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Proposition de loi visant à autoriser le cumul de l'allocation de solidarité aux personnes âgées avec des revenus professionnels

5 décembre 2012 : Allocation de solidarité ( rapport - première lecture )

B. L'EXISTENCE DE MÉCANISMES D'INTÉRESSEMENT POUR D'AUTRES MINIMA SOCIAUX : L'EXEMPLE DU REVENU DE SOLIDARITÉ ACTIVE

L'inclusion totale des revenus d'activité dans la réduction opérée sur le montant du minimum vieillesse servi aux allocataires en application du caractère différentiel de la prestation peut apparaître contradictoire avec les mécanismes d'intéressement mis en place pour d'autres minima sociaux comme par exemple le revenu de solidarité active (RSA).

Entré en vigueur le 1er juin 2009 en France métropolitaine, le revenu de solidarité active s'est substitué au revenu minimum d'insertion (RMI) créé en 1988 ainsi qu'à l'allocation parent isolé (API). Il garantit à ses bénéficiaires un revenu minimum, qu'ils soient ou non en capacité de travailler. Fin mars 2012, il était versé à plus de deux millions d'allocataires par les caisses d'allocations familiales (Caf).

Le RMI constituait une allocation différentielle, égale à la différence entre, d'une part, le montant maximum du RMI calculé selon la composition du foyer, d'autre part, l'ensemble des ressources mensuelles de la famille. De ce fait, il était versé subsidiairement à d'autres revenus, toutes les ressources perçues au cours des trois mois précédant celui de la demande étant prises en compte, y compris les revenus d'activité. Cependant, étant conçu comme un dispositif de transition vers l'emploi, il pouvait être cumulé avec la totalité des revenus issus d'une activité professionnelle jusqu'à la première révision trimestrielle et faisait l'objet d'un abattement au-delà de cette période.

Le RSA constitue également à la fois un revenu minimum garanti pour les personnes qui ne travaillent pas (RSA socle) et un complément de ressources lorsque les revenus d'activité sont inférieurs à ce montant minimum garanti (RSA activité).

Son caractère différentiel est toutefois atténué par rapport au RMI s'agissant de la prise en compte des revenus professionnels. Pour les personnes qui perçoivent des revenus professionnels, le revenu garanti est en effet calculé comme la somme d'un montant forfaitaire, dont le montant varie en fonction de la composition du foyer et du nombre d'enfants à charge, et d'une fraction des revenus professionnels des membres du foyer, selon un taux de cumul fixé par voie réglementaire (62 % actuellement).

C. L'INTRODUCTION DU CUMUL DE L'ALLOCATION DE SOLIDARITÉ AUX PERSONNES ÂGÉES AVEC DES REVENUS D'ACTIVITÉ: UN GAGE D'ÉQUITÉ

1. La possibilité de cumuler l'Aspa avec des revenus d'activité : une recommandation récente de l'Igas

La situation injuste à laquelle font face les allocataires du minimum vieillesse vis-à-vis des autres retraités éligibles au cumul emploi-retraite a été mise en évidence récemment par l'Inspection générale des affaires sociales. Dans son rapport relatif à l'évaluation du cumul emploi-retraite, publié en juin 2012 quelques semaines après le dépôt de la présente proposition de loi, l'Igas affirme en effet : « Un mécanisme d'intéressement pour le minimum vieillesse corrigerait un facteur d'inégalité dans l'accès au cumul emploi-retraite », ajoutant que cette évolution « doit intervenir dans une logique d'intéressement comparable à celle qui existe déjà pour d'autres minimums sociaux » (recommandation n° 4).

La mission souligne « que cette proposition ne s'accompagnerait d'aucun surcoût pour les finances sociales puisque le minimum vieillesse aurait été payé de toute façon. Elle s'accompagnerait au contraire d'un gain financier pour le régime, lié au fait qu'une activité exercée complémentaire au minimum vieillesse donnerait lieu à des cotisations supplémentaires versées au régime, sans création de droits, comme pour le droit commun ».

2. La proposition de mettre en place un cumul plafonné à 1,2 Smic pour les personnes seules
a) Un assouplissement des règles de calcul de l'allocation pour les allocataires qui souhaitent compléter leurs ressources par des revenus professionnels

La présente proposition prévoit de modifier l'article L. 815-9 du code de la sécurité sociale, relatif à l'appréciation des ressources des demandeurs de l'Aspa, afin d'autoriser le cumul de l'allocation avec des revenus d'activité dans la limite de 1,2 Smic.

Elle est pleinement cohérente avec la recommandation émise par l'Igas.

La fixation d'un plafond de cumul paraît nécessaire compte tenu du fait qu'il s'agit d'une allocation qui relève de la solidarité nationale.

Compte tenu des niveaux d'allocation actuels, le plafond retenu dans la présente proposition de loi permettrait de compléter les ressources personnelles de l'intéressé de revenus d'activité à hauteur de 565 euros au total.

b) Une réaffirmation du rôle essentiel de l'allocation de solidarité aux personnes âgées dans la limitation de la pauvreté des personnes les plus modestes

A défaut de connaître le nombre exact de titulaires de l'Aspa percevant des revenus d'activité ou souhaitant en percevoir et face aux difficultés d'anticipation des changements de comportement induites par une modification des règles en vigueur, il demeure malaisé de savoir avec exactitude quel sera le nombre de personnes concernées par cette mesure.

A l'évidence, la mise en oeuvre de cette proposition ne pourra pas résorber l'ensemble des situations de pauvreté dans lesquelles se trouvaient, selon les dernières données de l'Insee, plus d'un million de personnes âgées de plus de soixante-quatre ans en 2010, soit plus de 10 % de cette classe d'âge.

En tout état de cause, elle ouvre simplement un droit aux personnes qui souhaitent travailler et qui sont en capacité de le faire, afin de compléter leurs revenus ou de garder un lien social. Dans les faits, elle concerne tout particulièrement les allocataires du minimum vieillesse les plus jeunes, âgés d'environ soixante-cinq à soixante-quinze ans. Ceux-ci représentent un tiers de l'ensemble des titulaires. Elle s'adresse également, de manière prioritaire, aux femmes qui représentent plus de 60 % des allocataires isolés âgés entre soixante-cinq et soixante-dix ans.