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Projet de loi relatif à la mobilisation du foncier public en faveur du logement et au renforcement des obligations de production de logement social

28 novembre 2012 : Logement ( rapport - première lecture )

B. UN DÉFICIT STRUCTUREL DE LOGEMENTS, NOTAMMENT SOCIAUX

Les besoins de construction sont estimés à environ 400 000 à 500 000 logements par an pendant 10 ans, du fait de la diminution continue de la taille moyenne des ménages et de la croissance démographique - la plus forte d'Europe. Il se crée ainsi chaque année 350 000 ménages en France21(*).

Au cours des cinq dernières années, la production de logements n'a jamais permis - sauf en 2008 - de satisfaire la demande.

PRODUCTION DE LOGEMENTS
(2008-2011)

 

2008

2009

2010

2011

Nombre de logements mis en chantier

467 000

330 000

360 000

Plus de 400 000

Source : Étude d'impact annexée au présent projet de loi, p. 5.

Depuis 1997, le nombre moyen de logements construits annuellement est de 368 000, soit moins de 75 % des besoins maximaux identifiés22(*). Les besoins en logement, notamment dans les « zones tendues », sont donc loin d'être satisfaits.

La réalité est identique en matière de logement social : on compte aujourd'hui plus de 1,7 million de demandeurs de logements sociaux23(*).

Pendant longtemps, les logements sociaux ont d'ailleurs été construits dans des zones non prioritaires. La Cour des comptes a ainsi souligné que « en 2009, selon le ministère chargé du logement, 75 % des logements sociaux étaient construits là où n'existaient pas de besoins manifestes, et seuls 25 % l'étaient dans les zones les plus tendues »24(*). Une politique de recentrage a été conduite depuis, mais le délai d'attente d'un logement social reste très élevé. Il atteint ainsi en moyenne plus de 3 ans et 7 mois dans les agglomérations et les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) soumis à l'article 55 de la « loi SRU »25(*).

Votre rapporteur relève que le rythme de financement de logements sociaux s'est accéléré au cours des dix dernières années, ce dont il ne peut que se réjouir, même s'il ne permet toujours pas de satisfaire la demande.

NOMBRE DE LOGEMENTS SOCIAUX FINANCÉS OU AGRÉÉS
(2000-2011, hors ANRU)

 

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

PLAI26(*)

5 188

5 034

5 723

4 964

7 917

12 519

16 656

21 271

26 931

23 483

PLUS27(*)

39 113

38 732

41 812

41 780

50 633

45 767

48 199

57 409

58 607

51 542

PLS28(*)

11 834

16 047

24 361

21 589

36 519

37 888

36 832

39 979

45 113

41 103

Total

56 135

59 813

71 896

68 333

95 069

96 174

101 687

118 659

130 651

116 128

Source : ministère de l'Égalité des territoires et du logement

Pour autant, ces bons résultats ne sont pas à mettre au crédit de l'État, qui s'est clairement désengagé de la politique du logement social au cours des dernières années. Comme le soulignait en effet notre ancien collègue Thierry Repentin, la subvention unitaire de l'État est passée entre 2002 et 2012 de 6 000 à 600 euros pour un prêt locatif à usage social (PLUS) et de 15 000 à 9 600 euros pour un prêt locatif aidé d'intégration (PLAI) 29(*).

L'accélération du rythme de construction de logements sociaux est donc due à la mobilisation importante des autres acteurs, au premier rang desquels les bailleurs sociaux et les collectivités territoriales. Comme le relevait Thierry Repentin, « le niveau des subventions des collectivités locales est aujourd'hui équivalent, voire bien souvent supérieur, à celui des subventions de l'État »30(*).

MODALITÉS DU BOUCLAGE FINANCIER DE PRÊTS PLUS ET PLAI
(en euros)

2011

PLUS

PLAI

Île-de-France

Hors Île-de-France

France hors DOM

Île-de-France

Hors Île-de-France

France hors DOM

Subventions de l'État

10 756
(6,1 %)

2 071
(1,6 %)

3 909
(2,7 %)

30 000
(15,4 %)

11 416
(8,6 %)

14 221
(10,0 %)

Subventions des collectivités locales

22 078
(12,5 %)

8 032
(6,0 %)

11 004
(7,7 %)

24 410
(9,1 %)

11 960
(9,1 %)

13 839
(9,8 %)

Total de l'opération

177 149

132 953

142 304

194 577

132 085

141 517

Source : Avis n° 111 (2011-2012), p. 23.

Votre rapporteur salue la forte mobilisation des bailleurs sociaux et des collectivités territoriales en faveur de la construction de logements sociaux. La mobilisation des bailleurs sociaux est d'autant plus remarquable qu'ils ont dû subir les effets du « prélèvement HLM » mis en place dans le cadre de la loi de finances pour 201131(*), véritable ponction sur leurs trésoreries.

Votre rapporteur estime par ailleurs que l'évolution de la typologie des logements sociaux financés depuis 2002 doit conduire à relativiser cette accélération du rythme de construction de logements sociaux.

Entre 2002 et 2011, on est ainsi passé, hors opérations ANRU, de 56 135 à 116 128 logements sociaux financés ou agréés par an. Pour autant :

48,8 % de cette augmentation est imputable aux prêts locatifs sociaux (PLS) ;

le taux de PLS financés est passé de 21,1 % à 35,4 % sur la période.

Au vu du niveau des plafonds de ressources pour accéder au PLS, votre rapporteur ne peut que relever que l'accélération du rythme de financement de logements sociaux n'a pas concerné en priorité les logements très sociaux, comme l'illustre parfaitement le graphique suivant.

Source : ministère de l'Égalité des territoires et du logement


* 21 Étude d'impact annexée au présent projet de loi, p. 4.

* 22 Ibid., p. 5

* 23Étude d'impact annexée au présent projet de loi, p. 9.

* 24 « Le logement social : les priorités géographiques », in : Rapport annuel de la Cour des Comptes, 2012, p. 487.

* 25 Étude d'impact annexé au présent projet de loi, p. 55.

* 26 Prêt locatif aidé d'intégration

* 27 Prêt locatif à usage social

* 28 Prêt locatif social

* 29 Avis n° 111 (2011-2012) fait au nom de la commission de l'économie, du développement durable et de l'aménagement du territoire sur le projet de loi de finances pour 2012, Tome VII : Ville et logement, M. Thierry Repentin, p. 24.

* 30 Ibid, p. 23.

* 31 Article 210 de la loi n° 2010-1657 du 29 décembre 2010 de finances pour 2011.