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Proposition de loi portant création d'une Haute autorité chargée du contrôle et de la régulation des normes applicables aux collectivités locales

23 janvier 2013 : Haute autorité ( rapport - première lecture )

B. LE CONTRÔLE DES NORMES PAR DES INSTANCES AU BILAN PROMETTEUR

Pour desserrer l'étau normatif dans lequel évoluent les collectivités territoriales, plusieurs initiatives ont vu le jour, dont les premiers résultats positifs sont encourageants.

1. La commission consultative d'évaluation des normes

Le groupe de travail présidé par notre ancien collègue Alain Lambert avait préconisé, en 2007, la création d'une nouvelle formation restreinte du Comité des Finances Locales (CFL), destinée à associer les collectivités territoriales à l'élaboration, par les administrations centrales, des projets de textes réglementaires les concernant.

a) Un champ de compétences étendu

Ainsi a été créée en 20075(*) la commission consultative d'évaluation des normes (CCEN), émanation du CFL. Mise en place en 2008, la CCEN est composée de vingt-deux membres - quinze représentants des élus locaux et sept représentants des administrations centrales - et dispose d'un large champ de compétences :

- elle est obligatoirement consultée sur « l'impact financier, qu'il soit positif, négatif ou neutre, des mesures réglementaires créant ou modifiant des normes à caractère obligatoire concernant les collectivités territoriales, leurs groupements ou leurs établissements publics »6(*) ainsi que les propositions de texte européen ayant un impact technique et financier sur les collectivités territoriales et leurs établissements publics. En d'autres termes, l'ensemble des textes règlementaires intéressant les collectivités territoriales est soumis à la commission, que l'impact financier de la mesure soit négatif (engendrant un coût), positif (permettant des recettes et/ou des économies en comparaison de la réglementation en vigueur) ou neutre ;

- elle peut être consultée par le Gouvernement sur tout projet de loi ou d'amendement ayant un impact technique et financier sur les collectivités territoriales. Cette saisine, aujourd'hui facultative, n'a, à ce jour, été utilisée qu'une seule fois, pour le projet de loi portant réforme du régime d'indemnisation des catastrophes naturelles7(*). Le projet de loi de refondation de l'école, qui sera prochainement discuté au Parlement, devrait également être soumis à la CCEN.

Sont en revanche exclues de la compétence de la CCEN les normes directement justifiées par la protection de la sûreté nationale.

La composition de la CCEN

En application de l'article R. 1213-1 du code général des collectivités territoriales, la CCEN est composée de vingt-deux membres :

a. quinze représentants des élus répartis entre :

- un député, désigné par les députés membres du CFL ;

- un sénateur, désigné par les sénateurs membres du CFL ;

- deux présidents de conseil régional, qui sont également membres du CFL, tout comme leurs suppléants ;

- quatre présidents de conseil général, membres également du CFL, comme leurs suppléants ;

- deux présidents d'établissement public de coopération intercommunale, élus au scrutin secret parmi les membres du CFL issu du même collège ;

- cinq maires, élus au scrutin secret parmi les membres du CFL issu du même collège.

b. sept représentants de l'État : ils sont désignés parmi les représentants de l'État membres du CFL :

- trois représentants du ministre de l'intérieur ;

- un représentant du ministre de l'économie ;

- deux représentants du ministre du budget ;

- un représentant du ministre des outre-mer.

Conformément aux dispositions des articles L. 1211-4-2 et R. 1211-14 du code général des collectivités territoriales, le président de la CCEN est élus par le CFL, parmi les représentants élus des collectivités territoriales. Il est secondé par deux vice-présidents, élus dans les mêmes conditions parmi les élus du CFL.

Le secrétariat de la commission est assuré, selon les informations recueillies par votre rapporteur auprès de M. Serge Morvan, directeur général des collectivités locales, par deux contractuels à temps plein, rémunérés par le budget du Comité des Finances Locales et par un agent titulaire à mi-temps relevant du budget de la DGCL. Le personnel des associations nationales d'élus contribue également à l'expertise et au bon fonctionnement de la commission.

Selon la doctrine de la commission et en vertu des dispositions de l'article L. 1211-4-2 du code général des collectivités territoriales dans sa rédaction issue de l'article 74 de la loi n° 2011-525 du 17 mai 2011 de simplification et d'amélioration de la qualité du droit, les textes soumis au contrôle de la CCEN répondent aux critères d'éligibilité suivants :

- une mesure règlementaire ;

- une mesure obligatoire, ce qui écarte du champ de compétence de la commission les normes techniques professionnelles non obligatoires, de type AFNOR ou ISO ;

- une mesure qui concerne les collectivités territoriales, leurs groupements ou leurs établissements publics, de manière directe, indirecte ou non exclusive.

b) Un bilan d'activité positif

Comme l'ont unanimement observé l'ensemble des personnes entendues par votre rapporteur, la CCEN s'est inscrite dans notre paysage administratif et a permis une évolution des méthodes de travail des administrations centrales. En privilégiant la concertation en amont de la publication des actes règlementaires, elle a permis de renforcer le dialogue entre les élus locaux et les services de l'État. Ces derniers sont désormais attentifs aux remarques et observations des représentants des collectivités territoriales. Par ailleurs, la commission oblige désormais les administrations d'État à modifier en profondeur leurs méthodes de travail : celles-ci doivent désormais intégrer l'impact financier des normes qu'elles produisent sur les collectivités, dès leur phase d'élaboration et évaluer plus précisément les conséquences budgétaires induites par un projet réglementaire. L'ensemble de ces informations figurent dans des études d'impact qui accompagnent chaque projet règlementaire.

Le bilan d'activité de la CCEN pour 2011 reflète cette évolution. Lors de son audition par votre rapporteur, notre ancien collègue Alain Lambert, son président, a rappelé qu'aucune norme règlementaire applicable aux collectivités territoriales n'est adoptée sans faire l'objet, au préalable, d'études d'impact et d'un dialogue approfondi entre les différents acteurs. L'esprit de dialogue a ainsi permis une application proportionnée des textes réglementaires qui lui sont soumis, ce qu'avaient reconnu les associations nationales d'élus entendues par notre collègue Jacqueline Gourault, dans le cadre de la proposition de loi de simplification des normes de notre collègue Éric Doligé8(*). Cette relation de confiance qui existe désormais entre la CCEN et les administrations centrales se reflète dans le faible taux d'avis défavorables rendus entre septembre 2008 et septembre 2011 : sur 692 avis, seuls 12 ont reçu un avis défavorable, soit une proportion de 1,7 % de l'ensemble des textes.

Cette grande proportion des avis favorables rendus par la CCEN ne doit pas masquer la compétence pleine et entière exercée par la commission : en effet, celle-ci n'hésite pas à assortir ses avis de recommandations ou d'observations qui s'avèrent, dans une très large mesure, suivies d'effets par les ministères concernés. Par ailleurs, le président fait régulièrement usage de son pouvoir de report de l'examen d'un texte à la séance suivante afin de permettre de mieux en apprécier la portée et de modifier les dispositions les plus problématiques.

c) Des questions en suspens
(1) Un examen limité au flux de normes

Les missions confiées à la commission se limitent aujourd'hui à l'évaluation du « flux » des normes, c'est-à-dire celles intervenues depuis sa création, et non à celle du « stock » de normes, évalué à 400 000 par l'Association des Maires de France (AMF), qui regroupe les dispositions édictées antérieurement à la mise en place de la commission.

Les élus locaux demandent depuis plusieurs années la réalisation d'un recensement des normes existantes dans de nombreux secteurs, ainsi qu'une évaluation afin d'abroger celles devenues sans objet ou dont l'application apparaît disproportionnée par rapport aux objectifs poursuivis. M. Alain Lambert a indiqué à votre rapporteur qu'une extension des compétences de la CCEN au stock de normes apparaissait aujourd'hui indispensable.

(2) La faible participation des élus locaux

Les associations nationales d'élus locaux et Alain Lambert lui-même ont regretté la participation encore trop faible des élus aux séances de la CCEN. Ce constat est lié au volume de textes soumis à l'examen de la commission et à la périodicité rapprochée des réunions (une séance par mois). Cette difficulté est aussi liée à l' « inclusion » de la CCEN au sein du CFL, prévue par la loi actuelle : ne peuvent siéger à la CCEN que des représentants déjà engagés au CFL, avec la charge de travail et de présence qui en résulte. Un système de suppléance plus souple que celui applicable aux commissions administratives à caractère consultatif a été mis en place pour tenter de surmonter ces difficultés.

Un système souple de suppléance

Chaque membre titulaire de la commission dispose du même suppléant que celui élu au sein du comité des finances locales.

Les deux présidents de conseil régional, les quatre présidents de conseil général, les deux présidents d'établissement public de coopération intercommunale et les cinq maires ont la possibilité, défaut de leur suppléant, de se faire représenter par l'un de leurs vice-présidents ou adjoints des assemblées qu'ils président, conformément à l'article R. 1213-1 du code général des collectivités territoriales.

De même, les représentants de l'État disposent, en cas d'empêchement, du même suppléant que celui désigné au sein du CFL.

Toutefois, comme l'indique le rapport d'activité pour l'année 2011 de la CCEN, « en cas d'empêchement, les membres élus titulaires n'ont que trop rarement le réflexe de faire usage du système souple de suppléance et de représentation prévu à l'article R. 1213-1 du code général des collectivités territoriales. En effet, la possibilité offerte aux présidents de conseil régional, présidents de conseil général, maires et présidents d'EPCI, un cas d'impossibilité de se faire représenter par leur suppléant, de se faire remplacer par un de leurs vice-présidents ou adjoints des assemblées qu'ils président, n'a été utilisée qu'à 7 reprises depuis l'installation de la commission en septembre 2008, soit en 57 séances. » Or, la faible participation des élus est de nature à fragiliser le fonctionnement de la CCEN et, surtout, sa crédibilité vis-à-vis des administrations centrales.

(3) Une augmentation des saisines en urgence de la CCEN

Enfin, on constate une augmentation de l'application des procédures d'urgence. Il convient de rappeler que la commission se prononce dans un délai de cinq semaines à compter de la date de délivrance de l'accusé de réception par le secrétariat de la CCEN, reconductible une fois par décision du président, en vertu des dispositions de l'article R. 1213-4 du code général des collectivités territoriales. En d'autres termes, le délai global d'examen des textes ne peut donc dépasser dix semaines.

A ce principe général s'ajoutent deux procédures d'urgence : une procédure d'urgence simple et une procédure d'extrême urgence.

La première s'applique lorsque le Premier ministre invoque l'urgence à l'égard d'un projet de texte dont la publication est attendue. Dans ce cas, le président de la CCEN ne peut reconduire le délai de cinq semaines.

Quant à la seconde, le délai de principe de cinq semaines peut être réduit, à titre exceptionnel et à la demande formelle du Premier ministre, à soixante douze heures, comme le prévoit le deuxième alinéa de l'article R. 1213-5 du code général des collectivités territoriales. Ainsi, la CCEN est alors convoquée et les dossiers adressés aux membres vingt-quatre heures avant la réunion. Les débats peuvent alors être organisés sous forme de conférence téléphonique ou audiovisuelle. Le recours à la procédure d'extrême urgence oblige les ministères qui le demandent à une motivation circonstanciée afin de justifier l'urgence attachée à l'examen du texte considéré.

D'après le rapport d'activité de la CCEN pour l'année 2011, la CCEN a reçu du Secrétariat général du Gouvernement 29 saisines en urgence, représentant 10 % du nombre total de textes examinés sur la période. La multiplication de ces saisines est, selon les termes de ce rapport, « une dérive incompatible avec la qualité du dialogue entre l'État et les collectivités territoriales que [les élus locaux] s'efforcent de faire prévaloir. »

2. La Commission d'examen des règlements fédéraux relatifs aux équipements sportifs (CERFRES)

Créée en 20099(*) par le ministère des sports en raison des conséquences financières importantes supportées par les collectivités territoriales liées à l'évolution des règles édictées par les fédérations sportives délégataires concernant les infrastructures sportives françaises, la commission d'examen des règlements fédéraux relatifs aux équipements sportifs (CERFRES) a pour mission de rendre des avis sur les projets de règlements relatifs aux équipements sportifs requis pour accueillir les compétitions, élaborés par les fédérations sportives. Son existence est aujourd'hui codifiée dans le code du sport10(*) ; elle n'a par ailleurs qu'une existence règlementaire et non législative.

Plus précisément, elle veille à ce que les normes proposées soient proportionnées aux exigences de la pratique de l'activité sportive concernée, ne visent pas les équipements destinés à l'entraînement ou à l'éducation physique et ne privilégient aucune marque d'équipement en particulier. Toute édiction ou modification de règlement fédéral relatif aux équipements sportifs requis pour les compétitions doit faire l'objet d'une évaluation des conséquences, notamment financières, des prescriptions envisagées et être soumises à l'avis de la CERFRES.

Elle est composée de dix-huit membres nommés par arrêté du ministre chargé des sports, pour un mandat de quatre ans, renouvelable. Des représentants des collectivités territoriales sont membres de son conseil d'administration, au côté des représentants de l'État, du monde sportif et des entreprises. Les élus locaux ne disposent toutefois pas de minorité de blocage.

Composition de la CERFRES

Les dix-huit membres de la CERFRES sont :

- Le président11(*), désigné par le ministre chargé des sports ;

- quatre représentants de l'État (directeur des sports, directeur régional de la jeunesse et des sports, représentants du ministre chargé du développement durable et du ministre chargé des collectivités territoriales) ;

- cinq représentants des collectivités territoriales et de leurs groupements, nommés sur proposition des associations nationales d'élus locaux ;

- le Président du Comité national olympique ;

- quatre représentants des associations sportives ;

- deux représentants des entreprises intéressées par les équipements sportifs ;

- deux personnalités qualifiées.

Le projet de règlement accompagné d'une notice d'impact est transmis par la fédération au ministère des sports, qui l'adresse ensuite à la CERFRES. La notice d'impact précise plusieurs informations :

- le niveau de compétition visé par le règlement ;

- les conséquences financières de ce texte ;

- le nombre d'équipements visés ;

- le bien-fondé du projet au regard de l'évolution des règles techniques et la description des concertations préalablement engagées.

L'avis est rendu par la CERFRES dans un délai de deux mois après transmission par le ministre. Il est ensuite publié au bulletin officiel du ministère des sports. Le règlement n'entre ensuite en vigueur qu'après l'écoulement d'un nouveau délai de deux mois.

M. Noël de Saint-Pulgent, son président, s'est félicité du bilan de la CERFRES : sa création a permis de circonscrire le champ de compétence des fédérations sportives12(*), de les responsabiliser et de favoriser la concertation avec les collectivités territoriales maîtres d'ouvrages et les autres fédérations qui partagent les mêmes installations13(*), ainsi que de contrôler les projets d'édiction et de modification des règlements fédéraux14(*).

Toutefois, comme l'avait indiqué l'association nationale des élus en charge du sport (ANDES) à notre collègue Jacqueline Gourault, dans le cadre de la proposition de loi de M. Éric Doligé, la CERFRES souffre aujourd'hui de deux faiblesses :

- le délai laissé à la commission pour examiner les projets de règlements qui lui sont soumis, fixé à deux mois, apparaît trop court, et ne permet pas toujours à la CERFRES de disposer du temps suffisant pour effectuer une analyse pertinente ;

- le nombre peu élevé d'élus locaux en comparaison des représentants du monde sportif et de l'administration, les empêche souvent de faire entendre leurs observations.

Se pose également la question de l'articulation entre la CERFRES et la CCEN. En effet, les normes sportives n'entrent pas dans le champ d'action de cette dernière. C'est pourquoi certaines réflexions ont émergé afin de proposer divers scenarii destinés à coordonner leurs travaux. M. Rémi Bouchez estime que quatre options sont envisageables :

- renforcer la composition de la CERFRES avec des membres du CFL ;

- supprimer la CERFRES et étendre la compétence de la CCEN en matière de normes sportives ;

- organiser une compétence conjointe entre les deux commissions, la CCEN pouvant devenir une instance d'appel pour la CERFRES en cas de difficultés ou de questions préjudicielles ;

- transformer la CERFRES en une formation spéciale de la CCEN.

3. Le commissaire à la simplification

Instauré par une circulaire du Premier ministre15(*), le moratoire sur l'édiction des normes règlementaires s'applique à l'ensemble des mesures règlementaires dont l'adoption n'est commandée ni par la mise en oeuvre d'engagements internationaux de la France, ni par l'application des lois16(*).

L'entrée en vigueur de ce moratoire sur l'édiction des normes réglementaires concernant les collectivités territoriales a conduit à la désignation, auprès du Secrétariat général du Gouvernement, d'un commissaire à la simplification, en novembre 2010. Cette fonction a été confiée à M. Rémi Bouchez, conseiller d'État, qui l'exerce en addition à ses missions au sein du Conseil.

Ce dernier pilote la mise en oeuvre du moratoire vis-à-vis des collectivités territoriales. Il est également chargé de veiller à la correcte anticipation et évaluation de l'impact des normes nouvelles pour les entreprises. Concrètement, il est chargé de centraliser et d'animer les travaux d'évaluation préalable, qui requièrent des ministères un effort de chiffrage et de justification des mesures qu'ils édictent.

Ainsi, le commissaire à la simplification opère un premier filtre des projets réglementaires applicables aux collectivités territoriales : il s'assure de la pertinence des études d'impact qui accompagnent chaque texte, en agissant en amont de la CCEN. Tous les textes doivent ainsi être soumis au commissaire à la simplification préalablement à la saisine de la CCEN, qu'ils relèvent ou non du moratoire.

D'après le premier rapport d'activité du commissaire à la simplification, couvrant la période de février 2011 à février 2012, 692 textes réglementaires lui ont été soumis : 189 concernaient exclusivement les collectivités territoriales (soit 27,3 % du total) et 200 s'appliquaient à la fois aux collectivités et aux entreprises (soit 28,9 %). M. Bouchez s'est félicité des améliorations de simplifications obtenues auprès des ministères sur les textes examinés. Il a néanmoins relativisé leur portée : elles n'apparaissent pas spectaculaires car la plupart des textes réglementaires examinés sont pris pour la mise en oeuvre de lois ou de directives, ce qui implique une marge de simplification très étroite.


* 5 Article 97 de la loi n° 2007-1824 du 25 décembre 2007 de finances rectificative pour 2007, codifié aux articles L. 1211-4-2 et R. 1213-1 et suivants du code général des collectivités territoriales.

* 6 Rédaction issue de l'article 74 de la loi n° 2011-525 du 17 mai 2011 de simplification et d'amélioration de la qualité du droit.

* 7 Texte n° 491 (2011-2012) de M. François Baroin, ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, déposé au Sénat le 3 avril 2012.

* 8 Rapport n° 37 (2012-2013) de Mme Jacqueline Gourault sur la proposition de loi de simplification des normes applicables aux collectivités locales. Ce rapport est consultable à l'adresse suivante : http://intranet.senat.fr/rap/l12-037/l12-037.html

* 9 Décret n° 2009-341 du 27 mars 2009 relatif à la commission d'examen des règlements fédéraux relatifs aux équipements sportifs. Mise en place le 12 janvier 2010.

* 10 Articles R. 142-1, R. 142-2 et R. 142-3 du code du sport.

* 11 Le président est aujourd'hui Noël de Saint-Pulgent.

* 12 Articles R. 131-33 et suivants du code du sport.

* 13 Articles R. 142-2 et 3 du code du sport.

* 14 Article R. 142-1 du code du sport.

* 15 Circulaire du Premier ministre du 6 juillet 2010 (Circulaire NOR : PRMX1017659C du 6 juillet 2010 relative au moratoire applicable à l'adoption de mesures réglementaires concernant les collectivités territoriales, leurs groupements et leurs établissements publics).

* 16 Toutefois, si l'édiction d'une norme entrant dans ce champ d'application paraît absolument nécessaire aux yeux de l'administration, le projet de décret ou d'arrêté correspondant doit être communiqué au secrétariat général du Gouvernement préalablement à toute saisine du Conseil d'État. Il revient alors au Premier ministre d'apprécier si l'adoption d'un tel projet mérite un examen complémentaire. Dans l'affirmative, celui-ci est soumis, à sa demande, à la CCEN, le Premier ministre tenant strictement compte de l'avis rendu par la commission pour déterminer si le projet peut être adopté.