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Projet de loi portant application de l'article 11 de la Constitution

20 février 2013 : Référendum ( rapport - première lecture )

CHAPITRE II - DISPOSITIONS RELATIVES AU RECUEIL DES SOUTIENS

Article 2 - Compétence du ministère de l'intérieur en matière de recueil des soutiens

L'article 2 confie au ministère de l'intérieur la mise en oeuvre du recueil des soutiens pour le compte et sous le contrôle de la commission de contrôle.

L'article 11 de la Constitution se bornant à soumettre la recevabilité de l'initiative à son soutien « par un dixième des électeurs inscrits sur les listes électorales », il appartient en effet à la loi organique de préciser qui est habilité à récolter les soutiens. Plusieurs hypothèses pouvaient être envisagées :

- dans les projets élaborés par les comités Vedel et Balladur, le Conseil constitutionnel était lui-même compétent pour organiser « la collecte des pétitions des électeurs » ;

- dans le cadre de l'initiative citoyenne européenne, le recueil des déclarations de soutien relève du « comité des citoyens » composé d'au moins sept membres, citoyens de l'Union européenne en âge de voter aux élections au Parlement européen, résidant dans au moins sept États membres différents, à l'origine de l'initiative26(*) ; il en va de même en Suisse où le Comité d'initiative comprend sept à vingt-sept citoyens suisses27(*) ;

- les mairies ou les greffes des tribunaux peuvent recevoir les soutiens sous la forme de formulaires standardisés, conformément à la procédure du référendum d'initiative populaire abrogatif en Italie28(*).

L'hypothèse d'une collecte par le Conseil constitutionnel a été écartée par M. Jean-Luc Warsmann, rapporteur de l'Assemblée nationale, dès l'examen des amendements au projet de loi constitutionnelle en 2008. Outre les difficultés pratiques soulevées à l'époque, cette formule présente l'inconvénient d'une confusion des rôles, le collecteur étant son propre contrôleur.

L'étude d'impact jointe au projet de loi organique s'attache à étudier les modèles suisse et italien. Après avoir écarté ce dernier au motif de l'insuffisance des garanties apportées, elle envisage une transposition du dispositif suisse avant de conclure à la difficulté de son application en France pour des raisons culturelles et d'échelle. Cela la conduit à privilégier une procédure centralisée et relevant des services de l'État à la fois plus conforme à la tradition française et mieux à même de garantir le respect des libertés publiques selon l'étude d'impact.

Le dispositif de l'initiative citoyenne européenne étant désormais opérationnelle depuis le printemps 2012, le rapporteur s'interroge sur l'adaptabilité de celui-ci à la procédure de l'article 11. Il invite le Gouvernement à explorer plus avant cette piste, qui présente l'avantage d'une association du ministère de l'intérieur à la procédure mise en place. Afin de ne fermer aucune porte, le rapporteur a donc privilégié une formulation ouverte et remplacé par un amendement la notion imprécise de « mise en oeuvre » par les mots : « assuré sous la responsabilité de ».

Votre commission ayant par ailleurs supprimé la commission de contrôle, elle a modifié l'article 2 en conséquence.

Votre commission a adopté l'article 2 ainsi modifié.

Article 3 - Délais applicables au recueil des soutiens

Cet article précise les délais encadrant la phase de recueil des soutiens consécutive à la décision du Conseil constitutionnel déclarant que l'initiative satisfait aux dispositions de l'article 45-2 de l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958.

Le I de l'article prévoit que la date d'ouverture de la période de recueil des soutiens, fixée par décret, est comprise dans un délai de deux mois à compter de la publication de la décision du Conseil constitutionnel prise en application du nouvel article 45-3.

Le II dispose que la période de recueil des soutiens dure trois mois.

Les III et IV prévoient les circonstances pouvant conduire au report ou à la suspension de ces délais :

le délai de deux mois est prolongé si une élection présidentielle ou des élections législatives générales sont prévues ou interviennent dans les six mois suivant la décision du Conseil constitutionnel ; la date d'ouverture de la période de recueil des soutiens est alors reportée au premier jour du deuxième mois suivant le déroulement des dernières élections ;

le délai de trois mois est suspendu si la dissolution de l'Assemblée nationale ou l'empêchement définitif du Président de la République provoquent des élections législatives ou une élection présidentielle anticipée ; la période de recueil des soutiens est alors suspendue à compter de la publication du décret de convocation des électeurs à l'élection.

Outre des améliorations rédactionnelles, l'Assemblée nationale a apporté deux modifications au IV :

- elle a élargi à l'hypothèse de la vacance de la présidence de la République les cas de suspension de la période de recueil des soutiens par référence à l'article 7 de la Constitution ;

- elle a également précisé que la période de recueil des soutiens reprend à compter du premier jour du deuxième mois suivant le déroulement des dernières élections.

Les dérogations envisagées aux III et IV permettent de pallier les inconvénients qui pourraient résulter de l'application mécanique des règles prévues aux I et II. Elles tendent en particulier à éviter que des campagnes électorales viennent interférer avec des campagnes de recueil des soutiens au risque d'apporter de la confusion. Elles répondent ainsi au souhait exprimé par M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur du projet de loi constitutionnelle en 200829(*).

Quant à la durée de trois mois, l'exposé des motifs du projet de loi organique la présente comme une solution d'équilibre conciliant les « impératifs de l'exercice effectif de leur droit par les électeurs d'une part, et de bonne administration d'autre part. » Cette durée est semblable à celle prévue pour le recueil des signatures en vue de l'organisation d'un référendum abrogatif en Italie, pour laquelle cependant 500 000 signatures suffisent30(*). Elle est en revanche beaucoup plus brève que celles prévues dans le cadre de l'initiative citoyenne européenne - douze mois pour recueillir un million de soutiens31(*) - et pour l'exercice du droit d'initiative populaire en Suisse
- dix-huit mois pour 100 000 soutiens32(*).

Eu égard au nombre élevé de soutiens à recueillir pour remplir les conditions de recevabilité posées par l'article 11 de la Constitution, votre commission, sur proposition de son rapporteur, a donc adopté un amendement visant à allonger la période de recueil des soutiens en la portant à six mois.

Votre commission a adopté l'article 3 ainsi modifié.

Article 4 - Modalités du recueil des soutiens

Cet article apporte des précisions sur les modalités pratiques du recueil des soutiens.

1. Le caractère électronique du recueil des soutiens

Le premier alinéa pose le principe du dépôt des soutiens par voie électronique.

L'étude d'impact jointe au projet de loi organique justifie longuement ce choix : elle met en avant tout particulièrement les coûts engendrés par une solution alternative qui aurait consisté à centraliser le recueil des signatures en mairie sur le modèle du processus électoral usuel. Cette solution alternative présentait toutefois l'avantage de la vérification de la qualité d'électeur du pétitionnaire, ainsi que de son authentification en temps réel.

Le choix du recueil des soutiens par voie électronique implique en outre l'établissement de listes nominatives des électeurs ayant apporté leur soutien à une proposition de loi référendaire ; ces listes constituent des traitements automatisés de données à caractère personnel, au sens de l'article 2 de la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés. Dans la mesure où il s'agit pour le pétitionnaire d'apporter son soutien à une initiative politique, les données recueillies « font apparaître, directement ou indirectement [...] les opinions politiques » et entrent à ce titre dans la catégorie des données sensibles dont le statut est précisé à l'article 8 de la loi précitée. La mise en oeuvre de tels traitements est interdite par le I de cet article à moins qu'en application du 1° du II du même article, le consentement exprès de la personne ait été recueilli.

En l'espèce, le soutien à une proposition de loi référendaire par un électeur s'analyse comme équivalent à un consentement exprès de sa part, limité toutefois au cadre de l'initiative soutenue. C'est pourquoi le dernier alinéa de l'article 4 du projet de loi organique assure, en contrepartie de la présomption de consentement du pétitionnaire, la garantie que le traitement automatisé mis en oeuvre ne pourra être utilisé à d'autres fins que le recueil de son soutien à une proposition de loi référendaire particulière. Cette disposition est conforme au 2° de l'article 6 de la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 qui conditionne la licéité d'un traitement de données à caractère personnel au fait que ces données soient « collectées pour des finalités déterminées, explicites et légitimes et ne so[ie]nt pas traitées ultérieurement de manière incompatible avec ces finalités ».

Par ailleurs, le choix de la voie électronique pose la question de l'égalité d'expression entre les électeurs, auquel l'article 5 du projet de loi organique propose de remédier. Soucieuse d'apporter toutes les garanties possibles à l'exercice du droit de soutien à une proposition de loi référendaire, votre commission, adoptant un amendement de son rapporteur, a cependant jugé préférable de prévoir la faculté d'apporter son soutien sur papier. Ce soutien pourrait prendre la forme de la signature de registres dédiés ouverts en mairie ou en préfecture ou bien d'envoi de formulaires homologués mis à disposition en mairie et en préfecture.

2. L'interdiction du retrait du soutien

Le deuxième alinéa de l'article 4 dispose que le soutien à une proposition de loi référendaire ne peut être retiré. Outre son aspect pratique, cette prohibition permet non seulement de sécuriser l'ensemble de la procédure de soutien, mais aussi et surtout de responsabiliser les électeurs.

3. La définition de l'« électeur » au sens du troisième alinéa de l'article 11 de la Constitution

L'Assemblée nationale a souhaité préciser la notion d'« électeurs » par l'insertion d'une référence à l'article L. 2 du code électoral qui disposent que sont électeurs « les Françaises et Français âgés de dix-huit ans accomplis, jouissant de leurs droits civils et politiques et n'étant dans aucun cas d'incapacité prévu par la loi ».

Selon une jurisprudence constante du Conseil constitutionnel, s'« il est loisible au législateur organique de rendre applicables à des matières relevant du domaine de la loi organique des dispositions ayant valeur de loi ordinaire, celles-ci sont rendus applicables dans leur rédaction en vigueur à la date de l'adoption définitive de cette loi organique »33(*). Autrement dit, aucune modification ultérieure de la loi ordinaire ne pourra être applicable à la matière relevant de la loi organique à moins d'une nouvelle intervention du législateur organique. Ainsi, l'inscription de la référence à l'article L. 2 du code électoral revient à « cristalliser » l'état du droit là où le texte initial, par un renvoi implicite, permettait une évolution de la notion au gré des évolutions de la législation.

En outre, la combinaison des articles 334(*), 11 et 88-3 de la Constitution suffisent à définir la notion d'électeur. En effet, s'agissant d'une initiative législative mettant en oeuvre la souveraineté nationale, les ressortissants communautaires en sont effectivement exclus conformément à l'article 88-3 de la Constitution qui n'accorde le droit de vote et d'éligibilité aux citoyens de l'Union européenne résidants en France qu'aux élections municipales. Le « collège » de soutien à une proposition de loi référendaire est donc le même que le collège appelé à s'exprimer à l'occasion du référendum si la proposition de loi lui était soumise.

Votre commission a donc adopté un amendement de son rapporteur supprimant la référence à l'article L. 2 du code électoral.

Votre commission a adopté l'article 4 ainsi modifié.

Article 5 (supprimé) - Mise à disposition par les communes de points d'accès à un service de communication en ligne

Pour conjurer le risque d'une inégalité d'accès des électeurs à l'exercice de leur droit, l'article 5 prévoit la mise à disposition par les communes de points d'accès permettant aux électeurs d'apporter leur soutien à une proposition de loi référendaire. Il renvoie à un décret en Conseil d'État les conditions de mise en oeuvre de cette disposition.

L'introduction de cette disposition dans le projet de loi organique résulte de la consultation du Conseil d'État qui « a admis que l'expression des soutiens individuels à une initiative référendaire pouvait se faire par voie exclusivement électronique [...] à la condition [...] que des points d'accès publics soient aménagés, à l'initiative de l'État, pour les personnes ne disposant pas de moyens informatiques propres, afin de garantir l'égalité d'expression entre les citoyens. »35(*)

L'Assemblée nationale a approuvé cette disposition en en limitant toutefois le périmètre aux seules communes ayant la qualité de chef-lieu de canton. L'obligation de mise à disposition ne concernerait ainsi que ces communes, les autres en conservant la faculté.

Dans la mesure où votre commission a adopté le principe d'une alternative au soutien par voie électronique en ouvrant une faculté de soutien sur papier, cette disposition ne paraît plus indispensable pour garantir l'égalité d'expression de tous les électeurs.

En conséquence, votre commission a adopté un amendement de son rapporteur supprimant l'article 5.

Article 6 (supprimé) - Interdiction du financement par les personnes morales d'actions relatives au recueil des soutiens

Cet article interdit aux personnes morales autres que les partis et groupements politiques de participer au financement d'action tendant à favoriser ou défavoriser le recueil des soutiens à une proposition de loi référendaire, que ce soit par des dons ou la fourniture de biens, services ou autres avantages directs ou indirects à des prix inférieurs au marché. La violation de cette disposition est punie d'une amende de 3 750 euros et d'un emprisonnement d'un an, ou de l'une de ces deux peines seulement, conformément au II de l'article L. 113-1 du code électoral auquel renvoie le dernier alinéa de l'article 6 du projet de loi organique.

Le projet de loi organique s'inspire ainsi des dispositions du code électoral en matière de campagne électorale pour encadrer la campagne en vue du recueil des soutiens à une proposition de loi référendaire. L'article 6 reprend les dispositions du deuxième alinéa de l'article L. 52-8 de ce code selon lequel : « Les personnes morales, à l'exception des partis ou groupements politiques, ne peuvent participer au financement de la campagne électorale d'un candidat, ni en lui consentant des dons sous quelque forme que ce soit, ni en lui fournissant des biens, services ou autres avantages directs ou indirects à des prix inférieurs à ceux qui sont habituellement pratiqués. » En revanche, il n'existe aucune restriction concernant le financement par des particuliers alors que ce même article L. 52-8 plafonne les dons consentis par des personnes physiques à 4 600 euros par campagne.

Votre rapporteur a jugé utile de transposer les dispositions de l'article L. 52-8 du code électoral en matière de plafonnement des dons consentis par des personnes physiques ainsi que relatives à l'interdiction du financement de campagne par des États étrangers ou des personnes morales de droit étranger.

En outre, il lui a semblé plus opportun de transférer cet article au sein de la loi ordinaire, en vertu du principe général de légalité des délits et des peines. L'article 34 de la Constitution énonce en effet que « la loi fixe les règles concernant [...] la détermination des crimes et délits ainsi que les peines qui leur sont applicables ».

Votre commission a donc supprimé l'article 6 et adopté un amendement de son rapporteur insérant un article additionnel dans le projet de loi36(*).

Article 7 - Publicité de la liste des soutiens et destruction des données personnelles collectées

Cet article tire les conséquences du caractère électronique de la procédure de recueil des soutiens établi par l'article 4 du projet de loi organique. Il prévoit que les traitements automatisés de données à caractère personnel nécessaires à sa mise en oeuvre sont autorisés par décret en Conseil d'État, dans le respect des dispositions de la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés.

Le IV de l'article 8 de la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 prévoit une dérogation à l'interdiction de principe pour les traitements de données à caractère personnel dites « sensibles » « justifiés par l'intérêt public et autorisés [par la Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL)] dans les conditions prévues au I de l'article 25 ». Si l'intérêt public des traitements de données établis en vue du recueil de soutiens à une proposition de loi référendaire n'est pas à démontrer, la consultation de la CNIL est toutefois indispensable, a fortiori si la vérification de la qualité d'électeurs des pétitionnaires doit être réalisée par le rapprochement du fichier ainsi établi avec le fichier général des électeurs et électrices tenu par l'Institut national de la statistique et des études économiques en vertu de l'article L. 37 du code électoral37(*). En effet, le 5° du I de l'article 25 soumet plus particulièrement à autorisation de la CNIL les traitements automatisés ayant pour objet « l'interconnexion de fichiers relevant d'une ou de plusieurs personnes morales gérant un service public et dont les finalités correspondent à des intérêts publics différents ».

C'est pourquoi l'Assemblée nationale a souhaité que le décret en Conseil d'État soit pris après avis de la CNIL.

L'Assemblée nationale a par ailleurs complété cet article afin d'étendre le domaine d'intervention du décret prévu au premier alinéa qui devra également déterminer :

- les conditions dans lesquelles la liste des soutiens apportés à une proposition de loi référendaire peut être consultée par le public ;

- le délai au-delà duquel les données collectées dans le cadre de la procédure de recueil des soutiens sont détruites.

Par souci de lisibilité, votre rapporteur a estimé qu'il était nécessaire de distinguer les différents enjeux auxquels répond cet article : d'une part, la compétence de la CNIL, d'autre part, la question du devenir des soutiens recueillis.

Concernant la compétence de la CNIL, il a paru nécessaire de préciser que dès lors qu'un décret d'application de la loi organique avait trait aux traitements de données à caractère personnel, il était nécessaire qu'il soit pris en Conseil d'État, après avis motivé et publié de la CNIL. Cela correspond à la procédure prévue au II de l'article 26 de la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 pour certains traitements de données sensibles. Votre rapporteur a souhaité que cette mesure de portée générale soit transférée à l'article 8 du projet de loi organique qui traite des modalités d'application de l'ensemble de la procédure.

Sous couvert de précisions apportées au contenu du décret, le second alinéa de l'article 7 soulève deux questions majeures relatives au devenir de la liste des soutiens recueillis. C'est pourquoi votre rapporteur a souhaité que l'article 7 du projet de loi organique soit entièrement dédié à cette problématique.

En premier lieu, il lui a semblé indispensable de poser clairement le principe de la publicité de la liste des soutiens.

S'agissant d'une pétition et non d'un vote, le soutien à une proposition de loi référendaire n'est pas soumis au principe de confidentialité du scrutin : il n'est ni secret, ni anonyme et peut donc faire l'objet d'une mesure de publicité. Celle-ci apparaît d'ailleurs comme une garantie non seulement de transparence mais également d'authenticité de la procédure car, comme le notait le Conseil d'État, l'« accès du public aux listes de soutien permet à chacun de vérifier qu'il ne figur[e] pas à tort sur ces liste. »38(*)

Toutefois, la liste des soutiens ne devant être utilisée à d'autres fins que celle pour laquelle elle a été constituée en vertu de l'article 4 du projet de loi organique, sa publication doit être entourée de précautions. Dans son avis du 16 novembre 2010 rendu sur le projet de loi organique, la CNIL recommandait donc de limiter l'accès à la liste aux seules fins de contrôle des opérations de recueil. Ainsi elle préconisait de réserver aux seuls électeurs un accès individuel à la liste. Elle soulevait par ailleurs que la pratique de certains pays européens consistait à ne publier que les noms et prénoms des pétitionnaires.

Votre commission a cependant considéré que la publicité telle qu'appréhendée par la CNIL dans son avis était trop limitative. Elle a donc adopté un amendement de son rapporteur prévoyant la consultation de la liste par toute personne.

La contrepartie de cette publicité élargie serait la garantie de la destruction de la liste comme des données collectées dans des délais brefs.

Conformément au 5° de l'article 6 de la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978, la licéité d'un traitement de données est subordonnée à la condition que celles-ci soient « conservées sous une forme permettant l'identification des personnes concernées pendant une durée qui n'excède pas la durée nécessaire aux finalités pour lesquelles elles sont collectées et traitées ». En l'espèce, les données n'étant recueillies qu'à la seule fin de permettre au Conseil constitutionnel de constater que la condition du soutien par un dixième des électeurs est bien remplie, leur conservation ne devrait pas être nécessaire longtemps au-delà du délai de traitement des éventuelles réclamations soulevées à l'occasion de la phase de recueil des soutiens. Aussi plutôt que de renvoyer la fixation de ce délai au décret, votre commission a-t-elle adopté un amendement de son rapporteur inscrivant dans la loi organique que les données collectées dans le cadre de cette procédure seraient détruites à l'issue d'un délai de deux mois à compter de la publication au Journal officiel de la décision du Conseil constitutionnel constatant si la proposition de loi référendaire a ou non recueilli le soutien d'un dixième des électeurs inscrits sur les listes électorales.

Votre commission a adopté l'article 7 ainsi modifié.

Article 8 - Modalités d'application de la procédure de recueil des soutiens

Cet article dispose qu'un décret en Conseil d'État fixe les modalités d'application de la procédure de recueil des soutiens.

Dans sa version initiale, cet article prévoyait également que ce décret déterminait notamment les conditions de publicité de la liste des soutiens, disposition que l'Assemblée nationale a transférée au sein de l'article 7.

Votre rapporteur a au contraire souhaité distinguer les principes, d'une part, et les mesures d'application, d'autre part. Par un amendement, il a donc regroupé au sein de l'article 8 les renvois aux décrets en rappelant la compétence de la CNIL39(*).

Votre commission a adopté l'article 8 ainsi modifié.


* 26 Cf. articles 3 et 5 du règlement (UE) n° 211/2011 du Parlement européen et du Conseil du 16 février 2011 relatif à l'initiative citoyenne.

* 27 Cf. article 68 de la loi fédérale sur les droits politiques du 17 décembre 1976.

* 28 Cf. articles 7 et 8 de la loi n° 352 du 25 mai 1970 portant dispositions relatives aux référendums prévus par la Constitution et à l'initiative législative populaire.

* 29 « la loi organique visant à définir les modalités de contrôle de la recevabilité formelle des initiatives populaires fixerait en outre les conditions de présentation d'une telle initiative. On pourrait par exemple envisager que de telles initiatives ne puissent être proposées dans l'année précédant une élection présidentielle. » (Rapport n° 387 (2007-2008) fait au nom de la commission des lois par M. Jean-Jacques Hyest sur le projet de loi constitutionnelle, adopté par l'Assemblée nationale, de modernisation des institutions de la Ve République, p. 68)

* 30 Cf. article 3 de la loi n° 352 du 25 mai 1970 portant dispositions relatives aux référendums prévus par la Constitution et à l'initiative législative populaire.

* 31 Cf. article 5, paragraphe 5, du règlement (UE) n° 211/2011 du Parlement européen et du Conseil du 16 février 2011 relatif à l'initiative citoyenne.

* 32 Cf. article 71 de la loi fédérale sur les droits politiques du 17 décembre 1976.

* 33 Pour une application récente de cette jurisprudence, cf. la décision n° 2008-566 DC du 9 juillet 2008, cons. 4.

* 34 « Art. 3. - La souveraineté nationale appartient au peuple qui l'exerce par ses représentants et par la voie du référendum.

[...]

« Sont électeurs, dans les conditions déterminées par la loi, tous les nationaux français majeurs des deux sexes, jouissant de leurs droits civils et politiques. »

* 35 Cf. Conseil d'État, Rapport public 2011, volume 1 : Activité juridictionnelle et consultative des juridictions administratives, mai 2011, p. 105.

* 36 Cf. article premier A (nouveau) du projet de loi.

* 37 En vertu de l'article L. 37 du code électoral, « l'Institut national de la statistique et des études économiques est chargé de tenir un fichier général des électeurs et électrices en vue du contrôle des inscriptions sur les listes électorales. »

* 38 Conseil d'État, Rapport public 2011 précité.

* 39 Cf. commentaire de l'article 7 du présent projet de loi organique. Interrogée sur la nécessité de soumettre à son avis les textes réglementaires pris pour l'organisation de chaque opération de recueil de scrutin, la CNIL a jugé que sa consultation pour les dispositions réglementaires générales suffisait.