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Projet de loi portant application de l'article 11 de la Constitution

20 février 2013 : Référendum ( rapport - première lecture )

CHAPITRE IER - DISPOSITIONS RELATIVES AU CONSEIL CONSTITUTIONNEL

Article premier (art. 45-1 à 45-6 (nouveaux) de l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958) - Examen par le Conseil constitutionnel d'une proposition de loi référendaire

Conformément au quatrième alinéa de l'article 11 de la Constitution, cet article détermine les conditions dans lesquelles le Conseil constitutionnel exerce son contrôle. À ce titre, il insère dans l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel un nouveau chapitre intitulé « De l'examen d'une initiative référendaire ».

L'Assemblée nationale a approuvé la dénomination ainsi conférée à la nouvelle procédure de l'article 11 de la Constitution, ainsi que l'ensemble du dispositif proposé à quelques ajustements près.

Tirant les conséquences de la création d'un nouveau type de proposition de loi, votre commission a modifié cet intitulé par un amendement de son rapporteur substituant au mot : « initiative » les mots : « proposition de loi  ».

1. La saisine du Conseil constitutionnel

L'article 45-1 nouvellement créé prévoit la transmission au Conseil constitutionnel, par les parlementaires qui en sont signataires, de l'initiative accompagnée de la proposition de loi sur laquelle elle porte. Il précise qu'aucune rectification de signature, retrait ou ajout, ne peut plus intervenir à ce stade.

L'article premier A adopté par votre commission ayant prévu la transmission de la proposition de loi référendaire par le président de l'assemblée saisie, l'article 45-1 dans la rédaction proposée perdait son sens. En revanche, il est apparu nécessaire à votre commission, sous la forme d'un amendement de son rapporteur, d'introduire au sein de l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 une disposition concernant la saisine du Conseil constitutionnel par le président de l'assemblée et de préciser à cette occasion que le Conseil en avise les différents acteurs des procédures législative et référendaire : le Président de la République, le Premier ministre et le président de l'autre assemblée.

Par ailleurs, les troisième et sixième alinéas de l'article 11 de la Constitution prévoient des délais dont le respect conditionne la recevabilité de la proposition de loi référendaire :

- si la proposition de loi référendaire vise à abroger une disposition législative, un an doit s'être écoulé depuis la promulgation de celle-ci ;

- si une précédente proposition de loi référendaire portant sur le même sujet a été rejetée par référendum, deux ans doivent être passés depuis la date du scrutin.

La Constitution n'explicite pas la date à prendre en compte pour constater le respect de ces délais. On peut toutefois déduire de leur caractère conditionnel que la date à prendre en compte est antérieure à la décision du Conseil constitutionnel constatant ou non la recevabilité de la proposition de loi référendaire.

En outre, si le contrôle du respect du premier de ces délais est confié au Conseil constitutionnel par le quatrième alinéa de l'article 11, le sixième alinéa est muet quant à l'autorité de contrôle du respect des dispositions qu'il édicte. Toutefois, le Conseil constitutionnel semble être la seule autorité à même d'exercer ce contrôle eu égard à l'ensemble du dispositif instauré par le constituant. Cette analyse est d'ailleurs confortée par le projet de loi organique qui inclut le respect de ce délai dans le champ du contrôle opéré par le Conseil constitutionnel23(*).

L'ensemble de ces considérations ont convaincu votre commission, sur proposition de son rapporteur, de la nécessité pour la loi organique de préciser par un amendement que les délais prévus aux troisième et sixième alinéas de l'article 11 de la Constitution sont calculés à compter de la date d'enregistrement de la saisine par le Conseil constitutionnel.

2. Les deux volets de la mission de contrôle du Conseil constitutionnel

Saisi d'une proposition de loi référendaire, le Conseil constitutionnel doit en un premier temps en examiner la recevabilité au regard du nombre de signatures de membres du Parlement requis, et la constitutionnalité. Si ces premières conditions sont remplies le recueil des soutiens citoyens peut être engagé. À l'issue de celui-ci intervient la deuxième phase du contrôle de recevabilité par le Conseil constitutionnel qui examine alors exclusivement si l'initiative a obtenu le soutien d'un dixième des électeurs inscrits sur les listes électorales.

a) Le contrôle par le Conseil constitutionnel de la recevabilité et de la constitutionnalité de l'initiative parlementaire

L'article 45-2 énumère les conditions dont le respect est contrôlé par le Conseil constitutionnel lors de la première étape :

- un minimum de signatures d'un cinquième des membres du Parlement ;

- un objet répondant aux prescriptions des troisième et sixième alinéas de l'article 11 de la Constitution, à savoir le domaine de compétence du référendum par renvoi au premier alinéa du même article 11, le délai d'un an après la promulgation d'une loi en cas de volonté d'abrogation de celle-ci et le délai de deux ans après le scrutin ayant abouti au rejet d'une proposition de référendum portant sur le même sujet ;

- la conformité à la Constitution de la proposition de loi référendaire.

En incluant le sixième alinéa relatif au respect d'un délai de deux ans depuis le rejet d'une précédente proposition de loi par référendum dans le champ du contrôle exercé par le Conseil constitutionnel, le projet de loi organique répond donc à une des interrogations laissées pendantes par la rédaction de l'article 11 de la Constitution.

Le Conseil constitutionnel dispose d'un mois à compter de sa saisine pour procéder à ce premier examen. Ce délai coïncide de fait avec le délai d'un mois prévu au troisième alinéa de l'article 61 de la Constitution, relatif au contrôle de constitutionnalité et applicable aux propositions de loi de l'article 11. Cet alinéa prévoit que ce délai peut être réduit à huit jours en cas d'urgence, à la demande du Gouvernement.

Concernant la première condition examinée par le Conseil constitutionnel relative au nombre de parlementaires à l'initiative de la proposition de loi référendaire, l'Assemblée nationale a utilement inséré les mots : « au moins » afin de signifier que le pourcentage fixé par la Constitution n'est qu'un minimum n'ayant pas pour but de brider l'initiative parlementaire. Votre commission, à l'initiative de son rapporteur, a estimé qu'il importait également de préciser, par un amendement, que le nombre des signataires s'apprécie au regard du nombre de sièges pourvus, sur le modèle de ce que prévoit l'article 153 du règlement de l'Assemblée nationale pour le calcul du dixième de membres de l'Assemblée nationale nécessaire au dépôt d'une motion de censure24(*).

L'article 45-3 dispose que la décision du Conseil constitutionnel est publiée au Journal officiel. S'il est jugé que l'initiative répond aux conditions énumérées à l'article 45-2, sont également publiées la proposition de loi ayant fait l'objet de l'initiative et le nombre de soutiens d'électeurs à recueillir pour remplir la dernière condition de recevabilité.

Dans le cas contraire, en particulier dans l'hypothèse où au moins une disposition de la proposition de loi est déclarée contraire à la Constitution, la décision du Conseil constitutionnel devrait interrompre la procédure de l'article 11 de la Constitution. En effet, le 3° de l'article 45-2 précise qu'« aucune disposition » de la proposition de loi ne doit être contraire à la Constitution, ce qui laisse inférer qu'une disposition non conforme emporte la non conformité de l'ensemble de la proposition et qu'une rectification de celle-ci afin de la purger d'une disposition inconstitutionnelle est impossible.

La rédaction proposée pour l'article 45-3 ne prévoit pas la motivation de la décision du Conseil constitutionnel contrairement à l'article 20 de l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 relatif aux déclarations de conformité à la Constitution25(*). Cette motivation semble pourtant souhaitable, a fortiori si la décision est défavorable. Votre commission a donc adopté un amendement de son rapporteur tendant à introduire l'obligation de motivation des décisions rendues par le Conseil constitutionnel dans le cadre de la procédure de l'article 11.

b) Le contrôle par le Conseil constitutionnel du recueil des soutiens d'un dixième des électeurs

L'article 45-4 prévoit que la commission ad hoc instituée par le chapitre IV de la loi organique transmet au Conseil constitutionnel un dossier au vu duquel le Conseil statue sur le respect de la dernière condition de recevabilité. Cette décision est publiée au Journal officiel.

L'Assemblée nationale a précisé que le seuil d'un dixième des électeurs inscrits sur les listes électorales était un minimum. Elle a en outre enserré l'intervention du Conseil constitutionnel dans un délai d'un mois.

Votre commission ayant décidé de supprimer la commission de contrôle, elle a modifié l'article 45-4 afin de préciser le contrôle exercé directement par le Conseil constitutionnel en matière de recueil des soutiens. À l'instar de ce qui était prévu à l'article 14 du projet de loi organique, le Conseil constitutionnel est ainsi chargé de s'assurer de la régularité des opérations de recueil des soutiens. Dans ce cadre, sa mission s'apparente à la surveillance des opérations référendaires prévue au chapitre VII de l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958. Sur la proposition de son rapporteur, la commission a donc adopté un amendement s'inspirant de l'article 50 de cette ordonnance qui prévoit que le Conseil constitutionnel examine et tranche définitivement toutes les réclamations ; en cas d'irrégularités constatées dans le déroulement des opérations, le Conseil constitutionnel apprécie s'il y a lieu de maintenir les opérations ou d'en prononcer l'annulation totale ou partielle.

3. Les pouvoirs d'instruction du Conseil constitutionnel

Conformément au quatrième alinéa de l'article 11 de la Constitution, le projet de loi organique précise les moyens et prérogatives dont dispose le Conseil constitutionnel pour mener à bien sa mission. Le nouvel article 45-5 lui confère un pouvoir d'enquête, de vérification sur pièces et sur place et de recueil de témoignages. L'article 45-6 renvoie les modalités pratiques au règlement intérieur du Conseil constitutionnel, notamment en ce qui concerne les missions des rapporteurs adjoints prévus à l'article 36 de l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958.

Les prérogatives ainsi conférées au Conseil constitutionnel reprennent celles que lui attribuent les articles 42 et 43 de l'ordonnance en matière de contentieux de l'élection des députés et des sénateurs. Or le premier alinéa de l'article 45-5 se contente d'un renvoi aux « vérifications qui incombent [au Conseil constitutionnel] en vertu des troisième à sixième alinéas de l'article 11 de la Constitution ».

Ces prérogatives ne paraissent pas adaptées au contrôle de la conformité à la Constitution, tout particulièrement aux premier, troisième et sixième alinéas de son article 11. Au surplus, il n'est pas pertinent de faire référence au cinquième alinéa de l'article 11 relatif à la procédure parlementaire et à la compétence liée du Président de la République en matière de référendum, qui n'entrent pas dans le champ des vérifications incombant au Conseil constitutionnel. Votre commission, sur proposition de son rapporteur, a donc adopté un amendement visant à circonscrire l'usage de ces prérogatives par le Conseil constitutionnel au seul contrôle des opérations de recueil des soutiens.

L'article 45-6 apparaît, quant à lui, redondant avec l'article 56 de l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 qui renvoie au règlement intérieur du Conseil constitutionnel les règles nécessaires à la mise en oeuvre des procédures prévues au titre II de l'ordonnance. Votre commission a donc adopté un amendement de son rapporteur pour ajouter un paragraphe visant à compléter l'article 56 de l'ordonnance afin d'y insérer une référence à l'article 45-5 nouveau.

Enfin, votre commission a modifié l'article 45-6 pour y introduire les dispositions, qui figuraient précédemment à l'article 45-4, relatives à la décision du Conseil constitutionnel déclarant si l'initiative a recueilli le soutien d'au moins un dixième des électeurs. Cette décision intervient dans un délai d'un mois suivant la clôture de la période de recueil des soutiens.

Votre commission a adopté l'article premier ainsi modifié.


* 23 Cf. art. 45-2.

* 24 « Art. 153. - 1. Le dépôt des motions de censure est constaté par la remise au Président de l'Assemblée d'un document portant l'intitulé « Motion de censure » suivi de la liste des signatures du dixième au moins des membres de l'Assemblée. Ce dixième est calculé sur le nombre des sièges effectivement pourvus avec, en cas de fraction, arrondissement au chiffre immédiatement supérieur. »

* 25 « Art. 20. - La déclaration du Conseil constitutionnel est motivée. Elle est publiée au Journal officiel. »