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Proposition de loi visant à créer des zones d'exclusion pour les loups

23 janvier 2013 : Loups ( rapport - première lecture )

EXAMEN DES ARTICLES

Article unique - Création de zones d'exclusion pour les loups

Objet : cet article a pour objet de créer des zones d'exclusion pour les loups dans les communes où l'on constate des dommages importants aux activités pastorales, malgré la mise en oeuvre de mesures de protection. Un plafond annuel de destruction serait déterminé dans chaque zone, indépendamment du prélèvement défini au niveau national.

I. Le droit en vigueur

A. Le loup, une espèce protégée en droit international et en droit interne

La France a souscrit de nombreux engagements internationaux et européens dans le but d'assurer une protection large de la faune sauvage.

Le loup (canis lupus) est ainsi protégé :


· au niveau international, par la Convention de Berne relative aÌ la conservation de la vie sauvage et du milieu naturel en Europe ;


· au niveau européen, par la directive n° 92/43 du 21 mai 1992 concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages, dite directive « Habitats, faune, flore » ;


· au niveau national, en application des articles L. 411-1 et suivants du code de l'environnement et de l'arrêté ministériel du 23 avril 2007 fixant la liste des mammifères protégés sur l'ensemble du territoire et les modalités de leur protection.

1. La Convention de Berne

En droit international, le loup est protégé dans le cadre de diverses conventions de conservation des espèces. Ainsi, la CITES (convention on international trade in endangered species, ou Convention de Washington sur le commerce international des espèces menacées) de 1973 intègre le loup dans l'annexe relative aux espèces potentiellement menacées.

Le texte le plus important en ce qui concerne le loup est la Convention de Berne relative à la conservation de la vie sauvage et du milieu naturel de l'Europe du 19 septembre 1979. L'approbation de cette convention a été autorisée par la loi n° 89-1004 du 31 décembre 1989. Sa mise en oeuvre sur le territoire national résulte du décret n° 90-756 du 22 août 1990.

L'article 6 de cette convention stipule que « chaque partie contractante prend les mesures législatives et réglementaires appropriées et nécessaires pour assurer la conservation particulière des espèces de faune sauvage énumérées dans l'annexe II1(*). Seront notamment interdits, pour ces espèces :

a) toute forme de capture intentionnelle, de détention et de mise aÌ mort intentionnelle ;

b) la détérioration ou la destruction intentionnelles des sites de reproduction ou des aires de repos ;

c) la perturbation intentionnelle de la faune sauvage, notamment durant la période de reproduction, de dépendance et d'hibernation, pour autant que la perturbation ait un effet significatif eu égard aux objectifs de la présente convention ;

d) la destruction ou le ramassage intentionnels des oeufs dans la nature ou leur détention, même vides ;

e) la détention et le commerce interne de ces animaux, vivants ou morts, y compris des animaux naturalisés, et de toute partie ou de tout produit, facilement identifiables, obtenus aÌ partir de l'animal, lorsque cette mesure contribue aÌ l'efficacité des dispositions du présent article. »

Une jurisprudence constante du Conseil d'État à propos de cet article a établi que si ces stipulations obligent les États parties à la convention à adapter leurs législations afin d'atteindre les objectifs définis, elles ne produisent pas pour autant d'effets directs dans l'ordre juridique interne. Un particulier ne peut se prévaloir de la méconnaissance de l'article 6 de la Convention de Berne devant les juridictions nationales.

2. La directive « Habitats, faune, flore »

La Communauté européenne a été partie à la Convention de Berne, et ce avant la France, avec la décision n° 82/72/CEE du Conseil du 3 décembre 1981 concernant la conclusion de la Convention de Berne.

Elle est garante de son respect : un État membre qui ne la respecterait pas pourrait faire l'objet d'une procédure en manquement engagée par la Commission européenne.

La directive 92/43/CEE concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages, dite directive « Habitats, faune, flore », s'inscrit dans le prolongement des objectifs de la Convention de Berne, et reprend quasiment mot pour mot certaines de ses dispositions.

L'objectif de cette directive est de garantir le maintien de la diversité biologique ainsi que le maintien ou le rétablissement, dans un état de conservation favorable, des habitats naturels et des espèces de faune et de flore sauvages d'intérêt communautaire. Dans une large mesure, elle met en oeuvre la convention de Berne dans le droit de l'Union européenne.

Dans son article 12, la directive impose aux Etats-membres de prendre les mesures nécessaires pour instaurer un système de protection stricte des espèces animales d'intérêt communautaire figurant dans ses annexes. Le loup figure à ce titre aux annexes II, « espèces animales et végétales d'intérêt communautaire dont la conservation nécessite la désignation de zones spéciales de conservation », et IV, « espèces animales et végétales d'intérêt communautaire qui nécessitent une protection stricte ».

3. La protection du loup en droit interne

Plusieurs lois, décrets et arrêtés assurent la protection du loup en droit interne :


· les articles L. 411-1 et suivants du code de l'environnement fixent le cadre de cette protection en transposant la directive « Habitats, faune, flore » de 1992. Ils énumèrent des interdictions semblables aÌ celles de la Convention de Berne. L'article L. 411-2 fixe les modalités de mise en oeuvre de cette protection et renvoie aÌ un décret en Conseil d'Etat pour l'établissement d'une liste limitative des espèces non domestiques protégées ;


· les articles R. 411-1 aÌ R. 411-14 du code de l'environnement fixent les conditions d'application des articles précités. La liste des espèces animales non domestiques protégées est établie par arrêté conjoint du ministre chargeì de la protection de la nature et, soit du ministre chargeì de l'agriculture, soit lorsqu'il s'agit d'espèce marines, du ministre chargeì des pêches maritimes ;


· l'arrêté ministériel du 23 avril 2007 fixe la liste des mammifères protégés sur l'ensemble du territoire et les modalités de leur protection. Le loup (canis lupus) y est inscrit à l'article 2. En vertu de cet arrêté, « sont interdits sur tout le territoire métropolitain et en tout temps la destruction, la mutilation, la capture ou l'enlèvement, la perturbation intentionnelle des animaux dans le milieu naturel », ainsi que « la destruction, l'altération ou la dégradation des sites de reproduction et des aires de repos des animaux », et « la détention, le transport, la naturalisation, le colportage, la mise en vente, la vente ou l'achat, l'utilisation commerciale ou non, des spécimens de mammifères prélevés ».

Le loup est donc aujourd'hui strictement protégé en droit interne, conformément aux engagements internationaux de la France.

4. Le plan national sur le loup 2008-2012, dans le contexte français d'une activité importante et traditionnelle d'élevage

Le retour du loup à partir de 1992 a marqué un enrichissement de la biodiversité en France. Toutefois, ce retour a très rapidement posé des difficultés pour l'élevage. Pour répondre à cette situation, l'État a mis en place dès 1993 des moyens pour le suivi scientifique de l'espèce, l'indemnisation des dommages, la protection des troupeaux et l'assistance aux éleveurs confrontés à la présence du loup.

Puis, la politique de gestion du loup s'est traduite par la négociation, tous les quatre ans, d'un plan national sur le loup. Le plan 2008-2012 a dû faire face à la forte hausse de la population de loups en France. La colonisation par ceux-ci de nouveaux territoires en dehors de l'arc alpin (Languedoc-Roussillon, Auvergne, Midi-Pyrénées, Franche-Comté) a en effet imposé à l'État de définir de nouvelles approches de gestion.

Le « plan d'action national sur le loup 2008-2012, dans le contexte français d'une activité importante et traditionnelle d'élevage », paru fin 2008, a défini les principes, objectifs et moyens de la politique de l'État relative au loup. Quatre orientations ont été retenues : l'indemnisation des dommages et l'accompagnement des éleveurs, le suivi scientifique de l'espèce, les mesures de gestion différenciée de la population de loups et la communication, la concertation et la coopération internationale sur le dossier. L'objectif est de garantir le maintien d'un état de conservation favorable de l'espèce, tout en limitant les impacts de sa présence pour les activités humaines, notamment d'élevage.

Le plan loups doit être redéfini dans le courant de l'année 2013.

B. Des dérogations possibles dans des cas précis

1. Les dérogations prévues par le droit international

La Convention de Berne et la directive européenne « Habitats, faune, flore » imposent que soient interdites toute forme de détention, de capture, de mise aÌ mort intentionnelle, de perturbation intentionnelle, de commerce des spécimens prélevés dans la nature d'espèces de faune sauvage, parmi lesquelles le loup.

Toutefois, la Convention de Berne prévoit dans son article 9 des dérogations au régime de protection générale des espèces visées par ses annexes :

« A condition qu'il n'existe pas une autre solution satisfaisante et que la dérogation ne nuise pas aÌ la survie de la population concernée, chaque Partie contractante peut déroger aux dispositions des articles 4, 5, 6, 7 et aÌ l'interdiction de l'utilisation des moyens visés aÌ l'article 8 :

- dans l'intérêt de la protection de la flore et de la faune ;

- pour prévenir des dommages importants aux cultures, au bétail, aux forêts, aux pêcheries, aux eaux et aux autres formes de propriété ».

La protection du loup n'est donc pas absolue, et cet article offre une certaine souplesse dans le cadre d'une politique de gestion globale de l'espèce. Des dérogations peuvent donc être prises s'il n'existe pas de solution satisfaisante et dès lors que la dérogation ne remet pas en cause la survie de l'espèce protégée.

Tout comme la Convention de Berne, la directive « Habitats, faune, flore » prévoit à son article 16 des dérogations à l'obligation de protection du loup :

« À condition qu'il n'existe pas une autre solution satisfaisante et que la dérogation ne nuise pas au maintien, dans un état de conservation favorable, des populations des espèces concernées dans leur aire de répartition naturelle, les États membres peuvent déroger aux dispositions des articles 12, 13, 14 et de l'article 15 points a) et b) :

a) dans l'intérêt de la protection de la faune et de la flore sauvages et de la conservation des habitats naturels ;

b) pour prévenir des dommages importants notamment aux cultures, à l'élevage, aux forêts, aux pêcheries, aux eaux et à d'autres formes de propriété ;

c) dans l'intérêt de la santé et de la sécurité publiques, ou pour d'autres raisons impératives d'intérêt public majeur, y compris de nature sociale ou économique, et pour des motifs qui comporteraient des conséquences bénéfiques primordiales pour l'environnement ;

d) à des fins de recherche et d'éducation, de repeuplement et de réintroduction de ces espèces et pour des opérations de reproduction nécessaires à ces fins, y compris la propagation artificielle des plantes ;

e) pour permettre, dans des conditions strictement contrôlées, d'une manière sélective et dans une mesure limitée, la prise ou la détention d'un nombre limité et spécifié par les autorités nationales compétentes de certains spécimens des espèces figurant à l'annexe IV. »

La prévention des dommages aux cultures et à l'élevage est mentionnée comme pouvant justifier l'octroi de dérogations. Les États-membres qui souhaitent exercer ces dérogations afin de limiter la population de loups ou d'en tuer doivent démontrer que les conditions prévues par l'article 16 sont bien remplies et doivent remettre tous les deux ans un rapport aÌ la Commission sur les dérogations autorisées.

Deux critères doivent ainsi toujours être réunis pour rendre possible une dérogation :


· aucune autre solution satisfaisante n'existe ;


· la dérogation ne nuit pas au maintien dans un état de conservation favorable de l'espèce.

a) L'absence de solution satisfaisante

Des techniques existent pour protéger les troupeaux contre les attaques de loups : regroupement nocturne des troupeaux, gardiennage, chiens de protection en nombre suffisant, clôtures électrifiées.

Compte tenu des obligations de la France en matière de protection des loups, il est nécessaire que toutes les solutions qui permettent de prévenir les attaques ou d'en limiter les conséquences soient privilégiées. Pour se prévaloir d'une mesure de dérogation, obligation est donc faite de réduire au maximum les circonstances favorisant les attaques de loups sur un troupeau.

Le juge administratif a eu l'occasion de reconnaître que l'inefficacité des mesures mises en oeuvre par les pouvoirs publics démontre l'absence de « solution satisfaisante ». Le Conseil d'État, dans un arrêt du 4 février 2008 (ASPAS req. n° 294867), a ainsi jugé que « si l'abattage des loups est également subordonné à la condition qu'il n'existe pas d'autre solution satisfaisante pour prévenir les dommages importants au bétail, il ressort des pièces du dossier que les autres solutions possibles continuent d'être mise en oeuvre, avec une forte incitation des pouvoirs publics, notamment en application des contrats souscrits par les éleveurs au titre des opérations de protection de l'environnement dans les espaces ruraux mises en oeuvre par le décret du 28 juillet 2004 ; que toutefois ces mesures de protection ne permettent pas à elles seules d'assurer un équilibre satisfaisant entre les intérêts publics en présence, en matière sociale et économique d'une part, de protection de l'environnement d'autre part ».

b) Le maintien d'un état de conservation favorable

La directive « Habitats, faune, flore » fixe la liste des espèces qui doivent être protégées dans leurs aires de répartition naturelle. Ces aires ne se confondent pas nécessairement avec les frontières administratives d'un État ou d'un département. L'état de conservation de la population de loups doit ainsi être envisagé non pas au seul regard du nombre d'individus présents en France, mais bien plutôt d'une zone plus large. Le plan loups 2000-2004 indiquait que la population concernée était constituée par les loups des Alpes occidentales franco-italo-suisses.

Aux termes de la directive « Habitats, faune, flore », l'état de conservation sera considéré comme favorable pour une espèce lorsque la dynamique de la population lui permet, sur le long terme, d'être un élément viable des habitats naturels et que son aire de répartition naturelle ne diminue ni ne risque de diminuer dans un avenir prévisible.

2. L'arrêté du 9 mai 2011 et les prélèvements de loups

a) L'arrêté du 9 mai 2011

En droit interne, les dispositions de la directive « Habitats, faune, flore » relatives aux dérogations à la protection du loup sont retranscrites à l'article L. 411-2 du code de l'environnement.

Celui-ci prévoit que des dérogations peuvent être délivrées à condition qu'il n'existe pas d'autre solution satisfaisante, et qu'elles ne nuisent pas au maintien, dans un état de conservation favorable, des populations concernées dans leur aire de répartition naturelle, « pour prévenir des dommages importants notamment aux cultures, à l'élevage, aux forêts, aux pêcheries, aux eaux et à d'autres formes de propriété ».

Les conditions et limites dans lesquelles ces dérogations aux interdictions de destruction peuvent être accordées sont fixées par arrêté ministériel du 9 mai 2011, modifié par arrêté ministériel du 16 mars 2012 relatif à la territorialisation des tirs de défense.

Cet arrêté du 9 mai 2011 prévoit qu'un arrêté ministériel fixe chaque année un plafond de tirs de prélèvement. Le nombre maximum de spécimens de loups dont la destruction peut être autorisée pour la période 2012-2013 dans le cadre de tirs de défense a ainsi été fixé à onze par arrêté ministériel du 7 mai 2012.

Le texte prévoit que les dérogations peuvent être accordées si trois critères sont réunis : la nécessité de prévenir des dommages importants à l'élevage, l'absence d'autre solution satisfaisante, et le maintien de la population de loups dans un état de conservation favorable.

L'éleveur ou le berger peut être autorisé à procéder à un effarouchement (lumineux, sonore, tir non létal), puis si nécessaire à un tir de défense à proximité immédiate du troupeau. Si c'est insuffisant, le préfet peut ordonner la réalisation d'un tir de prélèvement.

b) Nombre d'attaques et de prélèvements

Au total, 1 415 attaques ont été constatées en 2011 et 4 920 victimes ont été indemnisées au titre du loup.

Le nombre d'attaques sur les troupeaux indemnisées en 2011 est très supérieur à celui de 2010, avec une hausse de près de 30 % environ, mais avec une augmentation du nombre de victimes moins marquée, à + 18 %. Il y a cependant une disparité importante entre les départements : le nombre d'attaques en Rhône-Alpes est globalement en diminution entre 2010 et 2011 alors qu'il est en augmentation en PACA.

Départements

Nombre d'attaques indemnisées

Nombre de victimes indemnisées

Alpes de Haute Provence

190

790

Hautes Alpes

161

624

Alpes-Maritimes

460

1398

Doubs

13

52

Drôme

87

263

Isère

59

223

Jura

1

10

Pyrénées-Orientales

2

8

Haute-Saône

2

3

Savoie

103

623

Haute-Savoie

48

113

Var

242

692

Vaucluse

2

11

Vosges

45

110

Total

1415

4920

Source : www.loup.developpement-durable.gouv.fr

L'arrêté du 7 mai 2012 fixant le nombre maximum de spécimens de loups (canis lupus) dont la destruction peut être autorisée pour la période 2012-2013 a placé le plafond à onze spécimens. Un deuxième arrêté du 7 mai 2012 a fixé les douze départements dans lesquels cette réglementation s'applique : Alpes-de-Haute-Provence, Hautes-Alpes, Alpes-Maritimes, Drôme, Isère, Pyrénées-Orientales, Savoie, Haut-Rhin, Haute-Saône, Haute-Savoie, Vosges et Var.

Au 31 décembre 2012, cinq loups seulement avaient été prélevés sur le territoire national.

c) Le dédommagement des attaques de loups

L'État indemnise systématiquement les dégâts des grands prédateurs, qu'il s'agisse des loups, des ours, ou encore des lynx. Le système d'indemnisation des dégâts dus au loup a été mis en place dès 1993 et révisé en 2005, 2009 et 2011. Il est financé par le ministère de l'écologie.

Après chaque attaque, un constat est établi par un agent assermenté, dans un délai de quarante-huit heures. Le doute doit profiter à l'éleveur. Sont ainsi indemnisées toutes les victimes de prédations pour lesquelles la responsabilité du loup n'est pas exclue.

Les indemnisations couvrent les pertes directes selon un barème établi. Elles prennent en charge la valeur de remplacement des animaux, c'est-à-dire le prix d'achat d'un animal vivant de même catégorie. Les attaques de loup ont un impact fort sur les troupeaux, en termes de baisse de la fécondité, chute de la production laitière, ou encore perte de poids des agneaux. L'indemnisation des attaques de loup inclut donc un forfait de compensation des pertes indirectes et la prise en charge des animaux disparus à hauteur de 15 % des pertes directes.

Même si ces indemnisations sont un acquis nécessaire, elles ne sauraient toutefois parfaitement prendre en compte les conséquences morales et psychologiques très fortes des prédations sur les éleveurs ou les bergers, tant ces attaques constituent une remise en cause fondamentale de leur travail.

En 2011, le montant des indemnisations s'est élevé au total à 1 548 052 euros. En 2004, il n'était que de 494 255 euros. Il a donc plus que triplé dans l'intervalle. Cette hausse considérable est due à la hausse conséquente du nombre d'attaques, et également en partie à la revalorisation des barèmes d'indemnisation.

II. Le dispositif de la proposition de loi

Dans ce cadre, la présente proposition de loi vise à créer des zones d'exclusion pour les loups. Dans ces zones, le prélèvement de loups serait autorisé dans la limite de seuils déterminés spécifiquement pour chaque zone, indépendamment du prélèvement existant déjà au niveau national.

Les zones d'exclusion auraient vocation à rassembler les communes « où l'on constate des dommages importants causant une perturbation de grande ampleur aux activités pastorales en dépit des mesures de protection susceptibles d'assurer un équilibre entre les intérêts économiques et sociaux et la protection de l'environnement ».

Il est précisé que ces zones ne peuvent remettre en cause la présence du loup en France.

Trois critères doivent ainsi être réunis pour permettre la délimitation d'une zone d'exclusion pour les loups :


· le constat de dommages importants aux activités pastorales ;


· l'inefficacité des mesures de protection des troupeaux, en d'autres termes l'absence de solutions satisfaisantes pour assurer cette protection ;


· le maintien de l'espèce dans un état de conservation favorable.

On retrouve ainsi les trois critères prévus tant par la Convention de Berne que par la directive « Habitats, faune, flore » pour accorder des dérogations à l'interdiction d'abattre des loups.

Les détails des modalités d'application de l'article sont renvoyés à un décret en Conseil d'État.

III. La position de votre commission

Tout en affirmant la nécessité de rétablir aujourd'hui un équilibre entre la protection de l'environnement et le maintien d'activités économiques agropastorales sur notre territoire, votre commission a souhaité renforcer le dispositif proposé en adoptant deux amendements.

Le premier amendement, sur l'initiative de votre rapporteur, a pour but de simplifier la rédaction de l'article pour une meilleure lisibilité du dispositif. Trois précisions sont ainsi apportées au texte :


· l'expression « zones d'exclusion » est remplacée par celle de « zones de protection renforcée contre le loup ». Il s'agit en effet de clarifier une ambiguïté : ces zones n'ont pas pour objet l'éradication des loups, mais bien leur prélèvement dans la limite d'un plafond défini et ajusté chaque année ;


· les zones de protection renforcée sont délimitées par arrêté préfectoral. Il est en effet apparu à votre commission qu'il s'agissait de l'échelon le mieux à même de déterminer avec précision les zones dans lesquelles la présence du loup devait être plus strictement encadrée. Les préfets sont par ailleurs les mieux placés pour suivre le dispositif année après année, et ajuster, en fonction de l'évolution de la population de loups et des dommages constatés, le périmètre de ces zones. Le préfet est d'ailleurs d'ores et déjà l'autorité compétente pour délivrer des dérogations en ce qui concerne le prélèvement national défini annuellement par arrêté ministériel ;


· l'expression « ne peuvent mettre en péril la présence du loup sur le territoire national » est remplacée par « ne peuvent nuire au maintien, dans un état de conservation favorable, de cette espèce », afin d'aligner la formulation sur celle de la directive « Habitats, faune, flore » de 1992.

Votre commission a estimé que la référence à des zones d'exclusion pouvait laisser entendre une élimination systématique et totale des spécimens de loups présents sur ces territoires. Or, ce n'est pas le sens de la proposition de loi, qui prévoit un plafond d'abattage déterminé annuellement dans chaque zone, dans le but de permettre une meilleure protection des activités agropastorales. Un second amendement a donc été adopté, à l'initiative de votre rapporteur, afin de modifier l'intitulé de la proposition de loi, qui vise désormais à « créer des zones de protection renforcée contre le loup ».

Votre commission a adopté cet article ainsi amendé.

*

* *

Au cours de sa réunion du 23 janvier 2013, la commission du développement durable, des infrastructures, de l'équipement et de l'aménagement du territoire a adopteì l'ensemble de la proposition de loi dans la rédaction issue de ses travaux.


* 1 Cette annexe mentionne expressément l'espèce « canis lupus ».