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Projet de loi portant application de l'article 11 de la Constitution

20 février 2013 : Référendum ( rapport - première lecture )

CHAPITRE III - DISPOSITIONS RELATIVES À LA PROCÉDURE RÉFÉRENDAIRE

Article 9 - Examen par le Parlement et consultation du peuple par référendum par le Président de la République

1. La fixation d'un délai pour l'examen par le Parlement de la proposition de loi référendaire

Le cinquième alinéa de l'article 11 de la Constitution renvoie à la loi organique la fixation du délai à l'issue duquel le Président de la République soumet au référendum la proposition de loi référendaire, dans l'hypothèse où les assemblées ne l'auraient pas examinée. Suivant la recommandation du comité Balladur, l'article 9 du projet de loi organique fixe ce délai à douze mois à compter de la publication au Journal officiel de la décision du Conseil constitutionnel constatant que la proposition de loi référendaire a obtenu le soutien d'un dixième des électeurs inscrits sur les listes électorales.

L'Assemblée nationale a conservé le délai de douze mois prévu dans le texte initial du projet de loi organique. Elle a effectivement considéré que ce délai permettait de concilier les différentes contraintes pesant sur l'ordre du jour des assemblées. Celles-ci sont d'abord juridiques depuis l'introduction à l'article 42 de la Constitution de délais pour l'examen des textes en première lecture, notamment du minimum de quatre semaines entre la transmission d'un texte et son examen en séance publique devant la seconde assemblée saisie. Ces contraintes sont également d'ordre pratique : si la décision du Conseil constitutionnel en marquant le déclenchement n'était publiée qu'à la fin de la session ordinaire, le délai d'examen par le Parlement serait d'ores et déjà amputé de trois mois jusqu'au début de la session ordinaire suivante.

Votre commission ayant décidé de faire passer de trois à six mois la durée de la période de recueil des soutiens à une proposition de loi référendaire40(*), elle a cependant souhaité raccourcir le délai imparti au Parlement afin de ne pas allonger une procédure déjà fort longue. Elle a donc adopté un amendement de son rapporteur réduisant à neuf mois ce délai, cette durée correspondant à une session parlementaire.

2. La mise en oeuvre d'une navette parlementaire spécifique et l'instauration d'une obligation de transmission de la proposition de loi y compris en cas de rejet par la première assemblée saisie

Dans sa rédaction initiale, l'article 9 substituait à la notion d'« examen » inscrite au cinquième alinéa de l'article 11 de la Constitution celle de « lecture » en prévoyant que la consultation du peuple par le Président de la République intervenait « si la proposition de loi n'a[vait] pas fait l'objet d'au moins une lecture par chacune des assemblées » dans le délai fixé. Il tentait de répondre ainsi aux interrogations qui s'étaient fait jour lors de la discussion du projet de loi constitutionnelle en 2008 à propos de cette notion d'« examen ».

L'Assemblée nationale a souhaité revenir à la lettre de l'article 11 de la Constitution et substitué aux mots : « fait l'objet d'au moins une lecture » les mots : « été examinée au moins une fois ». Son rapporteur mettait en avant un souci de cohérence rédactionnelle avec les articles 11 et 45 de la Constitution.

Votre rapporteur a estimé que le retour au texte constitutionnel était souhaitable dans la mesure où, aux termes de l'article 45 de la Constitution, la « lecture » apparaît comme l'examen d'un texte sanctionné par un vote, à l'issue duquel on constate s'il y a ou non accord entre les deux assemblées ; dans la négative, le texte poursuit la « navette parlementaire ». La notion de « lecture » est plus limitative des prérogatives du Parlement que celle d'« examen ».

Il découle en effet de la rédaction de l'article 11 de la Constitution qu'au cours du délai imparti, chacune des deux chambres du Parlement doit avoir eu la possibilité de connaître de la proposition de loi référendaire. Cela implique que, par dérogation avec les règles coutumières relatives à la navette parlementaire, la première assemblée saisie est tenue de transmettre la proposition de loi référendaire à la seconde assemblée, y compris en cas de rejet. Celui-ci peut résulter soit du rejet de l'ensemble des articles, soit de l'adoption d'une motion de procédure (motion de rejet préalable à l'Assemblée nationale, exception d'irrecevabilité ou question préalable au Sénat). Dans cette hypothèse, le texte transmis devrait être le texte initial de la proposition de loi.

Se dessine dès lors un schéma de navette parlementaire original : qu'elle l'adopte avec ou sans modification ou qu'elle la rejette, la première assemblée saisie transmet la proposition de loi à la seconde qui reste libre de conclure à son adoption, conforme ou non, à son rejet ou à son renvoi en commission. À défaut de vote et de transmission par la première ou de vote par la seconde, y compris d'un renvoi en commission, la proposition de loi sera soumise à référendum dans sa version initiale.

Afin d'expliciter cette spécificité de la navette parlementaire d'une proposition de loi référendaire, l'Assemblée nationale a jugé nécessaire d'ajouter un alinéa précisant qu'en cas de rejet, une telle proposition de loi devait être transmise à l'autre assemblée dans sa version initiale.

Par cet ajout, l'Assemblée nationale a inscrit dans la loi organique la dérogation à une règle coutumière résultant de l'interprétation de l'article 45 de la Constitution, selon laquelle une proposition de loi rejetée à l'issue de son examen en première lecture par la première assemblée saisie n'est pas transmise à l'autre assemblée.

Le cas d'une proposition de loi référendaire rejetée se rapproche en revanche de celui d'une proposition de loi transmise qui, en cas de rejet par la seconde assemblée saisie, doit tout de même être retransmise en seconde lecture à la première assemblée. Ces règles-ci figurent dans le règlement de chacune des assemblées41(*).

C'est pourquoi, par parallélisme des formes, votre commission a, sur proposition de son rapporteur, adopté un amendement de suppression de cet alinéa afin de laisser le soin aux règlements des assemblées de prévoir les modalités spécifiques de cette navette.

3. La fixation d'un délai pour obliger le Président de la République à soumettre la proposition de loi à référendum

Le cinquième alinéa de l'article 11 de la Constitution dispose qu'à défaut d'examen par le Parlement, dans le délai imparti, de la proposition de loi référendaire, le Président de la République la soumet à référendum. Bien que, par l'usage de l'indicatif, la rédaction du texte constitutionnel ne laisse aucune marge d'appréciation au Président de la République pour organiser le référendum, cette compétence liée n'est néanmoins enserrée dans aucun délai. Le dernier alinéa du même article 11 lui impose en revanche de promulguer la loi adoptée par référendum dans un délai de quinze jours suivant la proclamation des résultats de la consultation.

D'autres dispositions constitutionnelles attribuent ainsi des compétences au Président de la République : signature des ordonnances (article 13 de la Constitution), réunion du Parlement en session extraordinaire à la demande de la majorité des membres composant l'Assemblée nationale (article 29 de la Constitution), convocation du Parlement en Congrès en vue de lui soumettre un projet de révision de la Constitution (article 89 de la Constitution). L'histoire constitutionnelle nous enseigne cependant que faute de délais préfix, le Président de la République n'a pas toujours exercé sa compétence.

Afin de rendre effective cette disposition constitutionnelle, le projet de loi organique a prévu l'organisation du référendum par le Président de la République dans les quatre mois suivant l'expiration du délai d'examen par le Parlement.

Votre rapporteur partage ce souci de voir la volonté du constituant respectée. Il convient cependant de noter que si la Constitution ne fixe aucun délai au Président de la République pour remplir son obligation, elle ne renvoie pas davantage la fixation d'un tel délai à la loi organique. Cela est d'autant plus notable que figure au même cinquième alinéa de l'article 11 de la Constitution un renvoi explicite à la loi organique pour la fixation du délai d'examen par le Parlement. Votre commission, suivant un amendement de son rapporteur, s'est donc interrogée sur l'opportunité du maintien de cette disposition qui encourrait le risque d'une censure du Conseil constitutionnel faute d'habilitation du législateur organique42(*) et a préconisé sa suppression.

Votre commission a adopté l'article 9 ainsi modifié.


* 40 Cf. commentaire de l'article 3 du présent projet de loi organique.

* 41 Cf. articles 65 du règlement du Sénat et 115 du règlement de l'Assemblée nationale.

* 42 Cf. à cet égard la décision du Conseil constitutionnel n° 87-234 DC du 7 janvier 1988 : « Considérant qu'une loi organique ne peut intervenir que dans les domaines et pour les objets limitativement énumérés par la Constitution ; ».