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Projet de loi de finances pour 2013 : Défense

22 novembre 2012 : Budget - Défense ( rapport général - première lecture )

C. DES FACTEURS D'INCERTITUDE PERSISTANTS À MOYEN TERME

1. La mise en oeuvre des réductions d'emplois par la RGPP et le Livre blanc : un examen à resituer dans le cadre de la politique de la gestion des personnels du ministère de la défense
a) L'hypothèse bienvenue d'un chiffrage plus prudent des économies résultant des diminutions d'emplois

Le schéma ci-après présente les grandes masses des réductions d'effectifs prévues au cours de la période 2008-2015, en application de la révision générale des politiques publiques (RGPP) et du Livre blanc.

Ces réductions d'effectifs doivent se conjuguer avec le nécessaire maintien des capacités opérationnelles de l'armée française.

La répartition des diminutions d'effectifs
selon qu'elles proviennent de la RGPP et du Livre blanc

Source : ministère de la défense

En « régime de croisière », à l'issue de la réforme en 2015-2016, la suppression des effectifs doit permettre d'économiser plus de 1,4 milliard d'euros par an en dépenses de personnel6(*), comme détaillé dans le tableau ci-après.

La diminution des effectifs étant linéaire, l'économie annuelle moyenne sur la période est de l'ordre de la moitié de ce montant, soit 0,7 milliard d'euros, et environ 6,4 milliards d'euros en effets cumulés sur la période 2008-2015.

Cependant, la réforme a également des coûts à moyen terme :

- un plan d'accompagnement social des restructurations (soit 1,2 milliard d'euros de dépenses de titre 2 sur l'ensemble de la période 2008-2015, hors surcoût lié aux situations de chômage) ;

- des dépenses d'infrastructure (à hauteur de 1,5 milliard d'euros entre 2008 et 2015) ;

- l'accompagnement territorial des restructurations (0,2 milliard d'euros sur la même période 2008-2015).

Les économies nettes ainsi générées doivent être majorées du produit des cessions immobilières, évaluées à 0,5 milliard d'euros, dont la révision à la baisse par rapport à l'an dernier (où elles étaient estimées à 1,3 milliard d'euros) traduit une évaluation plus proche de la réalité, car basée sur les seuls produits réalisés (jusqu'en 2011) ou prévus (pour 2012).

Au total, les économies nettes attendraient donc 4,0 milliards d'euros sur la période 2008-2015, soit une révision à la baisse par rapport à l'estimation donnée à vos rapporteurs spéciaux lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2012 (6,7 milliards d'euros).

Cette prudence est à saluer, alors que les économies estimées ont connu de très fortes variations : en 2008, le ministre de la défense avait ainsi évalué les économies liées à la suppression des mêmes 54 000 emplois à 4 milliards d'euros en termes de masse salariale, ce qui ne représentait toutefois qu'une économie nette de 2,7 milliards d'euros, compte tenu des mesures d'accompagnement social et des coûts de restructuration. En juillet 2010, ces économies ont été réévaluées à 4,9 milliards d'euros, avant que le chiffre de 6,7 milliards d'euros ne soit finalement retenu en janvier 2011...

Au regard de ces incertitudes, vos rapporteurs spéciaux ont consacré leur programme de contrôle 2012 aux conséquences budgétaires de la réforme de la carte militaire, conduite parallèlement à la mise en oeuvre de la réduction des effectifs, et dont les conclusions figurent en annexe au présent rapport.

Les économies nettes provenant des réductions d'effectifs du ministère de la défense

(en millions d'euros courants 2008 et en ETPT)

Source : ministère de la défense

b) Des marges de progression attendues dans la gestion du personnel et notamment des mesures catégorielles

La gestion du personnel au ministère de la défense appelle un certain nombre d'observations.

Dans la mise en oeuvre par le précédent Gouvernement du non-remplacement du départ en retraite sur deux, la diminution des effectifs devait s'accompagner d'un « retour catégoriel » aux agents publics de la moitié des économies réalisées, sous forme de mesures catégorielles. Or ce ratio n'est plus atteint : selon les informations du ministère de la défense, le taux de retour catégoriel, qui atteignait 56 % en 2009 et 60 % en 2010, a chuté à seulement 40 % en 2011 et devrait connaître une nouvelle et forte baisse en 2012 (pour chuter à moins de 30 %).

Cette situation s'explique par les délais dans la mise en oeuvre de certaines mesures catégorielles, compte tenu des tensions sur la gestion des dépenses de personnel de titre 2. En effet, les difficultés de gestion de la masse salariale du ministère ont conduit à ne pas mettre en oeuvre des mesures catégorielles pourtant adoptées lors de l'examen du projet de loi de finances de l'année, notamment en ce qui concerne la revalorisation de la prime d'engagement des militaires du rang et la prime de qualification montagne. Pour cette dernière, les décrets d'application sont attendus depuis trois ans et demi.

Afin d'approfondir cette question, vos rapporteurs spéciaux entendent demander une enquête à la Cour des comptes sur les primes et indemnités du ministère de la défense, en application des dispositions de l'article 58-2° de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances. Ce sujet est indissociable de la question de l'attractivité des rémunérations et des carrières, alors que certains signaux sont à cet égard préoccupants : l'armée de terre retient ainsi aujourd'hui plus de la moitié des dossiers des candidats à un engagement comme militaires du rang, alors que par comparaison le taux de sélection serait d'un candidat sur huit dans la légion étrangère, toujours selon le ministère de la défense. Enfin, l'actuel contexte de ralentissement économique aurait dû conduire à un afflux de candidats, qui n'a pourtant pas été observé jusqu'à présent pour l'année 2012. Dans ce contexte, il est impératif de maintenir le niveau des crédits consacrés aux campagnes de communication et axés sur le recrutement. Vos rapporteurs spéciaux se félicitent ainsi que ces dépenses ne fassent pas l'objet d'ajustements à la baisse, dans un contexte global de réduction des crédits de fonctionnement des ministères à hauteur de 5 % par rapport à l'évolution tendancielle de ces dépenses.

Un autre motif de mécontentement tient aux conditions de déploiement du LOgiciel Unique à VOcation Interarmées de la Solde (LOUVOIS), qui s'inscrit dans le cadre d'une unification et d'une harmonisation du système de paie au ministère de la défense. Le principe même de LOUVOIS, qui résulte de travaux engagés depuis 1996, n'est pas contestable : il vise à intégrer les systèmes de paie et de gestion des ressources humaines des différentes armées, en vue d'un système unique de paie interministériel à l'horizon 2017.

L'utilisation de LOUVOIS a permis de corriger des non-applications de la réglementation, par exemple en ce qui concerne les cotisations sociales du Service de santé des armées (SSA), qui a été un des premiers services où LOUVOIS a été déployé.

Mais la mise en place du logiciel a aussi entraîné des erreurs trop nombreuses quant au versement de certains éléments de rémunération, notamment pour le paiement fractionné et les avances octroyées au titre des indemnités de service en campagne et des indemnités de sujétions pour service à l'étranger, lesquelles sont versées dans le cadre des opérations extérieures. A cet égard, il est particulièrement regrettable que certaines indemnités de campagne relatives à l'année 2010 n'aient toujours pas été versées en septembre 2012.

Les difficultés se sont concentrées sur l'armée de terre, forte de 130 000 hommes, où le logiciel a été utilisé à compter d'octobre 2011. Les principaux dysfonctionnements rencontrés ont conduit à des retards dans le versement des soldes et des erreurs dans leur calcul, créant des situations financières préjudiciables, dont une nette augmentation du nombre de « rejets bancaires ».

Après une diminution du nombre d'erreurs au début du second trimestre de l'année 2012, celles-ci ont à nouveau fortement augmenté cet été ; les dysfonctionnements liés à LOUVOIS auront à être également abordés dans le cadre de l'enquête de la Cour des comptes, dans la mesure où ils portent principalement sur les éléments de rémunération constitués par les primes et indemnités, alors qu'un audit interne est en cours au sein du ministère de la défense.

D'ores et déjà, le basculement des systèmes de paie du nouveau logiciel dans l'armée de l'air, initialement prévu en mars 2013, a été reporté en juin 2013. La dernière étape dans le déploiement de LOUVOIS concernera la gendarmerie.

Enfin, plusieurs ajustements au régime militaire semblent souhaitables, pour ne pas créer de rupture d'égalité avec les fonctionnaires des ministères civils et les salariés du secteur privé :

- aujourd'hui, un délai de deux ans est exigé des militaires partenaires d'un pacte civil de solidarité (PACS) pour bénéficier de droits identiques à ceux d'un couple marié, notamment pour disposer de l'indemnité pour charges militaires, l'exercice du droit au logement et du droit à déménagement ; ce délai de deux ans pourrait être supprimé ;

- des progrès peuvent aussi être identifiés en ce qui concerne la gestion des personnels au sein de la Légion étrangère : les conditions de (non-)délivrance des certificats de bonne conduite conduisent à des situations sociales parfois extrêmement préoccupantes pour d'anciens soldats qui se sont dévoués à la défense de la nation ; des cours de français devraient être délivrés en bonne et due forme7(*) ; enfin, l'exigence d'une situation de célibataire conduit dans certains cas à des divorces non sollicités par les intéressés.

En outre, il serait souhaitable de disposer d'une meilleure connaissance des congés maladie de longue durée, en s'inspirant du rapport américain sur l'état de santé mental de l'armée des Etats-Unis. Les troubles d'ordre psychique pourraient ainsi être mieux connus, et des efforts conduits en matière de prévention, alors que la surreprésentation des femmes parmi les militaires souffrant de congés maladie de longue durée ne manque pas d'interpeler.


* 6 Cette année, les réponses du ministère de la défense au questionnaire budgétaire de vos rapporteurs spéciaux n'indiquent plus les économies sur les dépenses de fonctionnement du titre 3, lesquelles dépassaient 400 millions d'euros par an en « régime de croisière », à partir de 2015. Ce changement de présentation doit s'interpréter comme l'engagement d'efforts de maîtrise des dépenses de fonctionnement dans un autre cadre que celui de la RGPP.

* 7 Actuellement, la Légion étrangère doit comprendre 30 % de Français qui encadrent chacun deux légionnaires non-francophones. La note de français obtenue par ces deux légionnaires est également attribuée à leur encadrant français. Si le dispositif est indéniablement incitatif, il est intrinsèquement inégalitaire et ne tient pas compte des différences plus ou moins marquées entre les langues.