée par le Livre blanc comme par la LPM, a donc de facto été abandonné.

La révision à la baisse des objectifs de la LPM doit cependant être relativisée : par le passé, les précédentes LPM n'ont pas davantage été respectées. Cependant, au moment où vont s'engager les discussions sur une nouvelle LPM, il est utile de tirer le bilan de l'expérience récente pour améliorer la programmation pluriannuelle.


* 1 Il s'agit, par ordre alphabétique, des missions « Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales », « Aide publique au développement », « Ecologie, développement et aménagement durables », « Engagements financiers de l'Etat », « Médias, livre et industries culturelles », « Santé », « Sécurité civile » et « Sport, jeunesse et vie associative ».

* 2 En euros 2008, les ressources exceptionnelles atteignent 1,26 milliard d'euros dans le présent projet de loi de finances, soit 1,06 milliard d'euros de plus que l'annuité 2013 de la LPM.