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Projet de loi autorisant la ratification d'un accord de partenariat et de coopération établissant un partenariat entre les Communautés européennes et leurs Etats membres, d'une part, et le Turkménistan, d'autre part

27 février 2013 : Turkménistan ( rapport - première lecture )

N° 395

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2012-2013

Enregistré à la Présidence du Sénat le 27 février 2013

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées (1) sur le projet de loi autorisant la ratification d'un accord de partenariat et de coopération établissant un partenariat entre les Communautés européennes et leurs États membres, d'une part, et le Turkménistan, d'autre part,

Par Mme Josette DURRIEU,

Sénatrice

(1) Cette commission est composée de : M. Jean-Louis Carrère, président ; MM. Christian Cambon, Jean-Pierre Chevènement, Robert del Picchia, Mme Josette Durrieu, MM. Jacques Gautier, Robert Hue, Jean-Claude Peyronnet, Xavier Pintat, Yves Pozzo di Borgo, Daniel Reiner, vice-présidents ; Mmes Leila Aïchi, Joëlle Garriaud-Maylam, MM. Gilbert Roger, André Trillard, secrétaires ; M. Pierre André, Mme Kalliopi Ango Ela, MM. Bertrand Auban, Jean-Michel Baylet, René Beaumont, Pierre Bernard-Reymond, Jacques Berthou, Jean Besson, Jean-Marie Bockel, Michel Boutant, Jean-Pierre Cantegrit, Luc Carvounas, Pierre Charon, Marcel-Pierre Cléach, Raymond Couderc, Jean-Pierre Demerliat, Mme Michelle Demessine, MM. André Dulait, Hubert Falco, Jean-Paul Fournier, Pierre Frogier, Jacques Gillot, Mme Nathalie Goulet, MM. Alain Gournac, Jean-Noël Guérini, Joël Guerriau, Gérard Larcher, Robert Laufoaulu, Jeanny Lorgeoux, Rachel Mazuir, Christian Namy, Alain Néri, Jean-Marc Pastor, Philippe Paul, Bernard Piras, Christian Poncelet, Roland Povinelli, Jean-Pierre Raffarin, Jean-Claude Requier, Richard Tuheiava, André Vallini, Paul Vergès.

Voir le(s) numéro(s) :

Sénat :

523 (2011-2012) et 396 (2012-2013)

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

Le Sénat est saisi d'un projet de loi autorisant la ratification de l'accord de partenariat et de coopération entre les Communautés européennes et leurs Etats membres, d'une part, et le Turkménistan, d'autre part.

Bien que signé le 25 mai 1998, c'est-à-dire il y a déjà une quinzaine d'années, cet accord n'est toujours pas entré en vigueur, faute d'avoir été ratifié par tous les Etats signataires.

En effet, le Parlement européen, ainsi que deux Etats membres de l'Union européenne - la France et le Royaume-Uni - n'ont pas autorisé jusqu'à présent la ratification de cet accord en raison de préoccupations liées à la situation en matière de respect des droits de l'homme au Turkménistan.

Dans le cas de la France, un projet de loi autorisant la ratification de cet accord1(*) avait même été présenté par le précédent gouvernement et déposé à l'Assemblée nationale le 4 novembre 2009.

Examiné par la commission des Affaires étrangères de l'Assemblée nationale, lors de sa réunion du 7 avril 2010, sur le rapport de notre collègue député M. Gaëtan Gorce2(*), ce projet de loi avait été adopté, mais la commission avait demandé au gouvernement de ne pas l'inscrire à l'ordre du jour d'une séance publique tant que certaines conditions n'auraient pas été remplies.

En particulier, nos collègues députés avaient exigé la libération de deux ressortissants turkmènes, MM. Sapardourdy Khadjiev et Annakourban Amanklytchev, qui avaient aidé une journaliste française à réaliser un reportage sur le Turkménistan en 2006, dans le cadre de l'émission « envoyé spécial », diffusé sur la chaîne France 2 et intitulé « La folie de Niazov ». Ceux-ci avaient été arrêtés par les services de sécurité turkmènes et condamnés pour espionnage le 25 août 2006 à sept années d'emprisonnement. Une troisième personne, Mme Ogoulsapar Mouradova, correspondante de Radio Free Europe, également arrêtée et condamnée, est morte en détention en 2006.

Ce projet de loi a finalement été retiré par le gouvernement, le 4 mai 2012.

Le même jour, un nouveau projet de loi3(*), quasiment identique au précédent4(*), a été déposé par le gouvernement sur le bureau du Sénat, et c'est ce texte qui fait l'objet du présent rapport.

MM. Sapardourdy Khadjiev et Annakourban Amanklytchev ayant été récemment remis en liberté, au bénéfice d'une grâce présidentielle quelques semaines avant le terme de leur peine, votre commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées a accepté de procéder à l'examen du présent projet de loi.

Avant d'évoquer le contenu de cet accord, votre Rapporteur a pensé utile de présenter brièvement le Turkménistan et les enjeux du renforcement des relations de l'Union européenne et de la France avec ce pays, qui occupe une place géostratégique importante en Asie centrale, notamment du point de vue des approvisionnements énergétiques de l'Europe.

Votre Rapporteur, qui s'est rendu à plusieurs reprises dans cette région et dans ce pays, avait d'ailleurs été l'auteur d'un rapport sur l'Asie centrale, intitulé « Sécurité et stabilité en Asie centrale », présenté au nom de l'Assemblée parlementaire de l'Union de l'Europe occidentale le 19 décembre 20065(*), qui soulignait déjà l'importance du renforcement de la présence de l'Union européenne dans cette région.

Comme votre rapporteur l'indiquait dans ce rapport daté de 2006 :

« Pour nombre d'entre nous, l'Asie centrale est malheureusement un espace lointain et mal connu »

(...)

« J'affirme cependant, (...) que l'Europe a sa place dans cet espace. Un « grand jeu », selon une expression du XIXe siècle, s'est mis en place. Hier, c'étaient les Russes et les Anglais. Aujourd'hui, ce seraient plutôt les Russes et les Chinois. Il est temps que l'Europe prenne conscience de l'importance stratégique, économique, énergétique de cet espace de l'Asie centrale. Je crains qu'il y ait un manque d'information. Je crains que l'Union européenne ait, dans ce domaine, un travail urgent à accomplir, pour lequel elle ne serait pas tellement préparée. »

I. LE TURKMÉNISTAN : UN PAYS QUI OCCUPE UNE PLACE GÉOSTRATÉGIQUE IMPORTANTE EN ASIE CENTRALE ET QUI PRÉSENTE DE NOMBREUX ATOUTS, MAIS DONT LE RÉGIME SOULÈVE DES PRÉOCCUPATIONS AU REGARD DU RESPECT DE LA DÉMOCRATIE ET DES DROITS DE L'HOMME

A. L'ASIE CENTRALE, UNE RÉGION STRATÉGIQUE MAJEURE POUR L'EUROPE

Le Turkménistan est l'un des cinq États d'Asie centrale issus de l'éclatement de l'URSS en 1991.

Comme le relevait dès 2006 votre Rapporteur, dans son rapport « Sécurité et stabilité en Asie centrale », présenté au nom de l'Assemblée parlementaire de l'Union de l'Europe occidentale6(*) :

« Quels sont, brièvement résumés, les points importants de cette région du monde, aujourd'hui ?

D'abord, c'est dans cet espace que se trouve l'Afghanistan, lieu de tous les dangers (...).

Autre problème, celui de la drogue (...). L'Afghanistan produit du pavot, de l'opium à 100 %, donc de l'héroïne. (...)

Enfin, dernier point (...), l'Asie centrale est un espace énergétique où l'on produit du pétrole, notamment au Kazakhstan, et du gaz, notamment au Turkménistan. Si l'on précise que c'est là que se fournit aujourd'hui la Russie pour réexporter vers l'Europe, on a posé une partie du problème ».

Dans ce rapport, Votre rapporteur donnait une définition de l'Asie centrale, suivant les termes suivants :

« Cette région est un espace géographique constitué de cinq États : le Kazakhstan, l'Ouzbékistan, le Turkménistan, le Kirghizstan, le Tadjikistan, et de deux États voisins qu'il ne faut pas dissocier : l'Afghanistan et le Pakistan. On y trouve des espaces de steppes, de déserts, de plateaux arides et des montagnes. De ce point de vue, cet espace géographique présente une certaine unité. L'unité est aussi culturelle puisque tous ces États sont musulmans, en dépit d'influences différentes.

Toutefois, ces États ne constituent absolument pas une unité politique. Il n'existe pas de région d'un point de vue politique. Ces États sont différents, concurrents, rivaux. Ils présentent néanmoins un point commun : ce sont tous d'anciennes Républiques soviétiques musulmanes et laïques ; et surtout, ce sont des régimes autoritaires à des degrés divers, avec des images et des personnalités différentes, (...).

Un régime autoritaire prévaut dans les cinq Républiques ex-soviétiques. (...)

Aujourd'hui, ces régimes politiques autoritaires ne veulent pas entendre parler d'intégration régionale. Ils partent du principe qu'en 1991, l'indépendance et la « désintégration », comme ils disent, ont permis de conquérir leur autonomie. Ils veulent la vivre pleinement. Cela, on l'entend partout. Quant à la recomposition ou la réintégration, ils ne l'éliminent pas complètement mais la repoussent à plus tard. Dans l'immédiat, il s'agit de politiques autonomes. Parfois même, les frontières sont totalement verrouillées. Par exemple, il faut revenir à Moscou pour prendre un avion si l'on veut se rendre dans la capitale voisine située à moins de deux cents kilomètres.

Cela pour dire qu'aujourd'hui il n'y a pas de région politiquement parlant en Asie centrale. Chacun de ces Etats mène des politiques spécifiques, des politiques pragmatiques - ils emploient même l'expression de « politiques multivectorielles » - et ils passent de nombreux accords bilatéraux. Tout cela, pour l'heure, est géré avec beaucoup d'habileté. La classe politique en place a été formée il y a dix ans et tous ses membres sont issus du KGB. Ils ont une certaine expérience et ne sont pas là par hasard ! Cette politique multivectorielle est relativement efficace ».

Votre Rapporteur soulignait aussi dans son rapport les différentes stratégies des grandes puissances dans cette région d'Asie centrale :

« Il existe deux pôles d'attraction forts : la Russie et la Chine.

Malgré les événements passés, les affrontements qui remontent à une ou deux décennies, la Russie, c'est l'allié, c'est l'ami. Ils ont confiance dans la Russie ; d'ailleurs, excepté le Turkménistan, ils sont membres de la CEI.

Quant à la Chine, c'est le partenaire. Ils manifestent à son endroit une relative prudence, mais la Chine est un voisin de toute proximité. Des marchés importants sont passés et c'est un élément dont on tient compte. Par conséquent, les relations sont bien pensées, notamment autour de l'Organisation pour la coopération de Shanghai.

Se superposant à ce binôme formé par la Russie et la Chine, on trouve les Américains. Au cours du débat de ce matin, quelqu'un a employé l'expression « l'étranger ». C'est ainsi, en effet, que l'on qualifie la présence américaine : la présence de l'étranger. J'ajoute que l'étranger est relativement bien accepté. En effet, sa présence paraît absolument nécessaire dans l'immédiat, non sur le long terme, car il s'agit d'un investisseur puissant. Cependant, nous n'avons pas l'impression que les Etats-Unis s'installeront dans la durée.

L'Iran et l'Inde sont, par ailleurs, deux voisins géographiques, parfois des partenaires commerciaux, mais, politiquement, aucune démarche n'est spontanément lancée dans leur direction.

J'en viens enfin à l'Europe. Sa situation est pire que celle décrite ce matin. Elle est plus qu'un nain politique, il n'y a pas de présence européenne, c'est une absence d'Europe. Parallèlement, il y a une demande. Selon la formule du Père Fouettard, on pourrait dire la même chose à propos de l'Asie centrale. Lors des événements survenus en 2001 en Ouzbékistan avec une pénétration islamique radicale, on a assisté à une répression très forte à l'encontre du président en place. L'Union européenne a adressé des reproches virulents mais, cela excepté, reste totalement muette et absente. Ces reproches se sont accompagnés de sanctions et de menaces. Nous avons vécu cette situation que traduit bien l'expression « institution fouettarde ». Nous avons la référence des droits de l'homme. Même si c'est accepté, ce n'est pas tellement compris.

Pour résumer : politiquement donc, une région qui n'existe pas, pas d'intégration et des politiques indépendantes et multivectorielles. Malgré tout, ces pays appartiennent à deux ou trois espaces internationaux : tout d'abord, la CEI. Sur les cinq Républiques citées, quatre en sont membres, le Turkménistan n'en faisant pas partie. (...)

Ces pays font également partie de l'Organisation pour la coopération de Shanghai qui compte six pays : à côté de la Russie et de la Chine, on trouve les quatre pays cités, moins le Turkménistan. Il s'agit d'un espace organisé depuis 1996, réorganisé depuis 2001. Son objectif est la coopération économique. Cela marche bien avec des accords bilatéraux.

La protection et la définition des frontières sont nécessaires, car ces pays sont totalement imbriqués. A ce titre, ils connaissent des problèmes entre eux, notamment l'Ouzbékistan qui entre dans le Kirghizstan et le Tadjikistan. L'objectif est également la sécurité. L'intention de départ consistait-elle à créer une formule qui soit la suite du Pacte de Varsovie ou l'équivalent de l'OTAN ? Aujourd'hui, quand on évoque la paix mise en perspective, on évoque cette Organisation pour la coopération de Shanghai comme une éventualité possible.

A ces espaces organisés internationalement, les Américains essaient d'opposer leur stratégie. Au cours de ces derniers mois, ils ont fait progresser l'idée, à côté de l'Organisation pour la coopération de Shanghai, de l'organisation d'une région de grande Asie centrale. Ils la définiraient à partir des cinq Etats plus l'Afghanistan et le Pakistan avec en plus l'Inde. C'est une idée plausible.

Voilà pour une première série d'opérations : un espace géographique commun, une absence d'unité politique. Enfin, une région stratégique importante. Il est surprenant qu'au niveau européen, nous manifestions à son égard une relative indifférence, se traduisant par une absence dramatique. Géographiquement, ces pays se situent entre le Caucase, la Russie, la Chine et l'Inde, en bordure de la Caspienne. C'est ce que l'on appelle l'Eurasie. Si on la dénomme ainsi, c'est que l'on considère pourtant qu'une partie est européenne.

Par ailleurs, cet environnement est stratégiquement important, parce que s'il est politiquement stable pour le moment, dans les conditions que j'ai essayé de définir, tout l'environnement est instable ».

Votre Rapporteur soulignait aussi les nombreux enjeux de cette région :

« En Afghanistan, une guerre dans laquelle le Pakistan, bien sûr, s'emploie à déstabiliser l'Afghanistan. (...). Dans cette même zone d'instabilité, on trouve l'Inde et le Pakistan. Des conflits y couvent et ce d'autant plus que les Américains, encore eux, sont puissants et partout présents, et viennent de signer des accords bilatéraux avec l'Inde, en ce qui concerne le nucléaire et l'enrichissement de l'uranium, qui déplaisent aux Pakistanais. Il est évident que le Pakistan ne se privera pas d'utiliser ses propres moyens comme mesure de rétorsion, moyens efficaces qui consistent à déstabiliser l'Afghanistan. Donc, tout se tient. Et puis, ils ne sont pas loin de l'Iran et du problème nucléaire. Or, tous ces États, notamment les cinq dont nous parlons, se sont prononcés contre le nucléaire. Au Kazakhstan, où se trouvait l'arsenal soviétique, tout a été démantelé et dépollué. C'est une position louable de la part du Président Nazarbaïev qui a non seulement déclaré publiquement ses intentions mais qui a fait appel aussi à l'Iran et à sa sagesse, ainsi qu'à l'Europe, en invoquant naturellement ce qu'il reste du Traité de non-prolifération. En tout cas, ce sont des voisins de l'Iran nucléaire et de toutes ces autres zones, bien qu'un peu plus lointaines, que sont l'Irak, l'Islam et la Palestine.

Un autre élément qui fait de cette partie du monde une région stratégique est que nous sommes au coeur de l'islamisme radical et au coeur du terrorisme, car on touche l'Afghanistan et le Pakistan. Nous avons cependant une chance relative parce que ces États - aux régimes autoritaires et de culture laïque forte - résistent bien au danger de l'islamisme radical. Cette culture laïque, qu'ils ont gardée et cultivent, les protège, et nous aussi, momentanément. Bien entendu, des incursions se produisent parfois. Je faisais référence tout à l'heure à l'Ouzbékistan. En 2001, un soulèvement à caractère islamiste radical s'est produit à Andijan qui a entraîné une répression terrible. On a parlé de 170 morts ou de mille. Peut-être ne sait-on pas compter, mais en tout cas ce sont des chiffres impressionnants. Depuis, un calme relatif règne dans ce pays.

Au Tadjikistan, une révolution terrible a eu lieu entre 1992 et 1997. On l'a un peu oubliée et peut-être même ne s'y est-on pas beaucoup intéressé au moment où elle s'est produite et, d'une façon assez astucieuse, le régime a intégré les islamistes dans un système de gouvernement qui paraît tenir.

Dans cette zone stratégique, se pose également le problème de la drogue, à savoir : pavot, opium, héroïne. 100 % sont pratiquement cultivés en Afghanistan. 104 000 hectares sont cultivés et la production officielle est estimée à 4 100 tonnes. Or, le chiffre réel de la production s'élève en 2006 à 6 000 tonnes. A partir de là, on fabrique à peu près 150 tonnes d'héroïne dont on ne saisit que 464 kg. Tels sont les chiffres officiels. Cela signifie qu'aujourd'hui, on cultive autant qu'on le veut, qu'on fabrique autant qu'on le veut, qu'on exporte autant qu'on le veut. Il faut savoir que la culture du pavot et la production de l'héroïne représentent un tiers du budget de l'Afghanistan et 40 % du budget d'un État voisin, à savoir le Tadjikistan, qui se fait à partir du transit. Autrement dit, c'est toute la région qui vit de cette production et de ce trafic.

En amont, tout de suite après la production du pavot, la fabrication de l'héroïne se fait de façon artisanale dans 400 laboratoires bien inventoriés et repérés, à partir de produits chimiques en provenance de l'extérieur - d'Europe, de Chine ou de Russie. Ces produits chimiques, qu'on appelle les « précurseurs », entrent dans le pays à raison de 10 000 tonnes par convois entiers bien visibles.

Par conséquent, si l'on voulait mettre un terme à cette affaire, cela signifie que, dans l'ordre, on pourrait empêcher l'entrée des précurseurs, ce n'est pas très compliqué, détruire les laboratoires, ce n'est guère plus compliqué, ainsi que les champs de pavot. Bref, on pourrait faire cesser cette production d'héroïne. Ensuite, mais cela est plus compliqué, on pourrait introduire des cultures de substitution qui rapporteraient à ces paysans l'équivalent des revenus que leur procure la culture du pavot. On devrait, et on pourrait, introduire des projets de développement économique, notamment des micro-projets, parce qu'il convient de remplacer une activité agricole par une autre activité économique. Or, aujourd'hui, on ne s'est pas attaqué à ce problème et ce pour plusieurs raisons, dont la première est que les Américains et les autres - tout le monde est responsable - considèrent que c'est extrêmement difficile et que désamorcer le processus « à la pompe » reviendrait probablement à provoquer un soulèvement populaire, une véritable guerre civile de l'opium qui viendrait se superposer à la guerre tout court.

Tout le monde a donc fait le choix de la stabilité dans le statu quo. Non seulement la production augmente, mais des pays comme la Colombie ont investi 10 millions de dollars dans la culture du pavot. Nous sommes aujourd'hui confrontés à un problème énorme mais, en même temps, l'argent de la drogue nourrit les populations, alimente l'économie de certains pays. Il sert à financer l'activité des talibans, mais également celle des régimes politiques en place. Dans certains pays, notamment au Kirghizstan et au Tadjikistan, on a pu démonter l'organisation au niveau des gouvernements eux-mêmes, à savoir que l'on a d'un côté le gouvernement officiel et, parallèlement, différents responsables aux commandes du trafic de la drogue. L'argent de la drogue est devenu le nerf de la guerre pour tout le monde. Nous sommes donc confrontés à un énorme problème et je pense que la communauté internationale ne saurait fermer les yeux et accepter qu'il perdure.

Comme nous l'avons précisé dans nos recommandations, l'ONU lance un appel pour que ce processus soit contrarié et qu'on s'engage dans cette affaire comme il se doit, dans la mesure où ce fléau frappe tous nos pays. »

Enfin, votre Rapporteur insistait dès 2006 sur l'importance de cette région concernant les hydrocarbures :

« Je terminerai sur la dimension de la puissance énergétique de l'Asie centrale. On ne retiendrait que ce point du rapport que ce serait déjà une avancée essentielle. Pétrole et gaz au Kazakhstan, gaz au Turkménistan, et la Russie qui organise l'exploitation. Après tout, elle était chez elle. Elle est devenue un partenaire privilégié. Elle puise aujourd'hui dans ces ressources et achète à bas prix. Comme le prouvent certains commentaires parus dans la presse, des résistances se font jour. Les chefs d'État d'Asie centrale discutent. Ils sont passés de 45 à 50 dollars les mille mètres cubes à 100, 130, 160 dollars alors que ces mille mètres cubes sont revendus en Europe 240 dollars et plus. La Russie puise donc essentiellement son gaz dans ces ressources et il faut savoir que Gazprom exerce une maîtrise complète sur l'exportation de ce produit. Certains États d'ailleurs sont complètement verrouillés, notamment le Kazakhstan et, lorsque les réseaux et les produits partent du Turkménistan ou de l'Ouzbékistan, ils sont véritablement relayés par le monopole absolu de Gazprom. La Russie a donc su se positionner sur ce marché.

Par ailleurs, lorsqu'on suit les itinéraires des gazoducs, on constate que la démarche est là aussi politique. S'il faut contourner certains Etats, on les contourne et, jusqu'au coeur de l'Europe, certains pays sont totalement dépendants du ravitaillement en gaz de la Russie.

Deux mots sur l'Europe. Certains pays sont totalement dépendants du ravitaillement en gaz de la Russie, l'Allemagne notamment. C'est, par conséquent, une véritable stratégie énergétique qui est en place aujourd'hui. Une véritable guerre du gaz est engagée et, côté européen, le vide est immense. (...) Les Russes se sont bien positionnés, c'est leur droit le plus strict. Ils ont su faire, et leur stratégie est efficace. C'est une réalité que nous ne pouvons nier.

J'affirme cependant, en conclusion, que l'Europe a sa place dans cet espace ».


* 1 Projet de loi n°2010, enregistré à la présidence de l'Assemblée nationale le 4 novembre 2009

* 2 Rapport n°2438 (AN, treizième législature)

* 3 Projet de loi n°523 (2011-2012), enregistré à la présidence du Sénat le 4 mai 2012

* 4 De manière anecdotique, on peut relever la même erreur rédactionnelle, puisque l'on retrouve dans les deux textes, à l'avant-dernier paragraphe de la page 6 de l'exposé des motifs, l'adjectif « tadjik » au lieu de « turkmène ».

* 5 Rapport n°1952

* 6 Rapport n°1952