2. L'aléa des ressources exceptionnelles
Le budget de la mission « Défense » s'avère d'autant plus vulnérable qu'une part importante de ses recettes consiste en des ressources dites « exceptionnelles », et non en des dotations budgétaires : dans un contexte de dégradation des finances publiques, la tentation peut être grande pour le Gouvernement de puiser dans ces ressources exceptionnelles pour résorber le déficit de l'Etat.
La justification par le Gouvernement des ressources exceptionnelles était de financer la « bosse programmatique » de 2009-2011 - découlant selon le ministère de la défense d'erreurs de pilotage des autorisations d'engagement (AE) -, à savoir un besoin de crédits de paiement (CP) supplémentaires pour financer des engagements de crédits antérieurs.
Le graphique ci-après montre ainsi que les ressources exceptionnelles ont vocation à disparaître d'ici la fin de la LPM en 2014, lorsqu'aura cessé le décalage entre les AE et les CP observé au début de la LPM, pour corriger des erreurs de pilotage qui posent en outre la question de la transparence budgétaire des crédits du ministère de la défense.
Par ailleurs, le plan de relance a apporté des ressources complémentaires en 2009 et 2010, à hauteur respectivement de 0,97 milliard d'euros et 0,74 milliard d'euros.
Le financement de la « bosse programmatique » prévu par la LPM 2009-2014
(en milliards d'euros de 2008 et à périmètre 2008 hors pensions)
Source : projet de LPM 2009-2014
a) Des ressources exceptionnelles multiformes
Les ressources exceptionnelles concernées sont en quasi-totalité de deux types :
- des ressources dites « hertziennes » ;
- des ressources immobilières .
Les ressources hertziennes et immobilières du ministère de la défense lui reviennent en totalité, par dérogation au droit commun. En effet, selon la règle de droit commun, non formalisée juridiquement dans le cas des ressources immobilières 4 ( * ) , les ressources hertziennes et immobilières contribuent, à hauteur de 15 % de leur montant, au désendettement de l'Etat.
Les ressources exceptionnelles du ministère de la défense provenant de la cession de fréquences hertziennes concernent deux bandes de fréquences :
- la bande 790-862 MHz, dont la bande 830-862 MHz qui était utilisée par le système FELIN de l'armée de terre ;
- la bande 2 500-2 690 MHZ, utilisée par le système RUBIS de la gendarmerie nationale.
Ces cessions sont la conséquence du passage à la télévision numérique, qui libère des fréquences et rend nécessaire une réorganisation des attributions du spectre.
Par ailleurs, la loi de finances pour 2010 a rendu possible la cession à un partenaire privé de l'usufruit du système de satellites de télécommunication Syracuse, en contrepartie du versement d'une soulte.
Les ressources immobilières de l'Etat transitent par la mission « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat », constituée par le compte d'affectation spéciale (CAS) du même nom, créé par la loi de finances pour 2006, et dont les rapporteurs spéciaux sont nos collègues Albéric de Montgolfier et Philippe Dallier.
Les recettes immobilières du ministère de la défense doivent financer non le projet de regroupement des implantations parisiennes du ministère de la défense sur le site de Balard, qui relève d'un partenariat public-privé, mais la politique immobilière « ordinaire » du ministère.
b) Un manque à gagner pour les années 2009 et 2010 compensé partiellement entre 2011 et 2013
Le tableau ci-après retrace les prévisions de ressources exceptionnelles au cours de la LPM (2009-2014).
Les ressources exceptionnelles de la mission « Défense »
(en millions d'euros)
|
2009 |
2010 |
2011 |
2012 (1) |
2013 |
|
|
Ressources encaissées (ou prévues : 2012 et 2013) [A] |
338 |
124 |
1 155 |
1 540 |
200 |
|
Ressources immobilières |
286 |
109 |
117 |
190 |
200 |
|
Soulte SNI (2) |
221 |
||||
|
Cessions de biens parisiens et franciliens |
15 |
20 |
26 |
120 |
|
|
Cessions de biens en province (dont MRAI) |
50 |
89 |
91 |
70 |
|
|
Ressources hertziennes |
0 |
0 |
936 |
1 320 |
0 |
|
Autres ressources exceptionnelles |
52 |
15 |
102 |
30 |
0 |
|
Ressources exceptionnelles prévues par la LPM (3) [B] |
1 637 |
1 261 |
574 |
91 |
0 |
|
Ecart [A - B) |
- 1 299 |
-1 137 |
581 |
1 449 |
200 |
|
Compensation des ressources manquantes |
(4) |
Sans objet |
|||
(1) Selon les informations fournies par le ministère de la défense, « à ce jour, certaines ressources immobilières sont suspendues car liées aux dispositions de la future loi sur le logement social modifiant le système de décote applicable aux biens destinés au logement social ».
(2) Cette soulte a été imputée par le ministre de la défense au titre de l'année 2009.
(3) Ressources exceptionnelles prévues par la LPM en millions d'euros courants, en utilisant les hypothèses d'inflation retenues en construction de la LPM : 2 % en 2009, 1,75 % en 2010 et 2011 et 1,60 % en 2012, 2013 et 2014.
(4) En 2009, le ministère de la défense et des anciens combattants a bénéficié d'une autorisation de consommation de reports de 900 millions d'euros dont 400 millions d'euros au titre de la compensation des recettes exceptionnelles manquantes. Pour 2010, l'autorisation de consommation de reports au titre de la compensation de recettes manquantes a atteint 180 millions d'euros.
Source : ministère de la défense
En 2009 et 2010, en l'absence de ressources hertziennes, les ressources exceptionnelles ont été constituées essentiellement du produit de cessions immobilières. Elles n'ont atteint que 338 millions d'euros en 2009 (alors que la prévision de la LPM s'élevait à 1,637 milliard d'euros, soit un manque à gagner de 1,299 milliard d'euros) et 124 millions d'euros en 2010 (contre une prévision de 1,261 milliard d'euros dans la LPM, soit des ressources manquantes équivalant à 1,237 milliard d'euros).
Le produit des cessions de fréquences hertziennes devrait s'élever, au final, à 2,256 milliards d'euros sur la période 2009-2013, soit un rendement nettement supérieur à celui qui était prévu par la LPM (1,45 milliard d'euros) , malgré l'abandon à ce stade, au premier semestre 2002, du projet Nectar correspondant aux fréquences utilisées par le réseau Syracuse.
La première cession de fréquences, correspondant à celle qui était utilisée par le réseau RUBIS, a rapporté 936 millions d'euros en septembre 2011. Au premier semestre 2012, les recettes provenant de la cession de la bande basse utilisée par le programme FELIN, se sont élevées à 1,32 milliard d'euros. Pour ces deux opérations de cessions, les ressources effectives ont atteint le double des prévisions figurant dans la LPM .
A contrario les ressources immobilières ne devraient avoir atteint que 902 millions d'euros au cours de la même période, et incluent de plus une opération se traduisant pas une cession immobilière (221 millions d'euros de soulte versée par la Société nationale immobilière, afin de lui permettre de louer les immeubles domaniaux de la défense en versant, pendant dix ans, un loyer payé immédiatement). Cette révision à la baisse traduit l'abandon de certains projets de cession, comme celui de l'Hôtel de la Marine.
En 2013, les ressources immobilières s'élèvent à 200 millions d'euros, alors que la LPM avait prévu 672 millions d'euros de ressources immobilières pour l'annuité 2013. Lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2012 , vos rapporteurs spéciaux avaient déjà souligné que la prévision de recettes pour 2013 était surévaluée, suite à l'abandon du projet d'une société de portage pour la cession des biens immobiliers parisiens du ministère de la défense, avant l'emménagement dans le nouvel immeuble de Balard, prévu en 2014.
Au total, l'écart cumulé entre le rendement attendu des ressources exceptionnelles dans la LPM, et celui constaté (ou prévu, en 2012 et en 2013), inscrit dans l'avant-dernière ligne 5 ( * ) du tableau plus haut, correspond à des moindres recettes, à hauteur de 206 millions d'euros, sur l'ensemble de la période 2009-2013 : les dépassements des prévisions pour les années 2011 à 2013 (soit + 2,23 milliards d'euros) ne compensent qu'en partie les manques à gagner sur les années 2009 et 2010 (soit - 2,436 milliards d'euros).
c) Les ressources exceptionnelles : une procédure peu satisfaisante pour combler de moindres dotations budgétaires
Pour l'avenir, et notamment en vue de la préparation de la prochaine LPM, il est peu satisfaisant que des ressources exceptionnelles, d'un montant inconnu, puissent venir combler des dotations budgétaires, d'un montant certain, tout en s'étant avérées insuffisantes pour atteindre les prévisions fixées par l'actuelle LPM .
Estimer si les prévisions de recettes ou de dépenses de la LPM seront respectées est un exercice rendu encore plus périlleux par d'autres facteurs d'incertitude, comme le niveau réel d'inflation, dont nous avons vu plus haut l'impact sur les recettes de la mission « Défense », ou encore les ressources exceptionnelles issues de cessions immobilières.
Dans ce contexte lourd d'incertitudes budgétaires, les menaces auxquelles la défense nationale doit faire face sont, elles, concrètes. La mise en oeuvre des grands programmes d'équipements indispensables au maintien de nos capacités opérationnelles est malheureusement soumis à des aléas, portant tant sur le montant que sur les dates de versement de ces ressources « exceptionnelles » .
Dès l'examen du PLF 2011, les rapporteurs spéciaux de votre commission des finances avaient souligné que le recours à des « ressources de substitution » plaçait la mission « Défense » en situation de « vulnérabilité », les ressources exceptionnelles pouvant être mobilisées pour la réduction des déficits publics. Toujours selon eux, la sincérité budgétaire aurait commandé que « des dépenses d'un montant important et fortement contraintes » soient financées par des crédits budgétaires, plutôt que par le produit de cessions qui aurait dû être reversé au budget général de l'Etat.
Cette « tuyauterie » implique des reversements de recettes provenant de comptes d'affectation spéciale en dehors du budget général de l'Etat, ce qui ne facilite pas l'exécution budgétaire.
Toutefois, à la différence de l'ancienne majorité sénatoriale qui préconisait alors que « le produit des cessions [soit] intégralement affecté au désendettement de l'Etat », votre rapporteur spécial Yves Krattinger juge que la priorité est désormais d'assurer le maintien des capacités opérationnelles de la défense nationale. S'il comprend la logique selon laquelle ces ressources exceptionnelles doivent abonder le budget de l'Etat, il estime dangereux de prévoir une affectation principalement au remboursement de la dette publique, plutôt que d' accorder les dotations budgétaires vitales au maintien de l'effort de défense nationale .
Les questions de sécurité nationale exigent une vision prospective à long terme, dans le cadre d'une programmation pluriannuelle offrant des perspectives claires aux gestionnaires. Les crédits de la défense, et tout particulièrement les grands programmes d'équipement, ne doivent plus être une variable d'ajustement conjoncturelle du retour à l'équilibre des finances publiques .
* 4 Ces règles figurent cependant dans les projets annuels de performances.
* 5 Ecart [A - B].