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Projet de loi autorisant la ratification du traité relatif à l'adhésion de la République de Croatie à l'Union européenne

18 décembre 2012 : Adhésion de la Croatie à l'UE ( rapport - première lecture )

N° 236

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2012-2013

Enregistré à la Présidence du Sénat le 18 décembre 2012

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées (1) sur le projet de loi autorisant la ratification du traité relatif à l'adhésion de la République de Croatie à l'Union européenne (PROCÉDURE ACCÉLÉRÉE),

Par M. Jean-Louis CARRÈRE,

Sénateur

(1) Cette commission est composée de : M. Jean-Louis Carrère, président ; MM. Christian Cambon, Jean-Pierre Chevènement, Robert del Picchia, Mme Josette Durrieu, MM. Jacques Gautier, Robert Hue, Jean-Claude Peyronnet, Xavier Pintat, Yves Pozzo di Borgo, Daniel Reiner, vice-présidents ; Mmes Leila Aïchi, Joëlle Garriaud-Maylam, MM. Gilbert Roger, André Trillard, secrétaires ; M. Pierre André, Mme Kalliopi Ango Ela, MM. Bertrand Auban, Jean-Michel Baylet, René Beaumont, Pierre Bernard-Reymond, Jacques Berthou, Jean Besson, Michel Billout, Jean-Marie Bockel, Michel Boutant, Jean-Pierre Cantegrit, Luc Carvounas, Pierre Charon, Marcel-Pierre Cléach, Raymond Couderc, Jean-Pierre Demerliat, Mme Michelle Demessine, MM. André Dulait, Hubert Falco, Jean-Paul Fournier, Pierre Frogier, Jacques Gillot, Mme Nathalie Goulet, MM. Alain Gournac, Jean-Noël Guérini, Joël Guerriau, Gérard Larcher, Robert Laufoaulu, Jeanny Lorgeoux, Rachel Mazuir, Christian Namy, Alain Néri, Jean-Marc Pastor, Philippe Paul, Bernard Piras, Christian Poncelet, Roland Povinelli, Jean-Pierre Raffarin, Jean-Claude Requier, Richard Tuheiava, André Vallini.

Voir le(s) numéro(s) :

Sénat :

225 et 237 (2012-2013)

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

Le texte dont votre commission est aujourd'hui saisie est un texte important, puisqu'il concerne l'élargissement de l'Union européenne, qui, en accueillant la Croatie au 1er juillet 2013, passera de 27 à 28 États membres.

Votre commission aura délibéré trois fois en un peu plus d'un an sur cette adhésion, et publié un rapport d'information « La Croatie, 28ème Etat membre de l'Union européenne1(*) », au moment crucial du bouclage des négociations d'adhésion au printemps 2011, après une visite à Zagreb, qui concluait positivement sur la reprise de l'acquis communautaire et l'élan européen de ce pays ami.

C'est dire que votre commission aura suivi ce sujet de près.

Le texte qui nous est aujourd'hui soumis revêt une portée politique et symbolique forte, puisqu'il concerne notre communauté de destin et de valeurs qu'est l'Europe.

C'est la dernière fois que le Parlement français pourra ratifier un élargissement de l'Union européenne à la majorité simple ; les prochains élargissements devront être adoptés soit par référendum, soit, depuis la dernière révision constitutionnelle de 2008, par le Parlement, mais à la majorité qualifiée des trois cinquièmes.

Parmi les États membres, tous ont choisi de ratifier le traité d'adhésion de la Croatie par voie parlementaire. A ce jour, 20 états sur 27 ont procédé à cette ratification.

Votre commission se félicite que la France soit en mesure, début janvier 2013, d'avoir approuvé l'adhésion de la Croatie à l'Union européenne.

I. L'ÉLARGISSEMENT PROGRAMMÉ DE L'UNION EUROPÉENNE AUX BALKANS OCCIDENTAUX

A. LA PROCÉDURE D'ÉLARGISSEMENT DE L'UNION EUROPÉENNE

1. L'élargissement : un processus à l'exigence renforcée
a) Un processus continu depuis 1973, accéléré dans les années 2000

Depuis l'adhésion de dix nouveaux États membres, en mai 2004, rejoints par la Roumanie et la Bulgarie, en janvier 2007, l'Union européenne compte vingt-sept États membres. Au 1er juillet 2013 au plus tard, la Croatie entrera dans l'Union européenne, portant le nombre de ses membres à 28.

Les précédents élargissements

1973 : Danemark, Irlande et Royaume-Uni

1981 : Grèce

1986 : Espagne et Portugal

1995 : Autriche, Finlande et Suède

2004 : Chypre, Estonie, Hongrie, Lettonie, Lituanie, Malte, Pologne, République tchèque, Slovaquie, Slovénie

1er janvier 2007 : Bulgarie et Roumanie

La politique d'élargissement de l'Union européenne est régie par l'article 49 du traité sur l'Union européenne, qui dispose que « tout État européen qui respecte ses valeurs (...) et s'engage à les promouvoir peut demander à devenir membre de l'Union ».

Alors que la Croatie s'apprête à entrer dans l'Union, cinq pays ont aujourd'hui le statut de candidat à l'adhésion (Turquie, ARYM (Macédoine), Islande, Monténégro, Serbie). L'Ancienne République Yougoslave de Macédoine (ARYM) est reconnue comme "pays candidat" depuis décembre 2005. Elle attend désormais l'ouverture des négociations d'adhésion. Celles-ci ont été ouvertes le 27 juillet 2010 pour l'Islande qui avait posé sa candidature en juillet 2009. Enfin, le Monténégro s'est vu reconnaître le statut de candidat officiel le 17 décembre 2010. La Serbie a reçu le statut de pays candidat en mars 2012.

Trois pays sont des candidats potentiels. Deux ont été désignés comme tels par le Conseil européen en juin 2003 : l'Albanie et la Bosnie-Herzégovine ; le Kosovo2(*) les a rejoints en 2008.

C'est en 1987 que la Turquie a déposé sa candidature d'adhésion. Les négociations ont été ouvertes en 2005, en même temps que pour la Croatie, un chapitre sur les 14 ouverts est provisoirement clos, mais, dans l'état actuel des négociations, sur décision de l'Union européenne, huit chapitres ne seront pas ouverts et aucun ne sera clos tant que la Turquie n'aura pas accepté d'appliquer à Chypre le protocole additionnel à l'accord d'association d'Ankara. Depuis 2007, la position française est de ne pas poursuivre les négociations portant sur des chapitres qui déboucheraient forcément sur une adhésion, ce qui inclut les chapitres agriculture, politique monétaire, politique régionale, budget et institutions.

Toutefois, les ministres des 27 États membres ont, lors du Conseil « Affaires générales » du 11 décembre dernier, estimé qu'« Il est dans l'intérêt des deux parties de redynamiser dans les meilleurs délais les négociations d'adhésion, afin de garantir que l'UE restera la référence pour la Turquie en matière de réformes », tout en insistant sur le fait que l'économie dynamique de la Turquie contribuait à la prospérité de l'ensemble du continent européen, mais en notant avec une « préoccupation croissante » le manque de progrès substantiels dans la réalisation des critères politiques.

RÉCAPITULATIF DE L'ÉTAT DES PROCESSUS D'ADHÉSION AU 12 DÉCEMBRE 2012

1- Pays en voie d'adhésion : Accord sur les conditions d'adhésion à l'Union Européenne - Ratification en cours.

Croatie

Adhésion à l'Union Européenne prévue le 1er juillet 2013

2- Pays candidats : Négociations en cours ou non encore engagées.

Pays

État des négociations d'adhésion

Islande

10 chapitres clos

Monténégro

(décision d'ouverture des négociations mais aucun chapitre n'est encore ouvert)

Ancienne République yougoslave de Macédoine

 

Serbie

 

Turquie

1 chapitre provisoirement clos3(*)

3- Candidats potentiels : Leurs perspectives d'adhésion sont liées au respect de certaines conditions.

Albanie, Bosnie-Herzégovine, Kosovo4(*)

Source : Commission européenne

A l'initiative de la France, une réflexion sur la stratégie d'élargissement a été initiée au niveau européen en 2006, notamment dans le contexte du lancement des négociations avec la Turquie et des résultats négatifs des référendums français et néerlandais sur le traité constitutionnel. Cette réflexion s'est concentrée, d'une part, sur les modalités de conduite du processus d'élargissement envers les pays candidats, et, d'autre part, sur la question de la capacité de l'Union européenne à absorber de nouveaux États membres. A la suite de cette réflexion, le Conseil européen a adopté une stratégie fondée sur « un consensus renouvelé sur l'élargissement » et les modalités régissant le processus d'adhésion ont été renforcées.

b) Une procédure en plusieurs étapes qui s'étale dans le temps

La procédure d'adhésion à l'Union européenne comprend plusieurs étapes. La première est le dépôt de la candidature. Elle est adressée au Conseil, mais celui-ci attend l'avis de la Commission avant toute décision. Le Parlement européen et les Parlements nationaux sont informés de la demande d'adhésion.

Une fois connu l'avis de la Commission, le Conseil peut décider à l'unanimité de reconnaître au pays demandeur le statut de « pays candidat » ou bien refuser la candidature (le seul cas étant à ce jour la candidature du Maroc en 1987).

Le traité sur l'Union européenne pose une double condition pour qu'un pays obtienne le statut de « pays candidat » : être un pays européen et un Etat démocratique. Le statut de pays candidat ne préjuge en rien de l'admission de ce pays dans l'Union européenne

La reconnaissance du statut de « pays candidat » n'entraîne pas automatiquement l'ouverture immédiate de négociations d'adhésion. Pour certains pays, qui ont besoin de temps pour se rapprocher des standards européens, une stratégie de préadhésion est mise en oeuvre. Elle a pour objectif de familiariser le candidat avec les procédures et les politiques de l'Union Européenne en lui offrant la possibilité de participer à des programmes communautaires et en lui accordant une aide financière. Ce soutien est destiné à aider ces pays à entreprendre les réformes politiques, économiques et institutionnelles nécessaires pour respecter les normes européennes.

Les négociations d'adhésion sont menées entre le pays demandeur et l'Union européenne, c'est-à-dire les Etats membres et la Commission européenne. Elles se déroulent par chapitres - 35 au total - et portent sur la reprise de l'« acquis communautaire » et la reconnaissance éventuelle de périodes transitoires (à la demande du pays candidat ou des Etats membres). Aucun chapitre ne peut être ouvert ou clos sans l'accord de tous les Etats membres.

Lorsque les négociations ont abouti à un accord, celui-ci est repris dans un traité d'adhésion, qui doit être approuvé par le Parlement européen, statuant à la majorité des membres qui le composent, puis par le Conseil statuant à l'unanimité. Enfin, le traité d'adhésion doit être ratifié par tous les Etats membres « conformément à leurs règles constitutionnelles respectives », ce qui signifie en pratique qu'il doit être approuvé, dans chaque pays membre, par voie parlementaire ou par voie référendaire.

c) Des critères renforcés

Depuis le Conseil européen de Copenhague, en décembre 1993, renforcés par la stratégie renouvelée sur l'élargissement de 2006, quatre critères doivent être réunis pour qu'un pays puisse adhérer à l'Union européenne :

- critère politique : institutions stables garantissant la démocratie, l'Etat de droit, le respect des minorités et leur protection ;

- critère économique : économie de marché viable et capable de faire face aux forces du marché et à la pression concurrentielle à l'intérieur de l'Union ;

- acquis communautaire : aptitude à assumer les obligations découlant de l'adhésion, et notamment à souscrire aux objectifs de l'Union politique, économique et monétaire. A noter que la reprise de l'acquis s'entend non seulement du point de vue juridique (transposition de la législation communautaire dans la législation nationale) mais emporte également sa mise en pratique effective.

Le quatrième et dernier critère n'est pas lié au pays candidat, mais à l'Union européenne elle-même : il s'agit de la prise en compte de la « capacité d'absorption » de l'Union européenne, c'est-à-dire la capacité de l'Union européenne d'assimiler de nouveaux Etats membres tout en maintenant l'élan de l'intégration européenne.

Le Conseil européen a rappelé en 2006 que : « Le rythme du processus d'adhésion dépend des résultats des réformes menées dans le pays participant aux négociations, chaque pays étant jugé selon ses propres mérites. L'Union s'abstiendra de fixer d'éventuelles dates limites pour l'adhésion tant que les négociations ne seront pas sur le point d'aboutir ». S'agissant de la capacité d'absorption en particulier, le Conseil européen a invité la Commission à évaluer les incidences de futures adhésions sur les principaux domaines d'action de l'Union et a souligné que « la réussite de l'intégration européenne exige que les institutions de l'Union Européenne fonctionnent efficacement et que les politiques de l'Union Européenne soient développées encore et financées de manière durable ».

2. Les enseignements du dernier élargissement à la Roumanie et à la Bulgarie

Le traité d'adhésion à l'Union européenne de la Roumanie et de la Bulgarie a été signé à Luxembourg, le 25 avril 2005. Ces deux pays étaient alors les deux derniers « pays de l'Est » à retourner dans le sein de l'Europe. C'est ainsi qu'était tenue enfin une promesse, vieille de treize ans, de réconcilier, au sein de l'Union européenne, une Europe autrefois artificiellement divisée par le rideau de fer.

Toutefois, si la Roumanie et la Bulgarie ont prouvé, depuis l'accord d'association de février 1995 jusqu'à leur adhésion en 2007, qu'elles étaient capables d'un vigoureux élan vers la réforme, et si l'Union européenne était prête à considérer que leur entrée avait aussi une valeur politique qui compensait leurs retards économiques et institutionnels, il est apparu que l'adhésion se ferait sans que le niveau de préparation de la Roumanie et de la Bulgarie soit parfait à la date définitive de leur entrée, notamment sans que la construction d'un véritable État de droit soit parachevée.

A la veille d'un élargissement historique à forte dimension politique et symbolique, il est donc apparu nécessaire de mettre en place un Mécanisme de coopération et de vérification (MCV), garantissant notamment la réalisation de certaines conditions.

Ce mécanisme fut institué par deux décisions de la Commission de décembre 2006, sans limites de délai. Il fixe pour chaque pays plusieurs objectifs de référence dans quatre domaines : réforme judiciaire, intégrité, lutte contre la corruption à haut niveau, prévention et lutte contre la corruption dans le secteur public. Ces décisions prévoient notamment l'établissement de rapports réguliers (semestriels) par la Commission et la poursuite du mécanisme tant que les objectifs du MCV n'auront pas été remplis et les quatre objectifs de référence atteints.

Les derniers rapports de la Commission, rendus en juillet 2012, dressent le bilan global des mesures mises en place par ces pays depuis l'institution du mécanisme en 2007 et insistent sur l'influence positive qu'a eue la mise en place de ce mécanisme pour la Bulgarie comme pour la Roumanie. Les conclusions du Conseil du 24 septembre dernier confirment cette analyse et soulignent la réalité des progrès obtenus depuis cinq ans.

Toutefois, et bien que l'appréciation de l'efficacité soit globalement positive, la Commission a annoncé en juillet dernier que le MCV serait maintenu pour ces deux pays, et que leur entrée dans Schengen était compromise. La déception est grande pour la Roumanie et la Bulgarie qui se battaient pour obtenir la suppression du MCV et l'entrée dans l'espace Schengen, en tentant de distinguer les critères exigés pour Schengen de ceux du MCV.

Le fait que le MCV n'ait encore été levé pour aucun des deux pays, est un signe que, s'il permet de suivre précisément les évolutions en Bulgarie et en Roumanie, il ne les a pour l'heure pas aidés à corriger totalement leurs lacunes.

Un remarquable rapport d'information aux conclusions particulièrement claires, rédigé par nos collègues Simon SUTOUR, Bernadette BOURZAI, Jean-François HUMBERT et Catherine MORIN-DESAILLY au nom de la commission des affaires européennes du Sénat5(*), intitulé : « La transition inachevée », décrit fort bien la situation. Votre commission ne fera donc pas ici de trop longs développements sur la question, se contentant de renvoyer le lecteur à ces travaux.

Comme l'a précisé le Président SUTOUR6(*) en rendant compte de sa mission sur place : « L'agacement provoqué par le MCV était palpable chez nos interlocuteurs. Mais les ministres des affaires européennes des deux pays préfèrent souligner les progrès accomplis plutôt que de remettre en cause le MCV. Les ministres de l'Intérieur font de même en ce qui concerne les critères Schengen. Le MCV reste toutefois perçu par les politiques comme une atteinte à la souveraineté nationale. »

Aussi d'importants efforts ont-ils été réalisés pour ne pas avoir à recourir à ce type de mécanisme pour la Croatie :

- Le processus de négociation pour la Croatie fut ainsi plus exigeant que celui appliqué lors des élargissements de 2004 et 2007 : augmentation du nombre de chapitres de l'acquis communautaire (35 chapitres, dont le nouveau chapitre 23 « pouvoirs judiciaires et droits fondamentaux », spécifiquement créé afin de renforcer l'état de préparation du pays candidat dans le domaine de l'État de droit), renforcement du nombre de critères d'ouverture et de clôture (qui insistent davantage sur la mise en oeuvre concrète de l'acquis dans le pays).

- Enfin, un mécanisme spécifique de suivi post clôture des négociations mais pré adhésion a été introduit.

3. La procédure de ratification d'un élargissement de l'Union européenne en France

La procédure de ratification d'un traité d'adhésion à l'Union européenne est, depuis la réforme constitutionnelle du 1er mars 2005, régie par l'article 88-5 de la Constitution qui conditionne toute adhésion à un accord de la population par référendum ou, depuis la nouvelle réforme du 23 juillet 2008, au vote favorable du Parlement à la majorité des trois cinquièmes. Cependant, l'article 88-5 ne s'appliquant qu'aux adhésions faisant suite à une Conférence intergouvernementale convoquée à partir du 1er juillet 2004, il ne concerne pas l'adhésion de la Croatie qui fait suite à une conférence intergouvernementale convoquée par le Conseil européen des 16 et 17 juin 2004. Conformément à la procédure en vigueur à l'époque, ce sont donc les deux assemblées du Parlement qui devront autoriser la ratification du traité d'adhésion à la majorité simple.

ARTICLE 88-5 de la Constitution [cet article n'est pas applicable aux adhésions faisant suite à une conférence intergouvernementale dont la convocation a été décidée par le Conseil européen avant le 1er juillet 2004]

Tout projet de loi autorisant la ratification d'un traité relatif à l'adhésion d'un État à l'Union européenne est soumis au référendum par le Président de la République.

Toutefois, par le vote d'une motion adoptée en termes identiques par chaque assemblée à la majorité des trois cinquièmes, le Parlement peut autoriser l'adoption du projet de loi selon la procédure prévue au troisième alinéa de l'article 89.

Les prochaines adhésions se dérouleront en revanche sous le régime de l'article 88-5.


* 1 Dont le rapport d'information : « La Croatie, 28ème état membre de l'Union européenne », n°610, 2010-2011

* 2 Au sens de la résolution 1244 du Conseil de sécurité des Nations unies

* 3 Chapitres ouverts : Libre circulation des capitaux Droit des sociétés Droit de la propriété intellectuelle Société de l'information et médias Sécurité alimentaire et politiques vétérinaire et phytosanitaire Fiscalité Statistiques Politique d'entreprise et politique industrielle Réseaux transeuropéens Environnement Protection des consommateurs et de la santé Contrôle financier ; chapitre provisoirement clos : Science et recherche. Les négociations d'adhésion ont été ouvertes en 2005, mais huit chapitres ne seront pas ouverts et aucun autre ne sera clos tant que la Turquie n'aura pas accepté d'appliquer à Chypre le protocole additionnel à l'accord d'association d'Ankara.

* 4 Au sens de la résolution 1244 du Conseil de sécurité des Nations Unies

* 5« La Bulgarie et la Roumanie : la transition inachevée », Sénat n°717, 2011-2012

* 6 Examen du rapport en commission le 26 juillet 2012