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Projet de loi autorisant la ratification du traité relatif à l'adhésion de la République de Croatie à l'Union européenne

18 décembre 2012 : Adhésion de la Croatie à l'UE ( rapport - première lecture )

B. DES ÉVOLUTIONS TRÈS CONTRASTÉES DES BALKANS OCCIDENTAUX, ENTRE PROGRÈS ET PROBLÈMES ENKYSTÉS

La dénomination de « Balkans occidentaux » regroupe les 6 États nés de l'ex Yougoslavie (Serbie, Croatie, Slovénie, Monténégro, Macédoine, Bosnie-Herzégovine), plus le Kosovo et l'Albanie.

La « vocation européenne » des pays des Balkans occidentaux, c'est-à-dire le principe de leur adhésion à l'Union européenne, a été reconnu au Conseil européen de Zagreb en 2000, sous présidence française de l'Union européenne, et a été régulièrement réaffirmée depuis.

Chaque semestre, la Commission européenne se prononce sur les progrès réalisés par chacun des pays candidats ou potentiellement candidats vers une intégration dans l'Union européenne. Le Conseil et le Conseil européen restent décisionnaires.

C'est ainsi que la Commission a publié en octobre dernier son traditionnel « paquet élargissement », que le commissaire européen Stefan FÜLE est venu présenter devant votre commission (cf. compte-rendu de son audition en annexe du présent rapport).

Le Conseil « Affaires générales » du 11 décembre dernier s'est prononcé sur l'élargissement et sur les propositions de la Commission. Il a reconfirmé son engagement sans équivoque à l'égard de la perspective européenne des Balkans occidentaux qui, selon le communiqué des 27 ministres, « demeure essentielle pour la stabilité, la réconciliation et l'avenir de la région ». Dans la lignée de la position traditionnelle du Conseil, les États membres ont souligné que c'est faisant « de solides progrès » en matière de réformes économiques et politiques et en remplissant les conditions et les exigences nécessaires que les autres candidats potentiels des Balkans occidentaux obtiendraient le statut de pays candidat, « en fonction de leurs mérites respectifs ».

Le Conseil du 11 décembre n'a pas souhaité faire franchir de cap significatif au processus d'adhésion, malgré les recommandations de la Commission en ce sens, et n'a pas souhaité, en particulier, ouvrir dans l'immédiat les négociations d'adhésion avec la Serbie et la Macédoine, non plus qu'il n'a octroyé à l'Albanie le statut de candidat.

1. Serbie

La Serbie a déposé sa candidature à l'Union européenne en décembre 2009. Elle a obtenu le statut de candidat à l'adhésion le 1er mars 2012. La prochaine étape sera l'ouverture des négociations d'adhésion (pas de décision à ce stade du Conseil européen).

Les élections présidentielles et législatives en Serbie des 6 et 20 mai ont vu la victoire de Tomislav NIKOLIC, au passé nationaliste, sans toutefois avoir été impliqué dans des crimes de guerre, et de son parti le SNS (Parti progressiste de Serbie). Le président NIKOLIC a mandaté fin juin M. DACIC (SPS, nationaliste, 2ème parti aux législatives) pour former un gouvernement avec le SNS présidé par Alexandre VUCIC. Le nouveau gouvernement de coalition à forte connotation nationaliste, mais qui se veut pro-européen, dirigé par Ivica DACIC, a été investi le 27 juillet par le Parlement avec une majorité de 142 députés (sur 250 députés).

Malgré quelques déclarations malencontreuses, le président NIKOLIC a affirmé à plusieurs reprises souhaiter maintenir l'engagement européen de son pays (première visite officielle à Bruxelles le 14 juin), et a tenu des propos encourageants sur la poursuite du dialogue avec Pristina, alors que le gouvernement a fait plusieurs gestes d'ouverture vis-à-vis de la région (visite du Ministre des Affaires étrangères serbe en Albanie et contacts avec les Croates, visite de NIKOLIC en Macédoine).

Au cours des cent premiers jours du nouveau gouvernement, les autorités serbes ont donné des gages concrets de leur engagement européen, en particulier sur le dialogue avec Pristina qui est une des conditions majeures du rapprochement européen de la Serbie : progrès dans la mise en oeuvre des accords conclus et surtout deux rencontres, sans précédent à ce niveau, les 19 octobre et 7 novembre, à Bruxelles entre les Premiers ministres serbe, M. DACIC, et kosovar, M. THACI.

Depuis l'élection du président serbe Tomislav NIKOLIC en mai dernier, la normalisation de la relation croate avec le Serbie a quelque peu marqué le pas : le président croate JOSIPOVIC a jusqu'ici reporté toute rencontre avec son homologue serbe, alors que la bonne entente avec son prédécesseur avait permis des avancées symboliques importantes (deux visites du président Boris TADIC à Vukovar et à Zagreb à l'automne 2010, excuses officielles à Vukovar). Les déclarations de M. NIKOLIC quelques jours après sa prestation de serment niant le caractère génocidaire des massacres de Srebrenica et qualifiant de Vukovar de « ville serbe » ont légitimement ému et inquiété les voisins de la Serbie alors que la région s'est progressivement engagée dans un processus de réconciliation.

Toutefois, la coopération bilatérale fonctionne bien, y compris dans des domaines stratégiques (défense, justice) : dès son arrivée au gouvernement, Mme PUSIC, ministre des Affaires étrangères croate, avait évoqué la possibilité d'un retrait simultané des plaintes respectives pour génocides déposées par la Croatie et la Serbie devant la cour internationale de justice, et le nouveau ministre serbe des affaires étrangères s'était ouvert à cette proposition. Le règlement de la question sensible des réfugiés (objet de la conférence des donateurs à Sarajevo le 24 avril) paraît en bonne voie. En outre, la Croatie s'est réjouie du statut de pays candidat octroyé à la Serbie et s'est engagée à ne pas bloquer en raison de problèmes bilatéraux les négociations en vue de son entrée dans l'Union européenne. Les contacts à haut niveau ont d'ailleurs repris, les ministres serbe et croate des Affaires étrangères se sont rencontrés en marge de l'Assemblée générale des Nations unies en septembre. La Serbie souhaite par ailleurs améliorer ses relations avec sa voisine croate en raison du très important déficit commercial en faveur de Zagreb (investissements croates en Serbie dix fois supérieurs aux investissements serbes en Croatie).

L'acquittement en appel des généraux croates MARKAC et GOTOVINA par le Tribunal pénal international sur l'ex-Yougoslavie n'a à ce jour pas eu de conséquences négatives sur la relation bilatérale entre la Serbie et la Croatie.

Dans les conclusions du Conseil du 11 décembre, les 27 États membres ont estimé que la Serbie continuait de « remplir suffisamment les critères et conditions politiques » du processus de stabilisation et d'association. Le Conseil attend néanmoins le rapport que la Commission présentera au printemps 2013 sur les progrès réalisés par Belgrade avant de consentir le cas échéant à l'ouverture des négociations d'adhésion. Si l'évaluation est positive, le Conseil européen invitera la Commission à soumettre une proposition de cadre de négociations et à poursuivre le processus d'analyse de l'acquis communautaire. La normalisation des relations avec le Kosovo reste la priorité principale pour que le Conseil émette une évaluation positive.

2. Monténégro

Le Monténégro a déposé sa candidature à l'adhésion en décembre 2008. Il a obtenu le statut de candidat à l'adhésion en décembre 2010 et le Conseil européen du 29 juin 2012 a décidé de l'ouverture effective des négociations d'adhésion (ouverture officialisée lors d'une Conférence intergouvernementale qui s'est tenue le même jour). Le processus de négociation n'en est pour l'heure qu'à ses débuts et aucun chapitre n'a encore été ouvert (le chapitre 25, « science et recherche », pourrait cependant être ouvert le 18 décembre prochain).

Lors du Conseil Affaires générales du 11 décembre dernier, les 27 États membres ont considéré que le Monténégro devait « poursuivre sur la lancée des progrès réalisés », en vue de la conférence d'adhésion du 18 décembre.

3. Ancienne république de Macédoine

L'ancienne République de Macédoine (ARYM) a déposé sa candidature à l'Union européenne en mars 2004. Elle a obtenu le statut de candidat à l'adhésion en décembre 2005. La prochaine étape sera l'ouverture des négociations d'adhésion (pas de décision à ce stade du Conseil européen).

L'Ancienne République Yougoslave de Macédoine (ARYM) a pour objectif stratégique son rapprochement européen. Celui-ci est toutefois freiné par la persistance du différend avec la Grèce sur la question du nom ("ARYM").

Dès lors, le Conseil européen n'a pas été en mesure de suivre la recommandation d'ouverture des négociations de la Commission européenne (recommandation formulée chaque année depuis 2009). Une telle décision requiert le consensus du Conseil européen. En outre, le bilan des réformes attendues demeure relativement mince, en particulier dans les secteurs clefs de la lutte contre la corruption et la criminalité organisée, la réforme de la justice, la liberté des medias et la protection des minorités.

A propos de la Macédoine, tout en partageant l'évaluation de la Commission sur le fait que les critères politiques sont « suffisamment respectés » et en prenant note de la recommandation favorable de la Commission pour l'ouverture des négociations, le Conseil, lors de sa réunion du 11 décembre 2012, a indiqué attendre le rapport que la Commission présentera au printemps 2013 pour consentir à une éventuelle ouverture des négociations d'adhésion. Plusieurs réformes sont attendues en matière d'État de droit, selon les conclusions diffusées à l'issue de la réunion des 27 ministres.

4. Albanie

L'Albanie a déposé sa candidature à l'adhésion en avril 2009. Elle espère obtenir le statut de candidat mais il n'y a pas eu à ce stade de décision du Conseil européen en ce sens.

Les conclusions du Conseil du 11 décembre sur l'Albanie, si elles saluent les progrès généraux réalisés par ce pays en vue de satisfaire aux douze priorités énoncées par la Commission dans son avis de 2010, n'accordent toutefois pas à ce pays le statut de candidat. Une éventuelle évolution reste subordonnée au fait que la Commission établisse que les progrès nécessaires ont été réalisés en matière de réformes judiciaires et administratives et des règles de procédures du parlement.

« L'organisation réussie des élections législatives en 2013 sera un test crucial du bon fonctionnement des institutions démocratiques du pays », notent les conclusions diffusées à l'issue de la réunion des ministres.

5. Bosnie-Herzégovine

La Bosnie-Herzégovine n'a pas encore déposé sa candidature à l'adhésion. Les progrès sont très lents.

Sur le plan de la situation politique, après une timide amélioration depuis début 2012, une crise débutée à l'été plonge à nouveau la Bosnie-Herzégovine dans l'immobilisme.

Seize mois après les élections du 3 octobre 2010, les forces politiques étaient enfin parvenues à un accord de gouvernement et Vjekoslav BEVANDA (Bosno-croate) avait constitué son gouvernement le 10 février 2012. Deux lois demandées par l'Union Européenne avaient été votées, sur le recensement et les aides d'État. Un accord, restant à mettre en oeuvre, était ensuite intervenu sur la répartition des propriétés de l'État et de la Défense entre État central et Entités, l'un des éléments clefs de l'avenir de la présence internationale en Bosnie-Herzégovine et de son intégration dans l'OTAN. Puis le gouvernement était parvenu à faire adopter le budget pour 2012.

Ces progrès ont été remis en cause par un conflit entre les principaux partis qui recueillent le vote bosniaque/musulman, le SDP et le SDA. Le ministre des Affaires étrangères et président du SDP, Zlatko LAGUMDZIJA, a en effet demandé l'exclusion des ministres du SDA, décidée par le Parlement le 22 octobre (avec le soutien des partis croates HDZ et HDZ 90).

Cette crise est d'autant plus inopportune que les élections municipales du 7 octobre avaient vu la victoire de partis modérés comme justement le SDA. En Fédération, le SDA (bosniaques/musulmans) a en effet retrouvé sa première place et remporté son duel face au SDP ; le HDZ a conforté sa place de premier parti croate. En Republika Srpska, le SDS (« Parti démocratique serbe » de KARADZIC, devenu un parti modéré) l'a nettement emporté, aux dépends du SNSD du Président de Republika Srpska, Milorad DODIK. A Srebrenica, c'est un Bosniaque qui l'a emporté, à la suite d'un mouvement de mobilisation appelant à l'inscription des Bosniaques sur les listes. En revanche, à Mostar, les élections n'ont pu avoir lieu, les autorités et partis locaux ne parvenant pas à trouver un accord pour redéfinir la circonscription électorale de Mostar, conformément à l'injonction donnée par la Cour constitutionnelle (les partis croates sont favorables à une circonscription unique, tandis que les partis bosniaques, qui craignent que les partis croates soient vainqueurs, souhaitent plusieurs circonscriptions). Le Haut-Représentant de la communauté internationale, Valentin INZKO, a engagé une médiation.

Une nouvelle coalition s'est dessinée. Mais la Bosnie-Herzégovine n'a que peu progressé et manque toujours de structures institutionnelles coordonnées et durables. Les leaders politiques se sont récemment engagés sur une feuille de route qui aurait pu rendre possible des progrès dans les mois à venir.

Tout en réitérant le soutien des 27 états membres de l'Union européenne aux « perspectives européennes » de ce pays, le Conseil du 11 décembre s'est dit déçu que les progrès relatifs à l'agenda européen aient stagné ; il a déploré aussi le recours aux discours qui divisent. En juin, la Commission et Sarajevo avaient marqué leur accord sur une feuille de route fixant un calendrier pour l'évolution du processus d'adhésion. Ce calendrier n'a pas été respecté et le Conseil s'est dit « inquiet de l'absence de mise en oeuvre des accords politiques.». Le Conseil a réaffirmé que la Bosnie-Herzégovine devait en priorité mettre sa Constitution en conformité avec la Convention européenne des droits de l'homme (arrêt Sejdiæ/Finci7(*)).

6. Kosovo

Le Kosovo, qui n'est actuellement pas reconnu par 5 états membres, n'a pas déposé sa candidature à l'adhésion. Dans le cadre du paquet élargissement 2012, la Commission européenne a adopté une communication sur l'étude de faisabilité d'un accord de stabilisation et d'association avec le Kosovo. Le Kosovo est très désireux d'ouvrir les négociations. Cependant, le rapport pose des conditions de progrès préalables dans un certain nombre de domaines clés.

Une reconnaissance du Kosovo par la Serbie a été exclue par les nouvelles autorités serbes, qui estiment qu'elle serait contraire à la constitution serbe. La normalisation des relations entre la Serbie et le Kosovo est cependant encouragée par l'Union européenne qui, sans que la reconnaissance du Kosovo par la Serbie ne constitue une condition juridique posée pour l'adhésion cette dernière, en a fait une condition au rapprochement européen des deux pays. En particulier, l'Union Européenne a fait des « progrès vers l'amélioration visible et durable des relations avec le Kosovo » une condition à l'ouverture des négociations d'adhésion avec la Serbie. 

A cette fin, l'Union Européenne facilite, depuis mars 2011, un dialogue entre Belgrade et Pristina qui a conduit à des accords importants sur plusieurs sujets (gestion intégrée des frontières, liberté de circulation, cadastre, participation du Kosovo aux enceintes de coopération régionale...). La campagne électorale en Serbie a conduit à une suspension de ce dialogue en mars 2012. Il a cependant repris le 19 octobre 2012 à Bruxelles, à un haut niveau politique, lorsque la haute Représentante, Mme Ashton, a, pour la première fois dans ce cadre, réuni les premiers ministres serbe, M. Dacic, et kosovar, M. Thaci. Une seconde réunion a eu lieu dans ce même format le 7 novembre dernier et doit se prolonger par des réunions à niveau technique.

Après de longs mois de négociation, la Serbie et le Kosovo ont mis en place, le 10 décembre, un contrôle conjoint des points de passage à leur frontière, pour la première fois depuis la guerre de 1998-1999. Conformément à l'accord intervenu le 4 décembre entre les deux premiers ministres serbe et kosovar, deux autres points de passage devraient ouvrir avant le 31 décembre 2012.

S'agissant du Kosovo, les 27 ministres, dans leur réunion du 11 décembre dernier, ont pris note de l'étude de faisabilité d'un accord de stabilisation et d'association (ASA) présentée par la Commission. Mais pour que le Conseil donne son feu vert aux lignes directrices relatives à la négociation de cet accord, il a estimé que Pristina devait accélérer le rythme des réformes dans les domaines suivants : administration publique, État de droit, réforme judiciaire et lutte contre le crime organisé. Le Kosovo doit aussi poursuivre l'application « de bonne foi » de tous les accords conclus dans le cadre du dialogue avec Belgrade. La Commission européenne doit présenter un rapport sur tout ce qui précède au printemps 2013. « Si l'évaluation est positive, le Conseil adoptera les directives de négociation. »

Cet état des lieux contrasté montre toute la pertinence de l'approche au « cas par cas » qui a été adoptée pour l'élargissement aux Balkans occidentaux.

Votre commission estime en tout état de cause que le processus d'élargissement doit rester maîtrisé par les États membres. C'est naturellement la condition de son acceptation par les opinions publiques.


* 7 L'affaire Sejdiæ et Finci concerne la violation du droit à des élections libres et la discrimination subie par des citoyens de Bosnie-Herzégovine d'origine rom et juive qui n'ont pu se présenter à l'élection à la Chambre des peuples et à la présidence étant donné que la Constitution a réservé ce droit uniquement aux personnes ayant déclaré leur appartenance à l'un des peuples constituants (les Bosniaques, les Croates et les Serbes)