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Projet de loi portant application de l'article 11 de la Constitution

20 février 2013 : Référendum ( rapport - première lecture )

CHAPITRE IV - DISPOSITIONS RELATIVES À LA COMMISSION DE CONTRÔLE

Article 10 (supprimé) - Composition de la commission de contrôle

Cet article fixe la composition de la commission ad hoc qui sera chargée de contrôler le recueil des soutiens apportés par les électeurs pour soutenir la proposition de loi référendaire.

Inspirée partiellement par la composition de la commission de contrôle de l'élection présidentielle fixée par l'article 13 du décret n° 2001-213 du 8 mars 2001 portant application de la loi n° 62-1292 du 6 novembre 1962 relative à l'élection du Président de la République au suffrage, la commission ad hoc comprendrait six membres de droit issus respectivement pour parts égales du Conseil d'État, de la Cour de Cassation et de la Cour de comptes et désignés par leurs pairs sous réserve d'une ancienneté garantie par le niveau de grade requis pour être choisi. Les membres élisent alors le président de la commission.

M. Guy Geoffroy, rapporteur de la commission des lois de l'Assemblée nationale, insistait sur la nécessité d'une telle commission, jugeant que le Conseil constitutionnel a déjà vu son activité accrue par la question prioritaire de constitutionnalité. La commission ainsi composée est donc censée décharger le Conseil constitutionnel d'une partie des missions relatives au contrôle de la procédure de recueil, ce qui a impliqué de lui conférer des garanties d'indépendance dont fait partie le mode de désignation de ses membres.

Cependant, votre commission estime, sans remettre en cause l'indépendance de cette commission de contrôle, que son existence même pose une difficulté au regard des dispositions de l'article 11 de la Constitution. Les dispositions constitutionnelles ne prévoient pas, contrairement à ce qui existe pour la commission indépendante prévue à l'article 25 de la Constitution, l'intervention d'un organe de contrôle extérieur au Conseil constitutionnel. Au contraire, la rédaction du quatrième alinéa de l'article 11 de la Constitution implique une compétence exclusive et directe du Conseil constitutionnel.

En outre, l'utilité de cette commission de contrôle n'est pas apparue évidente à votre commission notamment au regard de la faculté qui lui est laissée de rejeter par prétérition les réclamations qui lui sont adressées.

Enfin, la dépendance de cette commission vis-à-vis du Gouvernement en termes de moyens matériels et humains mis à sa disposition, à la différence des garanties dont dispose le Conseil constitutionnel pour obtenir les crédits budgétaires nécessaires à l'exercice de ses missions, a conforté votre commission dans son choix de ne pas créer une telle commission.

Aussi, votre commission a décidé de supprimer les dispositions relatives à cette commission de contrôle au sein du projet de loi organique, dont le présent relatif à sa composition.

Votre commission a supprimé l'article 10.

Article 11 (supprimé) - Durée des fonctions, renouvellement et remplacement des membres de la commission de contrôle

Cet article fixe à six ans la durée du mandat non renouvelable confié aux membres de la commission de contrôle dans le cadre d'un renouvellement partiel par moitié. Il prévoit également les conditions de remplacement d'un membre ayant cessé ses fonctions notamment par suite de décès ou de démission.

Ces dispositions qui participent des garanties d'indépendance des membres de la commission de contrôle perdent leur objet du fait du choix de votre commission de ne pas créer cette commission.

Votre commission a supprimé l'article 11.

Article 12 (supprimé) - Statut des membres de la commission de contrôle

Fixant une incompatibilité entre les fonctions de membre de la commission de contrôle et un mandat électoral inspiré de l'article L. 567-3 du code électoral applicable à la commission prévue par l'article 25 de la Constitution, cet article interdit également d'adresser toute instruction aux membres de cette commission lorsqu'ils agissent dans le cadre de cette instance.

Compte-tenu du choix de ne pas créer cette commission de contrôle, ces dispositions, qui confortaient l'indépendance fonctionnelle de ses membres, perdent leur objet.

Votre commission a supprimé l'article 12.

Article 13 (supprimé) - Suspension et déchéance des fonctions des membres de la commission de contrôle

Transposant fidèlement les dispositions de l'article L. 567-2 du code électoral applicables à la commission prévue à l'article 25 de la Constitution, cet article prévoit les cas de suspension ou de déchéance de ses fonctions d'un membre de la commission de contrôle. Pour assurer l'indépendance des membres de la commission, ces deux hypothèses ne peuvent être prononcées par une décision unanime des autres membres qu'en cas d'incompatibilité, d'empêchement ou de manquement aux obligations liés à ces fonctions.

La suppression de la commission de contrôle actée par votre commission rend sans objet ces dispositions.

Votre commission a supprimé l'article 13.

Article 13 bis (supprimé) - Devoirs de discrétion et de réserve des membres de la commission de contrôle

Introduit à l'initiative du rapporteur de la commission des lois de l'Assemblée nationale, cet article impose des obligations conçues comme « le corollaire de l'indépendance de la commission de contrôle et de ses travaux ».

Reprenant les termes de l'article L. 567-5 du code électoral intéressant les membres de la commission prévue par l'article 25 de la Constitution, le premier alinéa garantit le secret des travaux de la commission en interdisant aux membres de la commission et aux personnes qui pourraient y participer de révéler le contenu des débats, votes et documents de travail internes.

Dans la même inspiration, le deuxième alinéa impose uniquement aux membres un devoir de réserve dont la violation pourrait constituer un manquement à leurs obligations de nature à entraîner la suspension ou la déchéance de leurs fonctions.

Fidèle à sa position de principe conduisant à la suppression des dispositions relatives à cette instance, votre commission a supprimé l'article 13 bis.

Article 13 ter (supprimé) - Modalités de délibération de la commission de contrôle

Cet article fixe les conditions de quorum et de majorité pour l'adoption des décisions de la commission, donnant ainsi voix prépondérante à son président en cas d'égalité des voix.

La suppression des autres dispositions relatives à la commission de contrôle rend sans objet cette disposition.

Votre commission a supprimé l'article 13 ter.

Article 14 (supprimé) - Assistance de la commission de contrôle

Cet article prévoit les conditions dans lesquelles la commission « fait appel, pour l'exercice de ses fonctions, aux services compétents de l'État ». Dans ce cadre, elle peut désigner des délégués que ce soit des magistrats judiciaires ou administratifs, en activité ou en retraite, ou des experts notamment en matière informatique.

Dans son rapport, M. Guy Geoffroy, rapporteur de la commission des lois à l'Assemblée nationale, jugeait cette disposition opportune, la justifiant par le fait que cet article « permettra à la commission de contrôle de disposer des moyens matériels et humains nécessaires à l'exercice de ses fonctions, sans pour autant être dotée de services propres placés sous sa seul autorité, solution qui pourrait s'avérer être plus coûteuse ». Sans préjuger de la décision finale de la commission, ces renforts humains permettraient, de par leur expertise, d'éclairer la commission dans ses travaux.

Votre commission ne partage pas pleinement cette conviction. En effet, si la commission de contrôle peut requérir l'appui de services gouvernementaux, elle reste cependant tributaire de la bonne volonté des autorités compétentes quant au personnel mis à sa disposition. Elle ne dispose ainsi d'aucun moyen efficace de contraindre un service à lui fournir les moyens qu'elle souhaite.

De surcroît, les crédits budgétaires qui lui seraient affectés relèveraient, conformément à l'article 7 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances, d'un programme budgétaire placé sous la responsabilité d'un membre du Gouvernement. Si tant est qu'ils soient distingués au sein de la nomenclature budgétaire, les crédits budgétaires ainsi votés en loi de finances pour la commission de contrôle seraient soumis à la régulation budgétaire et notamment à la règle de la fongibilité asymétrique.

Cette situation a ainsi conduit votre commission à ne pas privilégier la création de cette commission mais à rendre sa pleine et entière compétence au Conseil constitutionnel.

Votre commission a supprimé l'article 14.

Article 15 (supprimé) - Pouvoirs d'instruction de la commission de contrôle

Cet article confère des pouvoirs d'instruction à la commission de contrôle. Le premier alinéa attribue à la commission le pouvoir d'ordonner une enquête et de se faire communiquer tout document nécessaire aux vérifications qui lui incombent.

Parallèlement, l'alinéa 2 prévoit qu'un membre de la commission ou un délégué peut recevoir sous serment les déclarations des témoins ou diligenter sur place des mesures d'instruction.

La rédaction de ces dispositions est proche de celle des prérogatives détenues par le Conseil constitutionnel, statuant comme juge de l'élection des députés et des sénateurs, en vertu des articles 42 et 43 de l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel.

Si la commission présente des garanties d'indépendance, au demeurant renforcées par l'Assemblée nationale, elle n'en reste pas moins une autorité administrative. Il apparaît à votre rapporteur d'autant plus délicat de lui conférer des pouvoirs non négligeables et jusqu'ici réservés au seul Conseil constitutionnel dans ses fonctions juridictionnelles. Cette disposition conforte votre commission dans le sens de la suppression de la commission et de l'affirmation de la compétence exclusive du Conseil constitutionnel pour veiller à la régularité de la procédure de recueil et statuer sur les réclamations qui pourraient lui être soumises dans ce cadre.

Votre commission a supprimé l'article 15.

Article 16 (supprimé) - Déclenchement de la procédure devant la commission de contrôle

Cet article fixe le début des travaux et des attributions de la commission de contrôle à compter de la décision du Conseil constitutionnel prévu à l'article 45-3 de l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958. Cette décision constate ou non la recevabilité de la proposition de loi référendaire et sa conformité à la Constitution.

Cette disposition a perdu son objet en raison de la suppression des précédentes dispositions relatives à la commission de contrôle.

Votre commission a supprimé l'article 16.

Article 17 (supprimé) - Examen des réclamations devant la commission de contrôle

Le présent article définit la compétence de la commission de contrôle pour statuer sur les réclamations dont elle est saisie dans le cadre du recueil des soutiens des électeurs. Elle peut ainsi être saisie tout au long de la période de recueil et, à la suite d'un amendement du rapporteur de la commission des lois de l'Assemblée nationale, jusqu'à cinq jours suivant la clôture de la période de recueil. Ce délai supplémentaire permet de déposer une réclamation pour des soutiens qui seraient intervenus les derniers jours de la procédure de recueil et qui ne pourraient être contestées que difficilement si le délai de recours se clôturait en même temps que la période de recueil.

Le premier alinéa prévoit un mécanisme de décision implicite de rejet au terme d'un délai de dix jours suivant sa saisine. Ce mécanisme, qui est traditionnel pour les décisions administratives mais non pour les décisions juridictionnelles, était justifié par M. Guy Geoffroy, rapporteur de la commission des lois de l'Assemblée nationale, par la charge de travail de la commission de contrôle au regard du délai d'un mois qui lui était imparti après la clôture de la période de recueil pour transmettre un dossier et ses observations au Conseil constitutionnel.

L'alinéa 2 de cet article précise que les décisions de la commission, y compris celles implicites de rejet, peuvent être contestées devant le Conseil constitutionnel. Initialement, le délai pour saisir le Conseil constitutionnel de décisions de la commission de contrôle couvrait la période de recueil des soutiens et le délai d'un mois pendant lequel la commission de contrôle achevait ses travaux. La commission des lois de l'Assemblée nationale a adopté, par parallélisme, un amendement allongeant de cinq jours ce délai pour saisir le Conseil constitutionnel.

Le projet de loi organique n'évoque cependant pas les modalités de ce recours contre les décisions de la commission de contrôle qui sont renvoyées, selon les termes du rapporteur de la commission des lois de l'Assemblée nationale, aux règlements intérieurs du Conseil constitutionnel et de la commission de contrôle.

Tirant les conséquences de la suppression des autres dispositions régissant l'organisation et le fonctionnement de la commission de contrôle, votre commission a supprimé l'article 17.

Article 18 (supprimé) - Clôture de la procédure devant la commission de contrôle

Cet article prévoit un délai d'un mois au terme de la procédure de recueil des soutiens pour que la commission de contrôle transmette au Conseil constitutionnel le nombre et la liste des soutiens, ses observations, les réclamations dont elle a été saisie et les suites qui leur ont été données ainsi que « toutes autres informations utiles ».

Ces dispositions perdent leur raison d'être avec la disparition de la commission de contrôle.

Votre commission a supprimé l'article 18.

Article 19 (supprimé) - Règlement intérieur de la commission de contrôle

Sur le modèle de l'article 56 de l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel, cet article renvoie pour la définition des modalités de fonctionnement de la commission de contrôle qui n'auraient pas été prévues par la loi organique à un règlement intérieur qui serait publié au Journal officiel.

Par cohérence, votre commission a supprimé l'article 19.

Article 20 - Entrée en vigueur de la loi organique

Le présent article fixe la date d'entrée en vigueur de la loi organique au premier jour du treizième mois suivant celui de sa promulgation.

Ce délai est nécessaire tout autant pour adopter les mesures d'application prévues par l'article 8 du présent projet de loi organique que pour mettre en place les dispositifs matériels et électroniques qui permettront de recueillir plusieurs millions de soutiens de la part des électeurs. Votre rapporteur souscrit aux propos de son homologue de l'Assemblée nationale qui relevait, dans son rapport, que « la mise en place d'un dispositif de cette ampleur nécessitera, de surcroît, la passation de marchés publics dont la procédure obéira impérativement aux délais définis par le code des marchés publics ». Aussi, cette entrée en vigueur différée d'environ un an est justifiée.

À cette date, entrerait également en vigueur l'article 11 de la Constitution dans sa rédaction issue de la dernière révision constitutionnelle puisque l'article 46 de la loi constitutionnelle n° 2008-724 du 23 juillet 2008 de modernisation des institutions de la Ve République dispose que certaines dispositions constitutionnelle dont l'article 11, dans leur nouvelle rédaction, entrent en vigueur « dans les conditions fixées par les lois et lois organiques nécessaires à leur application ».

Votre commission a adopté l'article 20 sans modification.

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Votre commission a adopté le projet de loi organique ainsi rédigé.