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Projet de loi portant application de l'article 11 de la Constitution

20 février 2013 : Référendum ( rapport - première lecture )

EXAMEN DES ARTICLES DU PROJET DE LOI

Article premier A (nouveau) (art. L. 558-37 (nouveau) du code électoral) - Encadrement du financement de la campagne de recueil des soutiens

Le présent article, qui résulte d'un amendement de votre rapporteur inséré par votre commission, vise à encadrer le financement de la campagne de recueil des soutiens à une proposition de loi référendaire. Il reprend ainsi les dispositions qui figuraient à l'article 6 du projet de loi organique en les complétant43(*).

En premier lieu, cet article se propose de créer, au sein du code électoral, un livre VI ter consacré aux dispositions applicables aux opérations organisées en application de l'article 11 de la Constitution, qui se placerait juste avant le livre VII relatif aux dispositions applicables aux consultations organisées en application des articles 72-4 et 73 de la Constitution. Le titre Ier serait dédié au recueil des soutiens à une proposition de loi référendaire présentée en application de l'article 11 de la Constitution et le chapitre Ier, au financement de la campagne de recueil des soutiens.

En second lieu, le nouvel article L. 558-37 du code électoral prévoirait, sur le modèle de l'article L. 52-8 du même code :

- le plafonnement des dons consentis par des personnes physiques à 4 600 euros ;

l'interdiction de financement par des personnes morales à l'exception des partis ou groupements politiques ;

- l'interdiction du financement par des États étrangers ou des personnes morales de droit étranger.

La violation de ces dispositions serait passible d'une peine d'amende de 3 750 euros et d'un emprisonnement d'un an, ou de l'une de ces deux peines seulement, conformément au II de l'article L. 113-1 du code électoral.

Votre rapporteur s'est également interrogé sur l'opportunité de prévoir deux nouvelles exceptions à l'interdiction de financement par des personnes morales : pourraient également participer au financement de campagne de soutien les associations reconnues d'utilité publique en application de l'article 10 de la loi du 1er juillet 1901 relative au contrat d'association ainsi que les organisations syndicales reconnues représentatives au sens de l'article L. 2121-1 du code du travail.

Votre commission a adopté l'article premier A ainsi rédigé.

Article premier (art. L. 558-38 à L. 558-42 (nouveaux) du code électoral) - Peines principales applicables en cas de violation des dispositions encadrant la procédure de recueil des soutiens

Le présent article fixe les peines principales encourues en cas de violation des dispositions pénales relatives à la procédure électronique de recueil des soutiens à une proposition de loi référendaire.

L'ensemble des ces dispositions sanctionnent les manoeuvres de nature à vicier la procédure de recueil. La commission des lois de l'Assemblée nationale a adopté un amendement de son rapporteur intégrant une nouvelle infraction visant à sanctionner le détournement de finalité des données collectées dans le cadre de la procédure de recueil.

Ayant constaté la nécessité de prévoir des infractions qui ne sont actuellement pas définies, votre commission a souhaité, à l'initiative de son rapporteur, les codifier au sein du code électoral par souci de clarté. Aussi, a-t-elle adopté un amendement intégrant les dispositions pénales de l'article premier au sein du nouveau livre VI ter relatif aux opérations référendaires, dans un chapitre II spécifique aux dispositions pénales et succédant au chapitre Ier portant sur les conditions de financement des actions de soutien en faveur ou en défaveur d'une proposition de loi référendaire.

Le paragraphe I, désormais codifié au sein de l'article L. 558-38 du code électoral, punit de deux ans d'emprisonnement et de 30 000 euros d'amende les personnes usurpant ou tentant d'usurper l'identité d'un électeur pour soutenir une proposition de loi référendaire.

Le paragraphe II, désormais codifié à l'article L. 558-39 du même code, interdit le fait de soustraire, d'ajouter ou d'altérer les données collectées par voie électronique ou de tenter de le faire et punit cette infraction de cinq ans d'emprisonnement et 75 000  euros d'amende. Ces peines sont portées à sept ans d'emprisonnement et 100 000 euros lorsque les faits sont commis avec violence. Cette nouvelle rédaction résulte d'un amendement du rapporteur de l'Assemblée nationale ayant réuni deux infractions différenciées par le projet de loi initial.

Soucieuse de veiller au respect du principe de légalité des délits, votre commission, à l'initiative de son rapporteur, a adopté un amendement précisant que ne seraient punies que les personnes qui auraient agi « de manière frauduleuse ». En effet, l'absence de cette précision aurait pu conduire des responsables du traitement de données, agissant dans les cas prévus par la loi organique, à entrer dans le champ de l'incrimination.

Le paragraphe III, désormais codifié à l'article L. 558-40 du code électoral, punit de deux ans d'emprisonnement et de 15 000 euros d'amende le fait de déterminer ou tenter de déterminer un électeur à apporter son soutien ou à s'en abstenir à l'aide de menaces, violences, contraintes, abus d'autorité ou abus de pouvoir.

Le paragraphe IV, désormais codifié à l'article L. 558-41 du code électoral, punit des mêmes peines le fait de proposer, directement ou indirectement, des offres, des promesses, des dons, des présents ou des avantages quelconques afin de déterminer l'électeur à apporter son soutien ou à s'en abstenir.

Ces deux infractions prévoyaient initialement des peines de cinq ans d'emprisonnement et 75 000 euros mais, à l'initiative de son rapporteur, la commission des lois de l'Assemblée nationale, a réduit ces peines au niveau prévu actuellement par l'article L. 106 du code électoral qui sanctionne lors d'un scrutin des faits semblables commis sur un électeur. Votre commission, attachée au respect de l'échelle des peines, partage ce souci d'harmonisation.

Le paragraphe IV bis, désormais codifié à l'article L. 558-42 du code électoral, a été introduit par la commission des lois de l'Assemblée nationale, à l'initiative de son rapporteur, pour prendre en compte une demande exprimée par la CNIL. Aussi, est désormais puni de cinq ans d'emprisonnement et de 75 000 euros d'amende le fait de reproduire les données collectées par voie électronique à d'autres fins que celles de vérification et de contrôle ou de tenter de commettre cette reproduction.

Votre commission a adopté l'article premier ainsi modifié.

Article 2 (supprimé) - Peines complémentaires applicables en cas de violation des dispositions encadrant la procédure de recueil des soutiens

Cet article fixe les peines complémentaires qui peuvent être infligées aux personnes reconnues coupables des infractions prévues par l'article premier du projet de loi, désormais codifiés aux articles L. 558-38 à L. 558-42 du code électoral.

En cas de violation des dispositions pénales relatives à la période de collecte des soutiens à la proposition de loi référendaire, le juge pourrait condamner les personnes coupables à deux peines complémentaires que sont :

- l'interdiction des droits civiques, conformément aux 1° et 2° de l'article 131-26 du code pénal ;

- l'affichage ou la diffusion de la décision prononcée dans les conditions, pour les personnes physiques, de l'article 131-35 du code pénal et, pour les personnes morales, du 9° de l'article 131-39 du même code.

Approuvant ces dispositions, votre commission, à l'initiative de son rapporteur, a décidé par un amendement de les intégrer directement au sein du chapitre II du titre Ier du livre VI ter qu'elle a créé dans le code électoral.

Par voie de conséquence, votre commission a supprimé l'article 2.

Article 3 - Statut des traitements de données à caractère personnel en matière de recueil des soutiens

L'article 3 précise que les traitements de données à caractère personnel établis dans le cadre de la procédure de recueil des soutiens à une proposition de loi référendaire présentée en application de l'article 11 de la Constitution « sont regardés comme faisant apparaître les opinions politiques des personnes concernées ». En explicitant le caractère sensible des données ainsi collectées, cet article a pour effet de soumettre leur traitement au régime d'autorisation préalable de la CNIL conformément à l'article 8 et au II de l'article 26 de la loi n° 78-17 du 6 janvier 197844(*).

Plutôt que de recourir à une disposition interprétative, votre rapporteur a souhaité rappeler explicitement la procédure d'autorisation à laquelle étaient soumis les traitements des données collectées dans le cadre de la procédure de soutien de la proposition de loi référendaire. Considérant que ce traitement porterait sur des données sensibles au sens de l'article 8 de la loi du 6 janvier 1978, votre commission a adopté, à l'initiative de son rapporteur, un amendement soumettant les traitements de ces données personnelles à une procédure analogue à celle du II de l'article 26 de la loi précitée. Ainsi, le traitement devrait être autorisé par décret en Conseil d'État et après avoir recueilli l'avis motivé de la commission qui serait publié avec le décret autorisant le traitement.

En outre, le même amendement prévoit, par coordination, d'écarter le droit d'opposition prévu par l'article 38 de la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978, droit d'opposition qui permet à toute personne physique de s'opposer à ce que des données à caractère personnel la concernant fassent l'objet d'un traitement. Lors de son audition, Mme Isabelle Falque-Pierrotin, présidente de la CNIL, a estimé que, si l'interdiction de retrait d'un soutien en faveur d'une proposition de loi référendaire, une fois celui-ci donné, devait être maintenue, une clarification s'imposait néanmoins. En effet, dans le cas présent, le souhait de ne plus soutenir une proposition de loi référendaire au regard de l'évolution de la campagne et du contexte politique l'entourant pourrait constituer un motif légitime pour invoquer son droit d'opposition. Comme l'a souligné la présidente de la CNIL, ce biais pourrait permettre de contourner l'interdiction de retrait d'un soutien apporté par un électeur.

Par souci de clarté, votre commission a souhaité préciser cette restriction qui découle directement du deuxième alinéa de l'article 4 du projet de loi organique.

Votre commission a adopté l'article 3 ainsi modifié.

Article 3 bis (supprimé) (art. 4 bis de l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958) - Consultation du Conseil d'État sur une proposition de loi faisant l'objet d'une initiative référendaire

Cet article, introduit à l'Assemblée nationale à l'initiative de son rapporteur, précise qu'une fois transmise au Conseil constitutionnel en application du quatrième alinéa de l'article 11 de la Constitution, une proposition de loi ne peut plus être adressée au Conseil d'État pour consultation. En vertu du dernier alinéa de l'article 39 de la Constitution, le président d'une assemblée peut en effet soumettre pour avis au Conseil d'État, avant son examen en commission, une proposition de loi déposée par l'un des membres de cette assemblée, sauf désaccord de son auteur.

Bien que cette consultation du Conseil d'État n'ait pas le même objet que le contrôle de recevabilité et de constitutionnalité opéré par le Conseil constitutionnel en application de l'article 11 de la Constitution, le rapporteur de l'Assemblée nationale craignait que « permettre la consultation du Conseil d'État postérieurement à la décision du Conseil constitutionnel - c'est-à-dire pendant ou après la phase de recueil des soutiens populaires - [ne soit] source de complications inutile » 45(*).

Votre commission partage cette préoccupation. Cependant, la création d'une proposition de loi référendaire, qui a vocation à être soumise dès son dépôt au contrôle du Conseil constitutionnel en application de l'article 11 de la Constitution, rend sans objet cette crainte. En tout état de cause, une proposition de loi référendaire est soumise à un autre régime que celui de l'article 39 de la Constitution.

Votre commission a donc adopté un amendement de son rapporteur supprimant l'article 3 bis.

Article 3 ter (supprimé) (art. L. 4122-1-1 du code général des collectivités territoriales) - Transposition de la procédure de l'article 11 de la Constitution aux modifications des limites régionales

L'article L. 4122-1-1 du code général des collectivités territoriales organise la procédure de modification des limites régionales pour y inclure un département à la demande conjointe des assemblées délibérantes de ce département et des deux régions limitrophes. L'article 3 ter du projet de loi substitue à l'exigence de délibérations concordantes des assemblées des trois collectivités la demande du seul département sur proposition d'un cinquième des membres de son assemblée délibérante soutenue par un dixième des électeurs inscrits sur les listes électorales dans le département.

Cet article résulte de l'adoption par l'Assemblée nationale de l'amendement n° 1 de M. Marc Le Fur contre l'avis du rapporteur et du Gouvernement. Bien que les auteurs de l'amendement l'aient présenté comme une transposition à l'échelon local du dispositif prévu à l'article 11 de la Constitution, il ne présente aucun lien, même indirect, avec le projet de loi dont l'objet est l'application de l'article 11 de la Constitution.

Votre commission a donc adopté un amendement de son rapporteur supprimant l'article 3 ter.

Article 3 quater (nouveau) (art. L. 558-44 à L. 558-50 (nouveaux) du code électoral) - Introduction dans le code électoral de règles de portée générale régissant les opérations de référendum

Le présent article, qui résulte d'un amendement de votre rapporteur inséré par votre commission, introduit dans le code électoral des dispositions relatives à l'organisation des référendums.

Les règles applicables en la matière sont actuellement fixées pour chaque référendum par décrets du Président de la République pris après consultation du Conseil constitutionnel.

Cette situation a été dénoncée par le Conseil constitutionnel dans les observations qu'il a formulées à la suite du référendum du 24 septembre 2000 sur le quinquennat46(*). Il écrivait alors qu'il « estim[ait] nécessaire de donner un caractère permanent aux principales règles relatives à l'organisation du référendum et à la campagne en vue du référendum. » Cette pérennisation, soulignait-il, « répondrait à l'exigence démocratique de stabilité des règle de droit relatives à l'expression du suffrage » ; elle permettrait en outre, d'un point de vue pratique, « de simplifier la préparation du scrutin et de limiter le développement de contentieux ». Il rappelait enfin que « le droit de suffrage constitue un droit civique dont, en vertu de l'article 34 de la Constitution, la loi fixe les règles ».

La préconisation du Conseil constitutionnel est restée sans suite jusqu'à aujourd'hui.

Le projet de loi soumis au Sénat ayant pour objet l'application de l'article 11 de la Constitution, il a semblé à votre rapporteur qu'il constituait le véhicule législatif adéquat pour combler cette lacune. Pour ce faire, il s'est inspiré du décret n° 2005-237 du 17 mars 2005 portant organisation du référendum, pris par le Président de la République pour organiser le référendum sur le traité constitutionnel européen, dernier référendum en date, ainsi que des dispositions applicables aux consultations organisées en application des articles 72-4 et 73 de la Constitution qui figurent au livre VII du code électoral.

L'article 4 quater insère dans le nouveau livre VI ter du code électoral un titre consacré à l'organisation du référendum. Dans le chapitre Ier sont regroupées des dispositions générales :

- l'article L. 558-44 précise que le corps électoral se prononce à la majorité des suffrages exprimés ;

- l'article L. 558-45 prévoit que les électeurs expriment leur choix au moyen de bulletins « oui » ou « non » ;

- l'article L. 558-46 rend applicable aux opérations référendaires les dispositions du code électoral relatives aux conditions requises pour être électeur, aux listes électorales, à la propagande, aux opérations préparatoires au scrutin, aux opérations de vote, au vote par procuration, ainsi que les dispositions pénales ; leur application en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française, à Wallis et Futuna, à Mayotte, à Saint-Barthélemy, à Saint-Martin et à Saint-Pierre-et-Miquelon est également prévue.

Le chapitre II traite du recensement des votes. Au niveau départemental, le recensement est assuré par une commission de recensement dont la composition est déterminée au nouvel article L. 558-47. L'article L. 558-48 dispose qu'outre sa mission de recensement, cette commission tranche les questions posées par le décompte des bulletins et procède aux rectifications nécessaires. Conformément au futur article L. 558-49, cette commission transmet résultats et procès-verbaux au Conseil constitutionnel au plus tard le lendemain du scrutin, à minuit. En application de l'article 60 de la Constitution47(*), il revient en effet au Conseil constitutionnel de surveiller les opérations de référendum et d'en proclamer les résultats. Il y procède après avoir examiné et tranché définitivement toutes les réclamations portées sur les procès-verbaux en vertu de l'article 50 de l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel48(*).

Votre commission a adopté l'article 4 quater ainsi rédigé.

Article 4 - Entrée en vigueur de la loi et extension aux collectivités régies par le principe de spécialité législative

Cet article fixe la date d'entrée en vigueur en la faisant coïncider avec celle d'entrée en vigueur du projet de loi organique et, par voie de conséquence, de l'article 11 de la Constitution, dans sa rédaction issue de la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008. La loi entrerait donc en vigueur le premier du treizième mois suivant celui de la promulgation de la loi organique, c'est-à-dire près d'un an après son adoption.

Ce délai est justifié par la nécessité de mettre en oeuvre les mesures d'application de la loi organique. Aussi est-il cohérent de différer d'autant l'entrée en vigueur des dispositions législatives qui découlent de la loi organique et des dispositions constitutionnelles de l'article 11.

À l'initiative de votre rapporteur, votre commission a adopté une disposition étendant les dispositions de la présente loi aux trois collectivités françaises de l'océan Pacifique, régies par un principe de spécialité législative : la Nouvelle-Calédonie, la Polynésie française et les îles Wallis et Futuna. L'application sur le territoire de ces collectivités de dispositions qui ne relèvent pas de la catégorie des « lois de souveraineté » - comme ce peut être le cas des lois organiques - est subordonnée à une mention expresse de la part du législateur.

Votre commission a adopté l'article 4 ainsi modifié.

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Votre commission a adopté le projet de loi ainsi rédigé.


* 43 Cf. commentaire de l'article 6 du projet de loi organique.

* 44 Cf. commentaire de l'article 4 du projet de loi organique.

* 45 Rapport de M. Guy Geoffroy, p  78.

* 46 Cf. décision n° 2000-30 REF du 28 septembre 2000, Observations du Conseil constitutionnel sur le référendum.

* 47 « Art. 60. - Le Conseil constitutionnel veille à la régularité des opérations de référendum prévues aux articles 11 et 89 et au titre XV. Il en proclame les résultats. »

* 48 « Art. 50. - Le Conseil examine et tranche définitivement toutes les réclamations.

« Dans le cas où le Conseil constitutionnel constate l'existence d'irrégularités dans le déroulement des opérations, il lui appartient d'apprécier si, eu égard à la nature et à la gravité de ces irrégularités, il y a lieu soit de maintenir lesdites opérations, soit de prononcer leur annulation totale ou partielle. »