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Projet de loi de finances pour 2013 : Défense

22 novembre 2012 : Budget - Défense ( rapport général - première lecture )

II. LES GRANDS ÉQUILIBRES DU PRÉSENT PROJET DE LOI DE FINANCES

En incluant les pensions - contrairement à ce que fait la LPM -, les crédits de paiement de la mission « Défense » s'élèvent à 38,2 milliards d'euros en CP et 38,6 milliards d'euros en AE dans le présent projet de loi de finances.

En crédits de paiement, la légère hausse par rapport à la LFI 2012 (+ 0,2 milliard d'euros) est exclusivement imputable à la dynamique des dépenses de pension. A périmètre LPM, hors pensions, les crédits budgétaires (soit 31,4 milliards d'euros) diminuent au contraire légèrement (- 0,2 milliard d'euros) par rapport à la LFI 2012.

Les crédits de paiement relèvent principalement, à hauteur de 33,4 milliards d'euros, de deux programmes :

- le programme 178 « Préparation et emploi des forces », correspondant à la quasi-totalité des dépenses de personnel et au maintien en condition opérationnelle des matériels (22,4 milliards d'euros, dont 15,5 milliards d'euros de dépenses de personnel) ;

- le programme 146 « Equipement des forces », correspondant à la quasi-totalité des dépenses d'équipement (11 milliards d'euros).

Le responsable des programmes 178 et 146 est le chef d'état-major des armées, actuellement l'amiral Edouard Guillaud11(*), ainsi que, dans le cas du programme 146, le délégué général pour l'armement. La « co-direction » de ce programme est parfois critiquée, en raison de la dilution de responsabilités qu'elle peut susciter.

La mission « Défense » (crédits de paiement uniquement*), pensions comprises

(en millions d'euros)

 

LFI
2010

LFI

2011

LFI
2012

PLF 2013

Programme 144 « Environnement et prospective de la politique de défense »

1 780

1 792

1 789

1 909

Programme 178 « Préparation et emploi des forces »

21 541

21 891

22 204

22 433

Programme 212 « Soutien de la politique de la défense »

2 480

3 014

3 046

2 852

Programme 146 « Equipement des forces »

11 344

10 712

10 962

10 969

Total mission « Défense »

37 145

37 409

38 001

38 164

* A l'exclusion des recettes exceptionnelles et des crédits de paiement de la mission « Plan de relance de l'économie ».

Source : projet de loi de finances pour 2013

La mission « Défense » comprend deux autres programmes, plus modestes en termes de crédits de paiement :

- le programme 144 « Environnement et prospective de la politique de défense » (1,9 milliard d'euros en CP), dont le responsable est le directeur des affaires stratégiques, correspondant essentiellement aux services de renseignement (0,74 milliard d'euros) et aux « études amont »12(*) (également 0,74 milliard d'euros) ;

- le programme 212 « Soutien de la politique de la défense » (2,9 milliards d'euros en CP en 2013), dont le responsable est le secrétaire général pour l'administration, actuellement Jean-Paul Bodin13(*), et dont les crédits correspondent essentiellement à la politique immobilière et à la politique sociale.

A. UNE ANNUITÉ 2013 INFÉRIEURE À LA PROGRAMMATION (À HAUTEUR DE 1,3 MILLIARD D'EUROS)

Le tableau ci-après compare la prévision actualisée pour 2012 et les prévisions du PLF 2013, d'une part, et les annuités 2012 et 2013 de la LPM, d'autre part, pour l'ensemble des ressources et des dépenses de la mission (y compris les ressources exceptionnelles).

1. Précisions méthodologiques

Une difficulté méthodologique tient au fait que la loi de programmation militaire (LPM) 2009-2014 est construite en euros 2008, ce qui conduit à réactualiser chaque année l'ensemble des moyens par une application de l'indice des prix à la consommation hors tabac. Les taux d'actualisation utilisés ont été les taux d'inflation constatés pour 2009-2011, puis les taux d'inflation retenus lors de la construction du PLF à partir de 2012, soit 0,1 % en 2009, 1,7 % en 2010, 2,1 % en 2011, 1,7 % en 2012 et 1,75 % en 2013.

En outre, les annuités de la LPM, en structure 2008, ont été retraitées des transferts effectués lors de la construction des projets de loi de finances annuels, afin de permettre des comparaisons à structure identique. Depuis le début de la LPM en 2009, le principal changement de périmètre a été le transfert de la délégation à l'information et à la communication de la défense, ainsi que du service historique de la défense, du programme 167 de la mission « Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation » vers le programme 212 de la mission « Défense », à hauteur de 0,15 milliard d'euros.

Comme les rapporteurs spéciaux de votre commission des finances l'avaient déjà observé les années précédentes, certaines dispositions de la LPM ne sont pas respectées pour la comparaison effectuée ci-après :

- d'une part, le ministère de la défense n'applique pas la disposition de la LPM selon laquelle les crédits qu'elle prévoit, exprimés en euros de 2008 et à périmètre de 2008, sont « actualisé(s) chaque année par application de l'indice des prix à la consommation hors tabac retenu par la loi de finances de l'année pour chacune des années considérées » ; or, de manière récurrente, l'hypothèse d'inflation retenue chaque année par le ministère de la défense a été celle associée au projet de loi de finances (par exemple, pour 2009, l'hypothèse retenue est celle du projet de loi de finances, soit 2 %, et non celle retenue par la loi de finances, suite aux débats budgétaires : 1,5 %) ;

- d'autre part, le ministère de la défense considère que la LPM implique de majorer en loi de finances les crédits de paiement de 30 millions d'euros en 2010 et 60 millions d'euros à partir de 2011, prélevés sur la réserve de budgétisation prévue par la loi de programmation des finances publiques, afin de contribuer au financement des opérations extérieures (OPEX). Or, la LPM ne comprend aucune disposition de ce type14(*).

Toutefois, ces deux effets - minoration des crédits de la mission « Défense » du fait de l'indice des prix retenu, et majoration des crédits pour le financement des OPEX - sont en pratique quasi-équivalents, et seront donc négligés pour l'analyse des crédits associés au PLF 2013.

Ils doivent cependant être mentionnés pour expliquer les différences avec les données figurant dans la partie I du présent rapport pour l'ensemble de la LPM : ainsi, les crédits du PLF 2013 en euros courants - tels qu'ils ressortent des données du PAP de la mission « Défense », annexé au présent projet de loi de finances - s'élèvent à 31,42 milliards d'euros, alors que les données du ministère de la défense ci-après les évaluent à 31,52 milliards d'euros. La différence (0,1 milliard d'euros) correspond exclusivement à l'évaluation des recettes exceptionnelles (1,38 milliard d'euros courants en 2013 ci-après, contre 1,27 milliard d'euros dans la partie I de ce rapport). L'inflation constatée, supérieure à la prévision du PLF, explique également que l'écart par rapport aux annuités de la LPM mesuré ci-après soit sensiblement inférieur aux données présentées dans le I ci-dessus.

Comparaison entre les prévisions d'exécution de la mission « Défense » en 2012-2013 et la loi de programmation militaire

Source : ministère de la défense


* 11 Vos rapporteurs spéciaux ont rencontré personnellement l'amiral Edouard Guillaud le 7 mars 2012. Le large échange de vues à cette occasion a permis d'aborder les perspectives d'évolution du budget de la défense et de compléter leur analyse, avant la préparation du nouveau Livre blanc et de la future LPM.

* 12 Comme le précise le PAP du PLF 2013, « les études amont ont pour objectif de disposer de « briques technologiques matures » en cohérence avec les besoins des futurs systèmes d'armes » (p. 57).

* 13 Le secrétaire général pour l'administration du ministère de la défense a été auditionné personnellement par votre rapporteur spécial François Trucy le 30 octobre 2012. Cette audition s'inscrivait également dans le cadre des travaux de la mission de contrôle sur les conséquences budgétaires de la réforme de la carte militaire, dont les conclusions figurent en annexe au présent rapport.

* 14 La LPM prévoit que, dans le cas des OPEX, « en gestion, les surcoûts nets non couverts par la provision (surcoûts hors titre 5 nets des remboursements des organisations internationales) seront financés par prélèvement sur la réserve de précaution interministérielle », prévue par l'article 51 de la LOLF. La réserve de précaution n'a rien à voir avec la réserve de budgétisation, créée par la loi de programmation des finances publiques 2009-2012, et dont la fonction est d'abonder en loi de finances les crédits de certaines missions, par rapport aux plafonds fixés par la programmation triennale.