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Projet de loi portant application de l'article 11 de la Constitution

20 février 2013 : Référendum ( rapport - première lecture )

EXAMEN EN COMMISSION - MERCREDI 20 FÉVRIER 2013

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M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - Comme vous le savez, le groupe UMP a choisi d'inscrire dans son temps réservé les deux projets de loi déposés par le précédent gouvernement et adoptés par l'Assemblée nationale, portant application de l'article 11 de la Constitution.

Je vais faire un rapport oral relativement succinct pour consacrer plus de temps à l'examen des amendements déposés sur ces deux textes.

La modification de l'article 11 par la révision du 23 juillet 2008, est l'aboutissement d'une longue réflexion visant à associer plus étroitement le citoyen à l'élaboration de la loi. Les comités respectivement présidés par  le doyen Georges Vedel en 1993 et M. Edouard Balladur en 2007 ont conclu à l'introduction dans la Constitution d'un dispositif référendaire qui fasse plus de part aux électeurs.

Donnant corps à cette réflexion, la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 a fixé les règles de cette nouvelle initiative référendaire.

Tout d'abord, le référendum ne peut porter que sur les matières définies par l'article 11 de la Constitution, c'est-à-dire « l'organisation des pouvoirs publics, des réformes relatives à la politique économique, sociale ou environnementale de la Nation et aux services publics qui y concourent, ou l'autorisation de ratifier un traité qui, sans être contraire à la Constitution, aurait des incidences sur le fonctionnement des institutions », ce qui exclut les réformes à caractère sociétal.

2°) Le référendum doit être organisé à l'initiative d'un cinquième des membres du Parlement sous la forme d'une proposition de loi. Elle est contrôlée par le Conseil constitutionnel et si elle est validée, l'initiative est ensuite soumise à une sorte de droit de pétition : un dixième des électeurs inscrits sur les listes électorales doivent soutenir la proposition de loi déposée par un cinquième des parlementaires.

Le juge constitutionnel vérifie que les deux conditions sont réunies. La proposition de loi peut alors être examinée par chacune des deux chambres du Parlement. Si elle ne l'est pas dans un délai déterminé par la loi organique, le Président de la République doit la soumettre au référendum.

Le seul délai inscrit dans la Constitution est celui fixé pour la promulgation de la loi en cas d'adoption référendaire : les quinze jours suivant la proclamation des résultats de la consultation.

Lors de la discussion de la révision constitutionnelle en 2008, le débat a eu lieu sur l'opportunité d'introduire un tel mécanisme : certains de nos collègues, dans les différents groupes politiques, étaient partisans de cette formule ; d'autres s'y opposaient. Finalement, la réalité de ce qui a été adopté s'apparente plus à un droit de pétition qu'à un référendum.

Aujourd'hui, tout groupe parlementaire a le droit de demander l'inscription d'un texte à l'ordre du jour de son assemblée. Il pourra demander l'inscription d'une proposition de loi référendaire et, quels que soient les résultats de l'examen de cette proposition, le Président de la République ne pourra plus la soumettre à référendum même si elle a été rejetée car elle aura été examinée.

Ce dispositif n'a donc que l'apparence d'un référendum d'initiative populaire.

Je vous renvoie aux propos de notre ancien collègue Robert Badinter : « Je me suis interrogé : qu'est-ce, au regard des droits du Parlement, que ce mélange bizarre qui nous est présenté ? Giraudoux avait raison : l'imagination est la première forme du talent juridique. Ici, elle a simplement pris le tour que Clemenceau se plaisait à dénoncer sarcastiquement : « Vous savez ce que c'est qu'un chameau ? C'est un cheval dessiné par une commission parlementaire. » Aujourd'hui, nous avons affaire à un chameau comme, depuis plus de douze ans que je suis sénateur, je crois n'en avoir jamais rencontré. ».

Je vous proposerai des amendements sur six points, complétés par une interrogation.

La Constitution parle d'une initiative qui « prend la forme d'une proposition de loi ».

Je vous propose de ne pas partager le point de vue de l'Assemblée nationale et donc de créer une proposition de loi spécifique, appelée « proposition de loi référendaire », susceptible d'être signée par des députés et des sénateurs. Les signataires devront préciser auprès de quelle assemblée la proposition sera déposée.

Nous sommes dans un exercice républicain et je vous présente cet amendement pour être aussi respectueux que possible de la lettre de la Constitution.

Si on veut recueillir 4,5 millions de signatures, le délai de trois mois prévu par le projet de loi organique est trop court ; je vous proposerai donc de le porter à six mois.

A l'inverse, je propose de réduire la durée du délai d'examen par le Parlement de 12 à 9 mois. Dans ce cas là, on ne perd pas de temps par rapport à ce qu'ont décidé les députés au final ; la durée globale de la procédure prendra place dans les mêmes délais que ceux fixés par l'Assemblée nationale.

Au terme de ce délai et en l'absence d'examen par le Parlement, le projet de loi organique prévoit que le Président de la République dispose de quatre mois pour soumettre la proposition de loi au référendum : cette condition ne figure pas dans la Constitution. Je vous propose donc de supprimer tout délai et si l'examen par le Parlement n'avait pas eu lieu dans le délai fixé, le Président de la République pourrait immédiatement procéder au référendum.

S'agissant du recueil des soutiens, l'Assemblée nationale a prévu qu'il s'effectuera seulement par Internet. Pour moi, ce dispositif restrictif pose beaucoup de problèmes.

Les députés ont prévu l'installation d'une borne électronique dans chaque chef-lieu de canton, ce qui risque de donner lieu à un certain nombre de débats à la suite des modifications proposées par le projet de loi en cours d'examen réformant le scrutin départemental. C'est un système coûteux et il est choquant de recourir à la seule voie électronique. Je vous propose d'autoriser aussi le recueil des signatures par papier, en renvoyant la fixation des modalités au décret.

Concernant la commission de contrôle, le texte constitutionnel est d'une clarté totale : le contrôle de la validité des signatures relève de la compétence du Conseil constitutionnel et de lui seul. L'Assemblée nationale a maintenu une commission qui, pour moi, n'a pas de légitimité. Un parallèle est fait avec la commission de contrôle de l'élection présidentielle mais ni son origine, ni ses missions, ni ses pouvoirs ne sont réellement comparables. Je vous propose donc que le contrôle soit entièrement confié au Conseil constitutionnel conformément à la lettre de la Constitution. Le Conseil peut faire appel à des rapporteurs, à des rapporteurs adjoints, il peut recruter du personnel pour assurer cette tâche.

Je propose de clarifier les sanctions pénales applicables en cas de fraude et de les codifier.

Il s'agit enfin de prendre en compte la décision du 28 septembre 2000 du Conseil constitutionnel qui a estimé nécessaire d'inscrire dans la loi les règles permanentes régissant l'organisation des référendums, au lieu de les définir par décret à chaque nouveau référendum.

Je souhaite maintenant connaître votre sentiment en ce qui concerne le financement des opérations liées au recueil des signatures. Dans le projet de loi adopté par les députés, seuls les partis et groupements politiques peuvent participer à ce financement. Je vais vous proposer d'introduire un plafonnement pour les dons des personnes physiques.

Mais s'agissant de référendums pouvant concerner des sujets économiques et sociaux, ne serait-il pas opportun de permettre aux partenaires sociaux, organisations syndicales salariales ou patronales et aux associations reconnues d'utilité publique de pouvoir financer des opérations de recueil de signatures ? Des organisations syndicales, des associations pourraient être intéressées par de telles actions, ce n'est peut-être pas une bonne chose d'avoir un monopole des partis politiques et des personnes privées, réserve faite d'éventuelles dérives.

Je n'ai cependant pas déposé d'amendement ; je souhaite consulter la commission à ce sujet.

M. Patrice Gélard, président. - Le débat est ouvert.

M. Pierre-Yves Collombat. - Les amendements proposés par le rapporteur sont de bon sens et me conviennent parfaitement. Pour la question du financement, la simplicité voudrait qu'on reprenne les règles applicables aux campagnes politiques ordinaires. Si le texte était finalement soumis au référendum, les règles habituelles s'appliqueraient, alors pourquoi instituer des règles différentes lors de la phase préalable de recueil des signatures ?

M. Hugues Portelli. - J'ai toujours pensé que les dispositions nouvelles introduites à l'article 11 de la Constitution étaient un trompe-l'oeil et, comme le rapporteur l'a expliqué, il n'y a aucune chance d'obtenir un référendum, mais on ne sait jamais. Personnellement, j'approuve le texte comme les amendements proposés, qui permettront de donner une pleine efficacité au dispositif. Mais je suis opposé à l'ouverture du financement à d'autres qu'aux citoyens ou aux partis politiques. Je suis contre l'intervention des groupes de pression dans la vie publique. Avec cette ouverture du financement, ce serait faire entrer le loup dans la bergerie. De plus, des groupes de pression seraient tentés de se lancer dans l'aventure, quel que soit le résultat final, dans le seul but de lancer une campagne d'opinion : recueillir 4,5 millions de signatures n'est jamais anodin. Je pense donc que ce serait extrêmement dangereux.

M. Jean-Yves Leconte. - Je partage l'avis du rapporteur et celui de mon collègue Hugues Portelli sur la question du financement. Il n'y a pas de campagne sans une action politique et c'est le rôle des partis politiques de la mener. Or, il existe des dispositions encadrant le financement des partis politiques : ce serait un recul de s'en affranchir. Les citoyens peuvent créer un parti politique, pour la défense d'une cause particulière. Dès lors, on ne limite pas l'expression citoyenne en limitant la possibilité de financer aux partis politiques. Pour les mêmes raisons que mon collègue Hugues Portelli, je propose de nous en tenir à la rédaction actuelle de l'article 6.

M. Gaëtan Gorce. - Je comprends bien les réticences exprimées. Mais on reproche déjà au dispositif d'être circonscrit ; avec ce monopole réservé aux citoyens et aux partis pour financer les opérations de recueil des signatures, on achève de le verrouiller. Cela mérite une réflexion approfondie, pour permettre notamment aux associations de la loi de 1901 de s'approprier ce dispositif, tout en en écartant les groupes de pression. Je trouve que c'est un peu dommage d'exclure tous les groupements, car le mécanisme en question a justement pour but de permettre de s'exprimer en dehors du seul cadre des partis politiques.

M. Pierre-Yves Collombat. - Il ne s'agit ici que du financement des opérations de recueil des signatures. Cela n'empêche pas les associations de s'exprimer. Elles peuvent se mobiliser et collecter les signatures : ce n'est pas une action très onéreuse.

M. Jean-Yves Leconte. - Un parti politique ad hoc peut être créé pour contribuer au financement de cette campagne ! Ce qui est important, c'est que l'origine des fonds soit identifiable : c'est pour cela que c'est un parti politique qui doit soutenir d'éventuelles actions. On ne peut pas accepter qu'une part de l'action politique s'affranchisse des règles relatives à la traçabilité des fonds des partis politiques.

M. Patrice Gélard, président. - Si le texte transmis par l'Assemblée nationale est perfectible, il n'est cependant pas sûr qu'on ait réglé tous les problèmes dans le texte amendé. Mais nous sommes dans le cadre d'une navette et cette question du financement sera à nouveau évoquée lors de la deuxième lecture. Personnellement, je souhaite que le texte proposé par le Président Jean-Pierre Sueur soit adopté en l'état, avec les amendements qu'il propose.

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - S'agissant du financement des actions de recueil des signatures, je retiens la proposition de mes collègues Gaëtan Gorce et Patrice Gélard de dialoguer avec l'Assemblée nationale. Quant à moi, au vu de la position majoritaire qui se dégage des débats en commission, je ne présenterai pas d'amendement sur ce sujet. Il me paraît plus sage de maintenir le dispositif actuel relatif au financement.

Examen des amendements

Projet de loi organique

Article additionnel avant le chapitre Ier

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - Comme je vous l'ai indiqué tout à l'heure, cet amendement n°4 vise à créer un nouveau type de proposition de loi, qui pourrait être signée à la fois par des députés et par des sénateurs et qui, sitôt enregistrée, serait transmise au Conseil constitutionnel par le président de l'assemblée sur le bureau de laquelle elle a été déposée. Cet amendement tire ainsi les conséquences de la rédaction de l'article 11 de la Constitution qui prévoit que l'initiative « prend la forme d'une proposition de loi ».

L'amendement n°4 est adopté.

Article 1er

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - L'amendement n°5 est la conséquence du précédent. Il précise en outre que, lorsqu'il a été saisi d'une proposition de loi par le président d'une des assemblées, le Conseil constitutionnel procède au contrôle de cette proposition de loi car il serait absurde de faire signer 4,5 millions d'électeurs pour ensuite constater que la proposition est, par exemple, contraire au premier alinéa de l'article 11.

L'amendement n°5 est adopté.

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - L'amendement n°35 procède aux coordinations rendues nécessaires par l'amendement que nous venons d'adopter.

L'amendement n°35 est adopté.

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - L'amendement n°6 vise à préciser que le nombre des parlementaires signataires de la proposition de loi déposée en application du troisième alinéa de l'article 11 de la Constitution doit s'apprécier au regard du nombre de sièges effectivement pourvus.

L'amendement n°6 est adopté.

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - L'amendement n°7 prévoit que les décisions rendues par le Conseil constitutionnel dans le cadre de la procédure de l'article 11 devront être motivées.

L'amendement n°7 est adopté.

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - Je me suis déjà expliqué sur l'amendement n°8. Celui-ci vise à supprimer l'intervention de la commission de contrôle initialement prévue par le projet de loi organique, tel qu'il a été voté par nos collègues députés. Il lui substitue un contrôle exercé directement par le Conseil constitutionnel.

M. François Pillet et Mme Jacqueline Gourault. - Très bien !

L'amendement n°8 est adopté.

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - L'amendement n°9 est un amendement de précision.

L'amendement n°9 est adopté.

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - Les amendements nos 10 et 11 tirent les conséquences de ce que nous venons d'adopter.

Les amendements nos 10 et 11 sont adoptés.

Article 2

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - L'amendement n°12 tire les conséquences de la suppression de la commission de contrôle prévue par le projet de loi organique tel qu'adopté par les députés.

L'amendement n°12 est adopté.

Article 3

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - L'amendement n°13 vise à porter de trois à six mois la durée de la période de recueil - par voie électronique ou par écrit - des soutiens des électeurs. Cela me paraît justifié par le nombre élevé de soutiens -plus de quatre millions-à recueillir.

Mme Hélène Lipietz. - L'expérience suisse nous montre qu'il peut falloir trois mois pour recueillir 100 000 signatures !

L'amendement n° 13 est adopté.

Article 4

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - L'amendement n°14 vise à prévoir que les soutiens peuvent être recueillis non seulement par voie électronique, comme le prévoit le projet de loi organique, mais également sous format papier.

M. Christian Cointat. - Je suis totalement d'accord avec cet amendement. Ne pourrait-on pas toutefois inverser les termes proposés par l'amendement, et écrire « ce soutien est recueilli par voie électronique ou sur papier », plutôt que l'inverse ? Cela me paraît plus moderne. N'oublions pas non plus que les Français de l'étranger peuvent voter par voie électronique !

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - Je ne vois aucun inconvénient à cette modification.

Mme Esther Benbassa. - Cela me paraît d'ailleurs conforme à l'objet de l'amendement.

Mme Hélène Lipietz. - Les opérations de vérification des signatures électroniques coûtent extrêmement cher. Ne pourrait-on pas prévoir que les soutiens sont recueillis sous forme papier exclusivement, comme le prévoit mon amendement n° 1 ?

M. François Pillet. - Ce serait dangereux pour nos forêts !

M. Christian Cointat. - Exclure la voie électronique reviendrait à exclure les Français de l'étranger du dispositif : je ne puis donc m'associer à cette proposition. Et puis, il faut vivre avec son temps ! Sans compter qu'il me semble que la vérification des signatures papier soulève des difficultés comparables... Gardons le papier pour permettre à tous ceux qui le souhaitent de participer à l'initiative référendaire, mais la voie électronique devrait à mon sens être privilégiée.

M. Patrice Gélard, président. - Je vous confirme que de telles opérations sont souvent loin d'être simples...

L'amendement n°14, ainsi rectifié, est adopté.

Par conséquent, l'amendement n°1 tombe.

Article 5

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - L'amendement n°15 propose de supprimer l'article 5, qui prévoyait la mise à disposition d'une borne Internet dans toutes les communes ayant la qualité de chef-lieu de canton. Dès lors que nous prévoyons la possibilité d'une alternative papier pour le recueil des soutiens, cet article n'est plus nécessaire. Les finances publiques ne s'en porteront que mieux...

M. Christian Cointat. - D'autant que, si on avait conservé le seul recueil des signatures par voie électronique, il aurait également fallu prévoir la mise à disposition d'un accès dans tous les consulats pour permettre aux Français de l'étranger de participer au soutien.

Mme Hélène Lipietz. - Mon amendement n°3 propose également la suppression de cet article.

Les amendements identiques nos 15 et 3 sont adoptés.

Article 6

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - Je vous propose de transférer les dispositions relatives à l'encadrement du financement d'actions de recueil de soutiens dans le projet de loi ordinaire, car cela ne me paraît pas relever de la loi organique. D'où cet amendement de suppression n°16.

L'amendement n°16 est adopté.

Article 7

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - L'amendement n°17 propose une clarification du dispositif, en accord avec la CNIL. Il vise à affirmer deux principes : la publicité de la liste des soutiens, d'une part, la destruction des données collectées deux mois après la décision finale du Conseil constitutionnel, d'autre part.

M. Jean-Yves Leconte. - En pratique, est-il possible de concilier publicité de la liste et destruction ultérieure des données collectées ?

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - Oui, la loi interdit de détourner les finalités d'un fichier et elle prévoit des sanctions pénales, notamment dans le cas où des copies seraient réalisées dans un but lucratif.

L'amendement n°17 est adopté.

Article 8

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - L'amendement n°18 a pour but de regrouper à l'article 8 les dispositions relatives aux mesures d'application.

L'amendement n°18 est adopté.

Mme Hélène Lipietz. - L'amendement n°2 introduit une précision supplémentaire, car il me semble qu'il faut être particulièrement vigilant concernant les modalités de recueil des soutiens par voie électronique.

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - Nous avons déjà prévu que les décrets seraient pris après avis motivé et publié de la CNIL. Cette dernière - nous pouvons lui faire confiance - apportera une attention particulière aux modalités techniques mises en oeuvre pour le recueil des soutiens par voie électronique et veillera particulièrement à l'application des normes en matière de sécurité. A mon sens, l'obligation générale de consultation de la CNIL devrait répondre aux craintes exprimées par notre collègue.

Mme Hélène Lipietz. - Mes craintes ne sont pas totalement dissipées, mais je retire mon amendement.

L'amendement n°2 est retiré.

Article 9

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - A la suite de mon amendement visant à doubler le délai de recueil des signatures, cet amendement propose de réduire de trois mois le délai accordé au Parlement pour examiner une proposition de loi avant qu'elle ne soit soumise, le cas échéant, à référendum. En neuf mois, les deux assemblées disposeront du temps nécessaire pour examiner une telle proposition de loi.

L'amendement n° 19 est adopté.

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - Il s'agit d'un amendement qui supprime le délai de quatre mois, adopté par les députés et non prévu par la Constitution, entre l'examen de la proposition de loi par les deux assemblées et la décision du Président de la République de mettre en oeuvre la procédure référendaire.

M. Christian Cointat. - Une telle disposition serait en effet censurée par le Conseil constitutionnel.

Mme Hélène Lipietz. - Si on ne prévoit pas de délai, rien ne garantit que le projet de loi sera soumis à référendum. L'absence de délai est moins contraignante pour le Président de la République.

M. Jean-René Lecerf. - Ma réflexion est identique. On aura dérangé des millions d'électeurs, les deux assemblées peuvent passer outre et, de surcroît, le Président de la République pourra ne pas soumettre à référendum une proposition de loi référendaire. Ceci équivaut à un mépris des électeurs.

M. Patrice Gélard, président. - Si nous n'adoptons pas l'amendement proposé par notre rapporteur, nous serons en contradiction avec la Constitution. En matière de référendum, le Président de la République n'est soumis à aucun délai.

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - L'article 89 de la Constitution relatif à la convocation du Congrès par le Président de la République ne prévoit pas de délai non plus. Il en est de même pour les autres formes de référendums prévues à l'article 11.

La Constitution dispose que si la proposition de loi n'est pas examinée par les deux assemblées dans un délai fixé par la loi organique, il revient au Président de la République de la soumettre au référendum. S'il ne la soumet pas, il commet en quelque sorte une forfaiture. Il violerait la Constitution de façon notoire.

M. Jean-René Lecerf. - Pourquoi alors ne pas préciser, au sein de la loi organique, que le Président de la République « doit la soumettre » au référendum, au lieu de « la soumet » ? Je sais que l'indicatif vaut impératif. Pourtant, malgré l'indicatif, le Président de la République peut ne pas signer les ordonnances.

M. Patrice Gélard, président. - L'indicatif « soumet » a valeur d'impératif.

M. Jean-René Lecerf. - Cela n'a pas empêché un Président de la République de ne pas signer des ordonnances...

M. Patrice Gélard, président. - Le Président de la République est juge de l'opportunité de la date des ordonnances.

M. Jean-René Lecerf. - Il ne s'agissait pas en l'espèce de l'opportunité de la date mais de celle de les signer ou pas.

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - La loi organique prévoit une injonction à travers l'indicatif. Dès lors que la Constitution utilise le présent de l'indicatif, c'est une injonction.

M. Jean-René Lecerf. - Je ne dis pas que le Président François Mitterrand a commis une forfaiture en ne signant pas des ordonnances. Mais la Constitution dispose que le Président de la République signe les ordonnances, ce qui signifie bien qu'il doit les signer. Or, il ne l'a pas fait.

M. Patrice Gélard, président. - Le législateur organique ne peut pas innover par rapport à ce qu'a prévu le constituant. On ne peut donc pas ajouter de délais si la Constitution ne le prévoit pas.

M. Christian Cointat. - Je m'étonne de cette discussion. Le Conseil constitutionnel sera obligatoirement saisi de ce projet de loi organique et censurera la disposition si elle n'est pas conforme à la Constitution. C'est pourquoi nous devons suivre l'avis du rapporteur, sinon le Conseil constitutionnel s'en chargera lui-même.

M. Hugues Portelli. - Cela pourrait l'obliger à prendre position...

L'amendement n° 20 est adopté.

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - Cet amendement supprime les dispositions introduites par l'Assemblée nationale relatives à l'examen de la proposition de loi car elles relèvent du règlement des Assemblées. Chacune d'entre elles devra tirer les conséquences de la loi organique en réformant son propre règlement.

L'amendement n° 21 est adopté.

Chapitre IV

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - Le présent amendement et les suivants visent à supprimer les dispositions relatives à la commission de contrôle proposée par le projet de loi organique.

L'amendement n° 22 est adopté.

Articles 10 à 19

En conséquence, les amendements de suppression nos 23, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 30, 31, 32, 33 et 34 sont adoptés.

M. François Pillet. - A la demande de Jacqueline Gourault, je me fais exceptionnellement le porte-parole du groupe centriste qui soutient totalement la position de notre rapporteur sur ces deux projets.

Le projet de loi organique est adopté à l'unanimité dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Projet de loi ordinaire

Article additionnel avant l'article 1er

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - Cet amendement transfère dans le projet de loi ordinaire une disposition qui figurait dans le projet de loi organique, relative à l'encadrement du financement d'actions de recueil de soutiens. Il plafonne les dons consentis par des personnes physiques, il applique les dispositions communes pour le financement des partis politiques et interdit le financement par des Etats étrangers ou personnes morales de droit étranger. Je ne propose pas de modifier ce dispositif au regard de nos débats.

L'amendement n° 7 est adopté.

Mme Hélène Lipietz. - Cet amendement vise à insérer un livre spécifique au sein du code électoral pour les lois référendaires.

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - Cet amendement est satisfait par l'amendement n° 7.

L'amendement n° 6 est satisfait.

Article 1er

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - Cet amendement regroupe en un seul article les dispositions pénales prévues aux articles 1er et 2 du projet de loi afin de les codifier au sein du code électoral.

Il précise également, au nouvel article L. 558-39 du code électoral, que la manipulation des données collectées par voie électronique n'est punissable que si elle résulte d'une manoeuvre frauduleuse. Cette précision vise à exempter de sanction les personnes habilitées à procéder à de telles manipulations dans le cadre de la mise en oeuvre du dispositif de recueil des soutiens. Il paraît sage de prévoir l'intention frauduleuse.

L'amendement n° 8 est adopté.

Mme Hélène Lipietz. - Cet amendement étend aux personnes qui ne participent pas au recueil des signatures le délit d'usurper l'identité d'un électeur pour éviter toute manoeuvre destinée à fausser la sincérité du recueil des signatures. L'usurpation d'identité peut résulter d'une manoeuvre de personnes participant au recueil des signatures mais également de tout citoyen qui peut signer sous plusieurs identités.

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - La juste préoccupation de cet amendement est déjà prise en compte par le code électoral, notamment l'article L. 558-38 du code électoral, reprenant le paragraphe 1 de l'article 1er du présent projet de loi, ainsi que par à l'article L. 226-4-1 du code pénal qui punit l'usurpation d'identité. Cet amendement me paraît donc être satisfait.

Mme Hélène Lipietz. - Il faut distinguer trois niveaux : celui d'usurpation d'identité générale, celui d'usurpation en matière de vote qui, lui-même, se subdivise en deux autres niveaux : l'usurpation par ceux chargés d'organiser le recueil des signatures et celle des citoyens que prévoit mon amendement.

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - Il n'existe pas à proprement parler de catégorie de personnes qui seraient les organisateurs du recueil des signatures. Tout le monde peut assumer cette mission. Il en est de même pour la propagande.

Mme Hélène Lipietz. - Si on parle de recueil des signatures, il existe alors une distinction entre les deux catégories de personnes.

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - Dans ce cas, je préfère m'en remettre à la sagesse de la commission. Je ne verrai pas d'inconvénients à adopter cet amendement car il est peut-être plus protecteur.

M. Jean-Yves Leconte. - Une personne signataire participe également à la procédure de recueil des signatures d'une certaine manière. A ce titre, il faut prévoir les mêmes conséquences en matière pénale.

M. Patrice Gélard, président. - Cette question pourrait être laissée à l'appréciation de la navette parlementaire ou cet amendement pourrait être redéposé en séance publique.

Selon moi, cette question est déjà traitée par d'autres dispositions. Le débat en séance publique permettra d'y voir un peu plus clair.

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - Dans ce cas, je maintiens mon avis défavorable. Je propose toutefois à Mme Lipietz de redéposer son amendement pour la séance publique. Nous continuerons d'ici là de travailler sur cette question pour savoir si elle est déjà ou non satisfaite par le droit en vigueur.

L'amendement n° 5 est rejeté.

Mme Hélène Lipietz. - Cet amendement complète les dispositions de l'article L. 107 du code électoral en insérant la notion de « soutien à une initiative référendaire ».

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - L'amendement que j'ai proposé sur l'article L. 558-40 du code électoral répond à votre préoccupation. C'est pourquoi je demande le retrait de cet amendement.

L'amendement n° 3 est retiré.

Mme Hélène Lipietz. - Cet amendement et le suivant s'inscrivent dans la même philosophie que les précédents. Ils visent à mettre à jour le code électoral par rapport à la procédure particulière que représente l'initiative référendaire.

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - Ces amendements sont également satisfait par les nouveaux articles L. 558-40 et L. 558-41 du code électoral.

Les amendements nos 1 et 4 sont retirés.

Mme Hélène Lipietz. - Cet amendement propose de déterminer une échelle des peines différenciée et proportionnelle à la gravité des faits relatif à l'incrimination pénale, car il est moins grave pour un citoyen de commettre une usurpation d'identité que pour toute personne en charge du recueil des signatures.

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - Je propose que ces faits délictueux soient sanctionnés de la même manière.

M. François Pillet. - Ceci permettrait de simplifier la lecture et l'interprétation de la loi pénale !

L'amendement n° 2 est rejeté.

Article 2

L'amendement n° 9 est adopté.

Article 3

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - Cet amendement supprime une disposition interprétative qui visait à qualifier les données collectées comme faisant apparaître les opinions politiques des personnes concernées, ce qui avait pour effet, au regard de l'article 26 de la loi du 7 juillet 1978, de soumettre leur traitement à une procédure d'autorisation par décret en Conseil d'Etat après avis motivé et publié de la CNIL.

Par souci de clarté, il prévoit explicitement la procédure nécessaire aux traitements des données collectées en reprenant la procédure prévue par la disposition législative précitée pour les données sensibles collectées pour le compte de l'Etat.

En outre, par cohérence avec l'interdiction faite à un électeur de retirer un soutien, une fois donné, lors de leur collecte, cet amendement prévoit que le droit d'opposition pour motif légitime à un traitement de données est écarté dans ce cas.

Il est impossible de prévoir un droit de retrait car ce serait ingérable. Quand un citoyen a signé une proposition de loi référendaire, cette signature est définitive.

L'amendement n° 10 est adopté.

Article 3 bis

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - Il s'agit d'un amendement de conséquence visant à supprimer la disposition selon laquelle une proposition de loi ne peut être soumise à l'avis du Conseil d'Etat en application du dernier alinéa de l'article 39 de la Constitution à compter de sa transmission au Conseil constitutionnel.

En vertu de l'article 39, les présidents des deux assemblées disposent de la faculté de consulter le Conseil d'Etat sur une proposition de loi déposée sur le bureau de leur assemblée. Mais dès lors qu'une proposition de loi référendaire signée par un cinquième des députés et des sénateurs est transmise au Conseil constitutionnel, sitôt qu'elle est déposée, cette faculté ne trouve plus à s'appliquer. La proposition de loi présentée en application de l'article 11 de la Constitution étant soumise à un autre régime que celui de l'article 39, elle ne peut de fait faire l'objet d'une consultation du Conseil d'Etat.

L'amendement de suppression n° 11 est adopté.

Article 3 ter

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - Cet amendement vise à supprimer un cavalier législatif introduit par nos collègues députés bretons pour créer un dispositif permettant de modifier des limites régionales pour y inclure un département à la demande du seul département sur proposition d'un cinquième des membres de son assemblée délibérante soutenue par un dixième des électeurs inscrits sur les listes électorales dans le département. Je n'ai rien contre cette disposition mais elle n'a rien à voir avec l'objet du texte.

L'amendement n° 12 est adopté.

Article additionnel après l'article 3 ter

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - Cet amendement va donner satisfaction au Conseil constitutionnel. Il vise à introduire dans le code électoral des dispositions relatives à l'organisation des opérations référendaires.

L'organisation des référendums résulte actuellement de décrets pris par le Président de la République après consultation du Conseil constitutionnel à l'occasion de chaque référendum. Dans ses observations à la suite du référendum de 2000 sur le quinquennat, le Conseil constitutionnel appelait de ses voeux une pérennisation des règles de portée générale et invitait le législateur à recouvrer sa compétence en la matière.

C'est pourquoi je vous propose un article additionnel qui regroupe l'ensemble des dispositions relatives aux référendums.

Mme Hélène Lipietz. - Nous avons discuté récemment du vote blanc. Il me semble qu'il faudrait rajouter, au nouvel article L. 558-45 du code électoral, un troisième bulletin à côté du « oui » et du « non », le bulletin blanc.

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - Le bulletin blanc doit certes être pris en compte séparément du vote nul. Cependant, la commission s'est récemment opposée à sa reconnaissance comme un suffrage exprimé. Je ne suis donc pas partisan de rajouter un troisième bulletin comme le préconise Mme Lipietz.

M. René Vandierendonck. - Je suis tout à fait d'accord avec le rapporteur. Pour prolonger le débat, une proposition de loi a été récemment déposée par notre collègue député M. Thierry Lazaro sur le vote obligatoire et sur la prise en compte du vote blanc.

Mme Hélène Lipietz. - Nos discussions sur le vote blanc portaient surtout sur le financement de ces bulletins. Aujourd'hui, la question porte sur les référendums. La question du vote blanc se pose différemment pour un référendum et pour une élection nominale.

M. Patrice Gélard, président. - La vraie réforme est qu'on devrait fixer un seuil à partir duquel un référendum n'est pas valide. Par exemple, si 50 % d'électeurs ne prenaient pas part aux votes, le référendum ne serait pas valide.

M. Jean-Yves Leconte. - S'agissant d'un référendum, il n'y a, en réalité, une alternative qu'entre deux positions ; voter blanc ou contre, c'est identique.

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - Dès lors que nous n'avons pas statué pour imposer le dépôt ou l'envoi des bulletins blancs, il convient de ne pas outrepasser la position de notre commission. C'est pourquoi je propose de ne pas sous-amender mon amendement.

L'amendement n° 13 est adopté.

Article 4

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - Cet amendement assure l'applicabilité des dispositions du projet de loi dans les collectivités régies par le principe de spécialité législative.

L'amendement n° 14 est adopté.

Le projet de loi est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Le sort des amendements examinés par la commission est retracé dans les tableaux suivants :

PROJET DE LOI ORGANIQUE

Auteur

Objet

Sort de l'amendement

Article(s) additionnel(s) avant chapitre Ier

M. SUEUR, rapporteur

4

Règles relatives à l'initiative, au dépôt et à la transmission des propositions de loi référendaires

Adopté

Article 1er

Examen par le conseil constitutionnel d'une proposition de loi référendaire

M. SUEUR, rapporteur

5

Transmission de la proposition de loi référendaire au Conseil constitutionnelet calcul des délais

Adopté

M. SUEUR, rapporteur

35

Rédactionnel

Adopté

M. SUEUR, rapporteur

6

Règle de calcul du seuil du cinquième des membres du Parlement

Adopté

M. SUEUR, rapporteur

7

Motivation de la décision du Conseil constitutionnel

Adopté

M. SUEUR, rapporteur

8

Compétence et pouvoirs du Conseil constitutionnel en matière d'opérations de recueil des soutiens

Adopté

M. SUEUR, rapporteur

9

Précision

Adopté

M. SUEUR, rapporteur

10

Transfert d'une disposition au sein du texte

Adopté

M. SUEUR, rapporteur

11

Conséquence

Adopté

Article 2

Compétence du ministère de l'intérieur en matière de recueil des soutiens

M. SUEUR, rapporteur

12

Suppression d'une mention relative à la commission de contrôle

Adopté

Article 3

Délais applicables au recueil des soutiens

M. SUEUR, rapporteur

13

Allongement du délai de recueil des soutiens de 3 à 6 mois

Adopté

Article 4

Modalités du recueil des soutiens

M. SUEUR, rapporteur

14

Alternative papier à la voie électronique pour le recueil des soutiens des électeurs

Adopté avec modification

Mme LIPIETZ

1

Suppression de la voie électronique pour le recueil des soutiens des électeurs

Rejeté

Article 5

Mise à disposition par les communes de points d'accès
à un service de communication en ligne

M. SUEUR, rapporteur

15

Suppression de l'obligation pour les communes chefs-lieux de canton de mettre à disposition un accès à l'internet

Adopté

Mme LIPIETZ

3

Suppression de l'obligation pour les communes chefs-lieux de canton de mettre à disposition un accès à l'internet

Adopté

Article 6

Interdiction du financement par les personnes morales d'actions
relatives au recueil des soutiens

M. SUEUR, rapporteur

16

Suppression de l'article

Adopté

Article 7

Publicité de la liste des soutiens et destruction des données personnelles collectées

M. SUEUR, rapporteur

17

Modalités de consultation de la liste des soutiens et de destruction des données personnelles collectées

Adopté

Article 8

Modalités d'application de la procédure de recueil des soutiens

M. SUEUR, rapporteur

18

Mesures d'application

Adopté

Mme LIPIETZ

2

Encadrement des modalités techniques de recueil des soutiens des électeurs par voie électronique

Retiré

Article 9

Examen par le Parlement et consultation du peuple
par référendum par le Président de la République

M. SUEUR, rapporteur

19

Réduction du délai ouvert au Parlement pour examiner la proposition de loi référendaire de 12 à 9 mois

Adopté

M. SUEUR, rapporteur

20

Suppression du délai assigné au Président de la République pour organiser le référendum

Adopté

M. SUEUR, rapporteur

21

Suppression des règles applicables en cas de rejet de la proposition de loi référendaire par la première assemblée saisie

Adopté

CHAPITRE IV

Dispositions relatives à la commission de contrôle

M. SUEUR, rapporteur

22

Suppression de la commission de contrôle

Adopté

Article 10

Composition de la commission de contrôle

M. SUEUR, rapporteur

23

Suppression de la commission de contrôle

Adopté

Article 11

Durée des fonctions, renouvellement et remplacement
des membres de la commission de contrôle

M. SUEUR, rapporteur

24

Suppression de la commission de contrôle

Adopté

Article 12

Statut des membres de la commission de contrôle

M. SUEUR, rapporteur

25

Suppression de la commission de contrôle

Adopté

Article 13

Suspension et déchéance des fonctions des membres de la commission de contrôle

M. SUEUR, rapporteur

26

Suppression de la commission de contrôle

Adopté

Article 13 bis (nouveau)

Devoirs de discrétion et de réserve des membres de la commission de contrôle

M. SUEUR, rapporteur

27

Suppression de la commission de contrôle

Adopté

Article 13 ter (nouveau)

Modalités de délibération de la commission de contrôle

M. SUEUR, rapporteur

28

Suppression de la commission de contrôle

Adopté

Article 14

Assistance de la commission de contrôle

M. SUEUR, rapporteur

29

Suppression de la commission de contrôle

Adopté

Article 15

Pouvoirs d'instruction de la commission de contrôle

M. SUEUR, rapporteur

30

Suppression de la commission de contrôle

Adopté

Article 16

Déclenchement de la procédure devant la commission de contrôle

M. SUEUR, rapporteur

31

Suppression de la commission de contrôle

Adopté

Article 17

Examen des réclamations devant la commission de contrôle

M. SUEUR, rapporteur

32

Suppression de la commission de contrôle

Adopté

Article 18

Clôture de la procédure devant la commission de contrôle

M. SUEUR, rapporteur

33

Suppression de la commission de contrôle

Adopté

Article 19

Règlement intérieur de la commission de contrôle

M. SUEUR, rapporteur

34

Suppression de la commission de contrôle

Adopté

PROJET DE LOI

Auteur

Objet

Sort de l'amendement

Article(s) additionnel(s) avant Article 1er

M. SUEUR, rapporteur

7

Création au sein du code électoral d'un nouveau livre et règles relatives au financement de la campagne de recueil des soutiens

Adopté

Mme LIPIETZ

6

Création au sein du code électoral d'un livre spécifique aux dispositions relatives aux opérations référendaires

Satisfait

Article 1er
Peines principales applicables en cas de violation des dispositions
encadrant la procédure de recueil des soutiens

M. SUEUR, rapporteur

8

Codification des dispositions pénales relatives au recueil des soutiens

Adopté

Mme LIPIETZ

5

Sanctions pénales en cas d'usurpation d'identité d'un électeur dans le cadre d'une initiative référendaire.

Rejeté

Mme LIPIETZ

3

Sanctions pénales en cas de voies de fait, de violences ou de menaces contre un électeur pour obtenir ou tenter d'obtenir un soutien d'électeur.

Retiré

Mme LIPIETZ

1

Sanctions pénales en cas de fausses nouvelles, bruits calomnieux ou autres manoeuvres frauduleuses pour obtenir un soutien d'électeur

Retiré

Mme LIPIETZ

4

Sanctions pénales en cas de dons, libéralités et faveurs ou de promesses de dons, libéralités ou faveurs en contrepartie d'un soutien ou d'une abstention de soutenir

Retiré

Mme LIPIETZ

2

Réduction des peines en cas d'acceptation de dons, libéralités et faveurs ou de promesses de dons, libéralités ou faveurs en contrepartie d'un soutien ou d'une abstention de soutenir

Rejeté

Article 2
Peines complémentaires applicables en cas de violation des dispositions
encadrant la procédure de recueil des soutiens

M. SUEUR, rapporteur

9

Conséquence

Adopté

Article 3
Statut des traitements de données à caractère personnel
en matière de recueil des soutiens

M. SUEUR, rapporteur

10

Procédure d'autorisation du traitement de données personnelles pour le recueil des soutiens des électeurs et absence de droit d'opposition au traitement

Adopté

Article 3 bis (nouveau)
Consultation du Conseil d'Etat sur une proposition de loi
faisant l'objet d'une initiative référendaire

M. SUEUR, rapporteur

11

Conséquence

Adopté

Article 3 ter (nouveau)
Transposition de la procédure de l'article 11 de la Constitution
aux modifications des limites régionales

M. SUEUR, rapporteur

12

Suppression d'un cavalier législatif

Adopté

Article(s) additionnel(s) après Article 3 ter (nouveau)

M. SUEUR, rapporteur

13

Codification des règles applicables à l'organisation d'un référendum

Adopté

Article 4
Entrée en vigueur de la loi et extension aux collectivités régies
par le principe de spécialité législative

M. SUEUR, rapporteur

14

Extension de la loi aux collectivités régies par le principe de spécialité législative

Adopté