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Proposition de loi visant à autoriser le cumul de l'allocation de solidarité aux personnes âgées avec des revenus professionnels

5 décembre 2012 : Allocation de solidarité ( rapport - première lecture )

TRAVAUX DE LA COMMISSION

Réunie le mercredi 5 décembre 2012, sous la présidence de Mme Annie David, présidente, la commission procède à l'examen du rapport de Mme Isabelle Debré sur la proposition de loi n° 555 (2011-2012) visant à autoriser le cumul de l'allocation de solidarité aux personnes âgées avec des revenus professionnels.

Mme Isabelle Debré, rapporteur. - La proposition de loi, que j'ai déposée le 24 mai dernier, répare l'injustice faite aux titulaires de l'allocation de solidarité aux personnes âgées, l'Aspa. Leurs revenus d'activité sont soumis à cotisation et retranchés du montant de la prestation quand les autres retraités bénéficient, depuis 2003, du cumul emploi-retraite libéralisé, depuis 2009. Donnons-leur aussi ce droit.

Le minimum vieillesse, premier minimum social créé en 1956, constitue une prestation subsidiaire versée aux personnes âgées de soixante-cinq ans (soixante ans en cas d'inaptitude au travail ou d'invalidité) afin de compléter leurs faibles ressources. Près des trois quarts des allocataires dépendent de la Caisse nationale d'assurance vieillesse ; les autres dépendent des différents régimes et, s'ils n'ont pas cotisé à un système de retraite, du service de l'allocation de solidarité aux personnes âgées de la Caisse des dépôts et consignations. Le financement de la prestation revient au fonds de solidarité vieillesse : 3 milliards d'euros en 2011, soit près de 15 % de ses dépenses.

La revalorisation exceptionnelle du minimum vieillesse de 25 % en cinq ans pour les personnes isolées, décidée par l'ancien gouvernement, a été précédée de la simplification du dispositif par l'ordonnance du 24 juin 2004. Depuis 2007, le minimum vieillesse regroupe les bénéficiaires de l'ancienne allocation supplémentaire vieillesse (ASV) et de la nouvelle Aspa.

Son calcul revêt un caractère différentiel : en application de l'article L. 815-9 du code de la sécurité sociale, le montant de la prestation servie est égal à la différence entre le montant du minimum de ressources garanties aux personnes âgées et le montant des ressources du foyer. Au 1er avril 2012, le minimum vieillesse complète les ressources du bénéficiaire jusqu'à 777,16 euros par mois pour une personne seule et 1 206,39 euros pour un couple. Fin 2010, les bénéficiaires touchaient en moyenne 287 euros mensuels au titre de l'ASV et 382 euros mensuels au titre de l'Aspa.

Au cours des cinq dernières décennies, le nombre d'allocataires du minimum vieillesse a diminué du fait de la montée en charge des régimes d'assurance vieillesse de base et complémentaires, de la création de minima de pensions dans les principaux régimes de retraite et de la participation accrue des femmes au marché du travail. Entre 1960 et 2010, il est passé de 2,5 millions à 576 000. Il s'est stabilisé depuis le début des années 2000. Pour autant, la Cour des comptes, dans son dernier rapport sur l'application des lois de financement de la sécurité sociale, a souligné le rôle essentiel de cette prestation dans la couverture vieillesse des personnes pauvres. Les effectifs d'allocataires, probablement inférieurs au nombre de personnes éligibles, risquent fort d'augmenter avec l'arrivée à l'âge de la retraite de générations ayant eu des carrières incomplètes - et je pense, en particulier, aux femmes.

Dans ces conditions, on comprendrait mal que les allocataires du minimum vieillesse ne puissent pas, eux aussi, bénéficier du cumul de leur allocation avec les revenus d'activité, en particulier lorsque ceux-ci sont modestes. Un constat largement partagé : un syndicat auditionné qualifie même les règles actuelles « d'aberration juridique » en soulignant que la majorité des allocataires de l'Aspa, malgré les récentes revalorisations, se situe sous le seuil de pauvreté, soit 964 euros mensuels en 2010. Le Conseil d'orientation des retraites, le COR, rappelle que « le droit à la retraite ne prive pas les retraités d'un droit fondamental, le droit au travail ». Quant à l'Igas, elle invite, dans un rapport publié peu après le dépôt de cette proposition de loi, à la création « d'un mécanisme d'intéressement pour le minimum vieillesse » afin de corriger « un facteur d'inégalité dans l'accès au cumul emploi-retraite ». De fait, ce cumul, qui s'est fortement développé depuis 2004, bénéficie aujourd'hui à un demi-million de personnes.

Ma proposition de loi est en pleine cohérence avec la recommandation de l'Igas en modifiant l'article L. 815-9 du code de la sécurité sociale pour autoriser le cumul de l'Aspa avec des revenus d'activité dans la limite de 1,2 Smic. La fixation d'un plafond, nécessaire parce que la l'allocation relève de la solidarité nationale, comporte forcément une part de subjectivité. Nous pourrons en discuter. Quoi qu'il en soit, 1,2 Smic me semble cohérent : l'intéressé pourrait ainsi compléter ses ressources par 565 euros de revenus d'activité.

Ce texte ne prétend évidemment pas résorber la pauvreté qui touche un million de personnes âgées en 2010, soit 10 % de cette classe d'âge, selon les données de l'Insee. Ce nombre est d'ailleurs certainement encore plus élevé d'après les témoignages des associations. Le but est simplement d'ouvrir aux personnes qui souhaitent travailler et sont en capacité de le faire, le droit de compléter leurs revenus et de garder un lien social. Les représentants du régime social des indépendants ont insisté sur l'utilité de la mesure : buralistes et restaurateurs ont souvent besoin de l'aide ponctuelle des anciens.

S'il est difficile d'évaluer précisément le nombre de personnes concernées par la mesure, elle s'adresse d'abord aux allocataires âgés de soixante-cinq à soixante-quinze ans environ, soit un tiers des titulaires, et surtout aux femmes qui représentent 62 % des allocataires isolés entre soixante-cinq et soixante-dix ans.

Afin de renforcer la cohérence du texte, je propose, à l'article 1er, de maintenir le mode de calcul différentiel de l'allocation, car cela est indispensable pour apprécier les ressources sur lesquelles se fonde le montant de la prestation servie. Pour éviter de désavantager les couples en fixant un plafond unique, prévoyons pour eux un second plafond de 1,8 Smic, soit la possibilité d'un complément de revenus d'activité de 807 euros environ au total. Par souci d'équité, un article additionnel étendra le dispositif aux titulaires des anciennes allocations du minimum vieillesse.

En conclusion, ce texte, qui sera examiné en séance le 12 décembre prochain, apporte une réponse pragmatique et de bon sens aux allocataires du minimum vieillesse désireux de compléter leurs ressources par des revenus d'activité.

Mme Catherine Deroche. - Je félicite Mme Debré pour cette proposition de loi cosignée, comme moi, par de nombreux sénateurs UMP. Voilà un rapport précis sur des points parfois techniques. Nous corrigerons une injustice en autorisant les titulaires du minimum vieillesse à compléter leurs ressources par des revenus d'activité et, par la même occasion, à maintenir un lien social. Le texte renforce indéniablement la valeur sociale des personnes âgées ; je le voterai avec conviction en espérant que la commission fera de même.

M. Dominique Watrin. - Ce texte n'améliore le pouvoir d'achat des titulaires de l'Aspa qu'en apparence. La reprise de l'activité professionnelle serait la solution pour résorber la pauvreté des personnes âgées ? Ce raisonnement, simpliste, méconnaît la situation des bénéficiaires : beaucoup ne peuvent plus travailler et, quand ils le veulent, ils sont rejetés du marché du travail. Le taux d'activité des seniors est particulièrement bas en France. Un chiffre devrait retenir votre attention : 23 % des ruptures conventionnelles concernent les plus de cinquante-huit ans. D'après un récent article du Figaro, la grande majorité des seniors sont venus, crise oblige, gonfler les rangs des demandeurs d'emploi ; entre 2008 et 2011, le taux des seniors pointant à Pôle emploi a augmenté de 41 %.

Plutôt que de revaloriser les allocations, on fait croire que chacun est libre de reprendre une activité, que chacun est responsable pour soi-même. Le groupe CRC, qui a toujours combattu cette idéologie, votera contre.

M. Jean-Noël Cardoux. - Je ne pourrai pas citer L'Humanité...

Mme Annie David, présidente. - Vous ratez quelque chose !

M. Jean-Noël Cardoux. - Evidemment, certains invoqueront, pour s'opposer au texte, une discrimination envers les titulaires du minimum vieillesse qui ne pourront pas travailler. Ce texte ne change pourtant rien à la situation actuelle : il y aura toujours des personnes handicapées ou invalides... Ensuite, la proposition vise des emplois supplétifs, et non les emplois à temps plein qu'occupent parfois des personnes parties en retraite anticipée. Pour ma part, je crois que le travail apporte du travail, que la richesse crée de la richesse. Un senior en semi-activité apporte beaucoup à la société, nous le voyons dans nos campagnes. Des femmes de soixante-cinq ans travaillent un ou deux jours dans une association, ou pour tenir un petit commerce qui, sans cela, devrait fermer. Parfois, elles travaillent pour une association dans le secteur des emplois à domicile. En plus, le cumul est plafonné et les cotisations sur les revenus d'activité iront aux caisses de sécurité sociale. Nous avons tout à y gagner.

M. René-Paul Savary. - Je voterai ce texte d'autant plus volontiers que je l'ai cosigné. Laissons aux personnes qui le veulent la liberté d'être actives ! Et puis, remettre le pied à l'étrier prévient les troubles cognitifs chez les personnes âgées...

Mme Gisèle Printz. - C'est un médicament ?

M. René-Paul Savary. - De la prévention !

Les autres retraités ont droit au cumul, pourquoi pas les titulaires de l'Aspa ? Je suis d'accord avec M. Cardoux : le travail crée l'emploi. Ce texte n'a rien d'aberrant. Quelques questions, madame Debré : le cumul du RSA et de l'Aspa est-il possible ?

Mme Isabelle Debré, rapporteur. - Non, les bénéficiaires basculent automatiquement du premier au second à l'âge de soixante-cinq ans.

M. René-Paul Savary. - Combien coûterait la mesure ?

Mme Isabelle Debré, rapporteur. - Elle ne coûtera rien puisqu'elle se traduit, non par une dépense, mais par une moindre recette. Cela dit, elle apportera un surcroît de cotisations à la sécurité sociale.

M. Jacky Le Menn. - Certains éléments du texte ne sont pas inintéressants. Il en va ainsi de l'alignement des titulaires du minimum vieillesse sur les autres retraités. Le groupe socialiste s'abstiendra. Nous développerons plus longuement notre position en séance publique.

M. Dominique Watrin. - D'après les études officielles, dont je n'ai pas les chiffres exacts en tête, les emplois à domicile sont majoritairement occupés par des personnes entre trente et quarante ans. Ce sont des métiers très pénibles, la plupart des gens arrêtent au bout de quinze ans.

M. Jean-Noël Cardoux. - Je vous parle, moi, du terrain.

Mme Annie David, présidente. - Le travail qui crée de l'emploi ? Hier, chacun s'accordait en séance publique pour donner priorité à l'emploi des jeunes, et maintenant des personnes âgées de plus de soixante-cinq ans ou invalides devraient reprendre un emploi ? Peut-être faudrait-il approfondir le sujet...

M. Jean-Noël Cardoux. - Dans mon département du Loiret, des femmes de soixante-cinq ans, bien solides pour avoir travaillé toute leur vie dans une exploitation agricole, exercent un emploi à temps partiel pour des associations d'aide à domicile. Prenons un exemple concret : un coup de main d'une personne âgée un ou deux jours par semaine afin d'assurer l'ouverture d'un petit commerce dans une ville moyenne pérennise l'activité et, à terme, peut créer de l'emploi. Un jeune ne voudra pas de ce qui n'est pas assez rémunéré.

Mme Isabelle Debré, rapporteur. - Mon texte ne remet en cause aucun droit acquis.

Monsieur Watrin, au nom de quoi refuser à des personnes qui disposent de 777 euros d'arrondir leurs fins de mois quand des retraités dont la pension s'élève à 4 000 euros ont droit au cumul ? Cette question d'équité ne devrait pas faire l'objet de polémique ou de clivage entre la droite et la gauche. On ne peut pas être contre, les partenaires sociaux l'ont tous dit. La CGT demande également une hausse des minima sociaux, une décision qui appartient au seul Gouvernement et que l'ancienne majorité avait prise. Modeste parlementaire, il me reste la solution de créer un droit nouveau. Je ne prétends pas résoudre la pauvreté, je ne veux pas non plus remettre les personnes âgées au travail, mais autoriser celles qui le veulent à travailler quelques heures. Elles seront utiles pour garder les enfants, préparer les repas dans une famille où la maman travaille beaucoup, ou encore servir les clients d'une boulangerie aux heures de pointe. Sincèrement, je ne peux pas comprendre un vote négatif.

Madame la présidente, pourquoi des personnes invalides à 50 % ne pourraient-elles pas travailler trois ou quatre heures ? Actuellement, certaines le font : non seulement on prélève des cotisations sociales sur les quelques sous qu'elles ont gagnés, mais en plus on les retire du montant de leur allocation ! Le Sénat s'honorerait en adoptant un tel texte. Les jeunes ? Ils ne remplissent pas, par exemple, les conditions d'agrément imposées pour exploiter un débit de tabac alors qu'un ancien de la profession pourrait être appelé à remplacer ponctuellement un buraliste contraint de s'absenter temporairement.

Les revenus d'activité complémentaires, avec le plafond, représenteraient un montant modeste mais utile. Le COR l'a bien dit, les titulaires du minimum vieillesse ont droit au travail. Oui, sauf que l'Etat leur prend tout ce qu'ils gagnent. Est-ce équitable ?

EXAMEN DES AMENDEMENTS

Article 1er

Mme Isabelle Debré, rapporteur. - J'ai exposé l'amendement n° 1 en présentant le rapport. Il prévoit l'introduction d'un second plafond applicable aux couples dont les deux membres sont bénéficiaires de l'ASP et fixé à 1,8 Smic. L'application d'un plafond unique aurait conduit à les désavantager.

L'amendement n° 1 est adopté.

L'article 1er est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article additionnel après l'article 1er

Mme Isabelle Debré, rapporteur. - L'amendement n° 2 prévoit une mesure d'équité : il élargit le dispositif aux titulaires de l'ancien minimum vieillesse.

L'amendement n° 2 est adopté, puis l'article 2.

La commission adopte la proposition de loi dans la rédaction issue de ses travaux.

Article 1er
Cumul de l'allocation de solidarité aux personnes âgées
avec des revenus professionnels

Auteur

Objet

Sort de l'amendement

Mme DEBRÉ, rapporteur

1

Plafond de cumul applicable aux couples allocataires

Adopté

Article(s) additionnel(s) après Article 1er

Auteur

Objet

Sort de l'amendement

Mme DEBRÉ, rapporteur

2

Extension de la possibilité de cumul aux allocataires de l'ancien minimum social

Adopté