Allez au contenu, Allez à la navigation

Projet de loi relatif à l'élection des conseillers départementaux, des conseillers municipaux et des délégués communautaires, et modifiant le calendrier électoral

27 février 2013 : Élection et modification du calendrier électoral ( rapport - deuxième lecture )

TITRE II - DISPOSITIONS RELATIVES À L'ÉLECTION DES CONSEILLERS MUNICIPAUX, DES CONSEILLERS COMMUNAUTAIRES ET DES MEMBRES DU CONSEIL DE PARIS

« En France, les membres des assemblées délibérantes élus au suffrage universel sont des ½conseillers½. » 8(*)

Sur ce constat, pour désigner les membres des organes délibérants des EPCI à fiscalité propre, l'Assemblée nationale a substitué à la dénomination retenue dans le projet de loi de « délégué communautaire », celle de « conseiller intercommunal » : « Ce titre permettra de rendre visible ceux qui seront désormais non plus des délégués, mais des élus du suffrage universel à part entière »1.


· Votre rapporteur approuve cette modification terminologique qui lui apparaît, en effet, mieux s'accorder aux nouvelles modalités de désignation des membres des organes délibérants des intercommunalités.

A son initiative, la commission des lois a retenu la dénomination proposée pour le mandat pour lequel, cependant, par l'adoption d'un amendement, elle a conservé l'adjectif : « communautaire ». Ces élus seront donc des « conseillers communautaires ».

Elle a adopté en conséquence les coordinations en découlant dans l'ensemble du projet de loi.

CHAPITRE PREMIER - ELECTION DES CONSEILLERS MUNICIPAUX

Article 16 A (art. L. 231 du code électoral et art. 8 de la loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010) - Inéligibilité affectant les emplois de direction au sein d'un EPCI et des collectivités territoriales de Guyane et de Martinique

Sur la proposition de sa commission des lois, l'Assemblée nationale a complété, en l'unifiant pour l'ensemble des collectivités concernées, le régime des inéligibilités frappant le mandat municipal en y intégrant les emplois de direction au sein des services d'un EPCI et des collectivités territoriales de Guyane et de Martinique.

Sont ainsi visées les fonctions de :

- directeur général des services ;

- directeur général des services adjoint ;

- directeur des services ;

- directeur adjoint des services ;

- chef de service ;

- directeur de cabinet ;

- chef de cabinet.

Les chefs de bureau, aujourd'hui frappés par l'inéligibilité, disparaissent de la liste dressée par l'Assemblée nationale.

Il convient de rappeler qu'à compter du prochain renouvellement des conseils municipaux, les directeurs de cabinet des présidents et les directeurs des services des EPCI à fiscalité propre devaient aussi être frappés d'une inéligibilité dans le périmètre de l'établissement par application de l'article 8-II de la loi du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales. Celui-ci est, en conséquence du dispositif réécrit, supprimé.

Il faut aussi préciser que l'article 16 A vise tous les EPCI, y compris les syndicats de communes.


· Approuvant ces compléments qui permettront de clarifier la situation des agents de la collectivité, votre commission a adopté l'article 16 A sans modification.

Article 16 B (art. L. 237-1 du code électoral) - Incompatibilité entre le mandat de conseiller intercommunal et un emploi au sein de l'intercommunalité ou d'une de ses communes membres

Inséré à l'initiative de la commission des lois de l'Assemblée nationale et de son rapporteur, l'article 16 B réécrit et complète l'article L. 237-1 du code électoral.

Créé par un amendement adopté par l'Assemblée nationale dans la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, cette disposition prescrit l'incompatibilité entre le mandat municipal et l'emploi salarié du centre d'action sociale de la commune d'élection d'une part, entre la fonction de délégué au sein de l'EPCI et un emploi salarié au centre intercommunal d'action sociale lorsqu'il existe, d'autre part.

Les députés ont précisé la rédaction du dispositif existant qu'ils ont complété pour prévoir une incompatibilité entre le mandat de conseiller intercommunal et l'exercice d'un emploi salarié au sein de l'EPCI ou de ses communes membres.


· Pour les motifs exposés à l'article 16 A, votre commission, par amendement, a supprimé l'article 16 B.

Article 16 (art. L. 252 du code électoral) - Plafond d'application du scrutin municipal majoritaire

L'article 16 abaisse le plafond d'application du scrutin majoritaire pour les élections municipales. Il modifie en conséquence l'intitulé des chapitres II et III du titre IV du livre Ier du code électoral ainsi que son article L. 252.

L'élargissement consécutif du champ d'intervention de la représentation proportionnelle favorise d'autant la diffusion de la parité politique.

Il convient de rappeler que le Gouvernement a proposé d'abaisser à 1 000 habitants la limite du changement de mode de scrutin municipal
- majoritaire/proportionnel - aujourd'hui fixé à 3 500 habitants.

D'après l'Observatoire de la parité entre les hommes et les femmes (données 2008), la France compte 35 % de conseillères municipales et 13,8 % de maires, soit :

- 48,5 % conseillères et 9,6 % maires dans les communes de 3 500 habitants et plus ;

- 32,2 % conseillères et 14,2 % maires dans les communes de moins de 3 500 habitants9(*).

Les fonctions exécutives ne sont d'ailleurs pas liées aux progrès de la parité des candidatures.

Suivant sa commission des lois et son rapporteur, le Sénat, avant de rejeter l'ensemble du projet de loi, a retenu un seuil de 1 000 habitants qui concernerait 6 655 communes et permettrait l'élection de 16 000 conseillères municipales.

La commission des lois de l'Assemblée nationale a, cependant, décidé d'élargir aux communes de 500 habitants et plus l'application du scrutin proportionnel. 13 656 communes seraient alors concernées pour conduire à l'élection d'un supplément total de 32 000 conseillères.

Effet de l'abaissement du seuil sur la parité dans les conseils municipaux

Strate
de population

Nombre
de
femmes CM (2008)

Proportion de femmes au sein
des CM (2008)

Proportion de femmes maires (2008)

Nombre futur
de femmes CM

Augmentation du nombre de femmes CM

500-3500

70 984

34 %

12,5 %

103 558

32 474

1000 - 3499

38 333

35 %

11, 4%

54 337

16 004

1500 - 3499

24 778

36 %

11,3 %

34 387

9 609

Source : étude d'impact du projet de loi n° 166 (2012-2013)


· Adopter un étiage raisonnable

En première lecture, votre commission des lois s'en était tenue au seuil de 1 000 habitants qui lui paraissait présenter plusieurs avantages :

- plein effet de la proportionnelle et donc de la parité dans des conseils municipaux d'au moins 15 membres ;

- prise en compte de la réalité socio-politique des communes dont les plus petites connaissent des déficits de candidatures ;

- difficulté, en conséquence, de la mise en oeuvre du scrutin proportionnel dont les corollaires sont tout à la fois le dépôt de listes de candidats complètes et paritaires et la suppression du panachage.

Ces considérations demeurent, aux yeux de votre rapporteur, toujours pertinentes.

Aussi, à son initiative, la commission des lois a adopté un amendement afin de réduire la prise d'effet de la proportionnelle aux communes de 1 000 habitants et plus.

Votre commission a adopté l'article 16 ainsi modifié.

Article 16 bis (art. L. 238 et L. 255-2 à L. 255-4 [nouveaux] du code électoral) - Obligation d'une déclaration de candidature dans les communes relevant du scrutin majoritaire

Introduit à l'initiative de la commission des lois de l'Assemblée nationale, l'article 16 bis généralise l'obligation de déclarer sa candidature aux communes régies par le scrutin majoritaire.

Il prolonge de ce fait la volonté de votre commission des lois qui, en première lecture, avait adopté ce principe pour clarifier le choix de l'électeur et éviter des élections à l'insu des intéressés.


· Le dispositif adopté par l'Assemblée nationale

1. - La déclaration de candidatures dans les communes soumises au scrutin majoritaire

L'article 16 bis transpose le régime des candidatures pour les élections à la proportionnelle en les adaptant toutefois sur plusieurs points aux caractéristiques des petites communes :

- interdiction des candidatures simultanées dans plusieurs circonscriptions électorales ;

- maintien de la faculté de candidatures isolées ;

- déclaration pour chaque tour de scrutin ;

- dépôt à la préfecture ou à la sous-préfecture, le troisième jeudi précédant le jour du scrutin à 18 heures pour le premier tour, et le mardi suivant à 18 heures pour le second tour ;

- mentions portées sur la déclaration et documents officiels joints pour justifier des conditions d'éligibilité du candidat ;

- condition de délivrance du récépissé et voies de recours contre son refus.

2. - Les conséquences de l'obligation sur les élections multiples

Les députés, suivant leur commission des lois, ont modifié les conséquences de l'élection le même jour d'une même personne dans plusieurs communes.

Aujourd'hui, puisque dans les communes de moins de 3 500 habitants, les candidatures ne sont pas obligatoires, le conseiller municipal qui, d'ailleurs, a pu être élu contre son gré dans une commune, dispose, dans cette situation, d'un délai de 10 jours à compter de la proclamation des résultats pour opter pour l'un de ses mandats. A défaut, il fait partie de droit du conseil de la commune où le nombre des électeurs est le moins élevé (cf. article L. 238 du code électoral).

Aux termes de l'article 16 bis, dans ce cas, désormais, l'élu perdrait de plein droit l'ensemble de ses mandats municipaux. En revanche, si un conseiller municipal était postérieurement élu dans une autre commune, il cesserait d'appartenir au premier conseil municipal.


· Un dispositif lisible

Votre rapporteur approuve le développement opéré, à l'article 16 bis, du régime des candidatures dans les communes régies par le scrutin majoritaire. Il sera plus lisible pour les intéressés que le simple renvoi aux dispositions existantes dans le code électoral.

En séance, les députés ont précisé la nature de la circonscription électorale visée par l'interdiction des candidatures multiples en lui accolant le qualificatif de « municipale ».

Cette précision apparaît superflue puisqu'elle s'inscrit dans le cadre des élections municipales. Elle ne figure pas, d'ailleurs, à l'article L. 263, pour les communes relevant du scrutin proportionnel. Elle n'est pas davantage mentionnée dans les dispositions correspondantes applicables, pour ce qui les concerne, aux candidats au mandat de député et de sénateur.

C'est pourquoi, afin d'éviter toute ambiguïté, cet adjectif a été supprimé sur amendement de votre rapporteur.

Votre commission a adopté l'article 16 bis ainsi modifié.

Article 17 (art. L. 256 et L. 257 du code électoral) - Candidatures et expression du suffrage dans les communes de moins de 1 000 habitants

L'article 17 du projet gouvernemental précisait les modalités entourant les opérations de vote dans les communes soumises au scrutin majoritaire en les alignant sur celles aujourd'hui en vigueur dans les communes de moins de 2 500 habitants.

En conséquence, il autorisait :

- les candidatures isolées10(*) ;

- les listes incomplètes ;

- le panachage.

Le Sénat l'avait complété sur deux points à l'initiative de votre commission des lois et de notre collègue Jean-Louis Masson pour prévoir :

1. - L'affichage des candidatures dans chaque bureau de vote le jour du scrutin ;

2. - L'interdiction des multicandidatures, reprise par l'Assemblée nationale à l'article 16 bis (cf. supra).

Parallèlement, sur la proposition du Gouvernement, l'article L. 257 du code électoral avait été complété11(*) pour décompter des bulletins, lors du dépouillement du scrutin, le nom des personnes n'ayant pas déclaré leur candidature.

Sur la proposition de sa commission des lois, l'Assemblée nationale a modifié l'article 17.

En premier lieu, elle a précisé le contenu de l'affichage qui devra indiquer le nombre de conseillers à élire ainsi que les noms et prénoms des candidats.

En commission, les députés avaient limité le panachage en frappant de nullité les bulletins de vote comportant plus de noms que de sièges à pourvoir en dépit de l'avis défavorable du rapporteur : pour M. Pascal Popelin, cette sanction « reviendrait à pénaliser les électeurs mal informés »12(*). Aujourd'hui, les noms surnuméraires ne sont pas pris en compte dans les résultats du scrutin mais le bulletin de vote reste valable (cf. art. L. 257 du code électoral).

Mais, en séance, les députés ont adopté un amendement présenté par le Gouvernement pour rétablir le principe traditionnel tel que complété par le Sénat : seront exclus des suffrages exprimés le nom des non-candidats comme celui des candidats surnuméraires. Le ministre de l'intérieur, M. Manuel Valls, avait relevé le risque représenté par le mécanisme retenu par la commission des lois de l'Assemblée : « Une telle modification des pratiques dans les communes (régies par le scrutin majoritaire) (...) risque de conduire à un grand nombre de bulletins nuls »13(*).


· Aussi, sous réserve d'une modification rédactionnelle proposée par son rapporteur, votre commission a-elle adopté l'article 17 ainsi modifié.

Article 18 (art. L. 261 du code électoral) - Conséquences de l'abaissement du seuil d'application du scrutin proportionnel pour les sections électorales et les communes associées

Cet article tire les conséquences de l'élargissement du scrutin proportionnel aux communes de 1 000 habitants et plus sur le régime des sections électorales qu'il maintient.

Le sectionnement qui peut être mis en place dans les communes de 30 000 habitants et moins vise deux cas :

1. - la commune constituée « de plusieurs agglomérations d'habitations distinctes et séparées »14(*).

Chaque section électorale doit alors être composée de territoires contigus ;

2. - en cas de fusion de communes sous l'empire de la loi Marcellin du 16 juillet 1971, chacune des anciennes communes constitue de plein droit, sur sa demande, une section électorale élisant au moins un conseiller.

Le régime électoral des sections obéit au double mode de scrutin municipal. Cependant, dans les communes dont la population est comprise entre 3.500 et 30.000 habitants et qui relèvent donc du scrutin proportionnel, par dérogation, le scrutin majoritaire s'applique aux élections organisées dans les communes associées comptant moins de 2.000 habitants, d'une part, et dans les sections qui ne correspondent pas à une commune associée et comptent moins de 1.000 électeurs, d'autre part.


·  L'adaptation au seuil retenu pour l'application de la proportionnelle

En conséquence de l'abaissement du seuil d'application de la proportionnelle aux élections municipales opéré par l'article 16 du projet de loi, l'article 18 initial a modifié l'article L. 261 du code électoral pour prévoir que ce mode de scrutin s'appliquera désormais aux communes de 1 000 à 30 000 habitants mais que le scrutin majoritaire sera limité aux communes associées comptant moins de 1 000 habitants.

L'Assemblée nationale a substitué à ces deux références le seuil de 500 habitants qu'elle a retenu à l'article 16.


· Dans la même logique, suivant son rapporteur, votre commission des lois a adopté un amendement afin de rétablir le seuil à 1 000 habitants.

Votre commission a adopté l'article 18 ainsi modifié.

Article 18 bis (art. L. 2121-2 du code général des collectivités territoriales et L. 284 du code électoral) - Effectif des conseils municipaux

L'article 18 bis, introduit à l'Assemblée nationale sur la proposition de sa commission des lois, diminue de deux unités l'effectif des conseils municipaux des communes de moins de 3 500 habitants soit :

- sept membres au lieu de neuf dans les communes de moins de 100 habitants ;

- neuf au lieu de onze dans les communes de 100 à 499 habitants ;

- 13 au lieu de 15 dans les communes de 500 à 1 499 habitants ;

- 17 au lieu de 19 dans les communes de 1 500 à 2 499 habitants ;

- 21 au lieu de 23 dans les communes de 2 500 à 3 499 habitants.

L'article L. 284 du code électoral qui fixe le nombre de délégués des conseils municipaux, selon leur effectif, dans le collège électoral des sénateurs est modifié par coordination mais en maintenant pour les communes concernées un nombre inchangé d'électeurs sénatoriaux.

Il convient de rappeler que le Sénat s'était engagé dans une démarche identique en première lecture : votre commission des lois, à l'initiative de nos collègues Pierre-Yves Collombat et Yves Détraigne, avait réduit de deux membres l'effectif des conseils municipaux dans les communes de moins de 500 habitants.

Ce travail avait été poursuivi en séance pour les communes de 500 à 1 499 habitants par l'adoption d'un amendement de notre collègue Yves Détraigne en rétablissant, cependant, le nombre en vigueur de onze conseillers dans les communes de 100 à 499 habitants à l'initiative de notre collègue Jacques Mézard : celui-ci souhaitait éviter toute difficulté pour la désignation des délégués communautaires tout en soulignant la fonction éminente assumée par les conseillers municipaux : « nous disposons, avec les élus municipaux, d'un relais sur le terrain, d'un lien social inégalable et qui ne coûte rien »15(*).


· Par l'adoption d'un amendement de son rapporteur, pour éviter de créer, dans certaines communes, des difficultés de fonctionnement résultant d'un effectif trop restreint, votre commission s'en est tenue à la diminution de deux unités du format des conseils municipaux dans les communes de moins de 100 habitants en leur conservant un nombre inchangé de délégués sénatoriaux.

Votre commission a adopté l'article 18 bis ainsi modifié.

Article 18 ter (nouveau) (art. L. 2121-22, L. 2122-7-1, L. 2122-7-2, L. 2122-9 et L. 2122-10 du code général des collectivités territoriales) - Coordinations

Créé à l'initiative de la commission des lois de l'Assemblée nationale, l'article 18 ter modifie, par coordination avec le seuil retenu à l'article 16 pour l'application du scrutin majoritaire municipal, diverses dispositions du code général des collectivités territoriales.

1. - Les articles L. 2122-7-1 et L. 2122-7-2 fixent les modalités d'élection des adjoints au maire :

- dans les communes de moins de 3 500 habitants, les adjoints sont élus au scrutin uninominal à trois tours ;

- dans les communes de 3 500 habitants et plus, les adjoints sont élus au scrutin de liste à trois tours, sans panachage ni vote préférentiel.

Ce double dispositif résulte de la loi du 31 janvier 2007 tendant à promouvoir l'égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux et fonctions électives : pour féminiser les exécutifs municipaux, le législateur a alors introduit dans les communes régies par la proportionnelle l'élection des adjoints au scrutin de liste paritaire, l'écart entre le nombre de candidats de chaque sexe ne pouvant être supérieur à un (jusqu'alors les adjoints étaient élus au scrutin uninominal quelle que soit la population de la commune).

Avant le renouvellement de 2008, le nombre de femmes adjoints s'élevait à 6 799 sur un total de 18 466 soit 36,8 % dans les communes de 3 500 habitants et plus16(*). Aujourd'hui, elles occupent 48,2 % des postes d'adjoints17(*).

La parité des candidatures a incontestablement renforcé la présence des femmes dans les exécutifs des communes.

L'élargissement de ce dispositif aux communes de 1 000 à 3 499 habitants devrait mécaniquement renforcer cette évolution.

2. - L'article L. 2121-22 prescrit, dans les communes relevant de la proportionnelle, le respect de ce principe, afin de « permettre l'expression pluraliste des élus au sein de l'assemblée communale », pour la composition des différentes commissions formées par le conseil municipal (commissions chargées d'étudier les questions qui lui sont soumises, commission d'appels d'offres, bureaux d'adjudication).

3. - L'article L. 2122-9 prévoit, pour ces communes, les cas dans lesquels le conseil est réputé complet pour procéder à l'élection d'un nouveau maire.

4. - L'article L. 2122-10 met fin de plein droit au mandat du maire et des adjoints lorsqu'une décision juridictionnelle définitive inverse les résultats de l'élection municipale à la proportionnelle (démissions à la date de cessation de plein droit ...).

L'article 18 ter qui procède à des coordinations opportunes a été harmonisé par un amendement de votre rapporteur avec le seuil de 1 000 habitants.

Votre commission a adopté l'article 18 ter ainsi modifié.

Article 19 (tableau n° 2 annexé au code électoral) - Modification de la répartition des conseillers de Paris par secteurs

Sans modifier leur effectif total de 163, l'article 19 adapte le nombre de conseillers de Paris de chaque secteur18(*) aux évolutions démographiques intervenues ces trente dernières années selon les principes fixés en 1982 par le législateur dans le régime électoral de la capitale : l'attribution de droit de trois sièges à chacun des vingt arrondissements parisiens afin de permettre l'application du correctif proportionnel ; la répartition des 103 sièges restants à la proportionnelle à la plus forte moyenne de la population résiduelle de chacun des secteurs, après soustraction du nombre d'habitants correspondant au minimum légal de trois sièges multiplié par le quotient électoral (population totale : nombre total de sièges).

Sur cette base, les VIIème, XVIème et XVIIème arrondissements, dont la population a respectivement diminué de 14,9 %, 5,6 % et 0,6 % ces trente dernières années, perdent chacun un siège. En revanche, les 10ème, 19ème et 20ème secteurs dont le poids démographique s'est accru de 10,3 %, 13,6 % et 14,6 % éliront un conseiller de plus.

L'Assemblée nationale a adopté l'article 19 sous réserve d'une précision rédactionnelle.


· Confirmant son approbation de première lecture, votre commission a adopté l'article 19 sans modification.

Article 19 bis (art. 6-3 de la loi n° 77-729 du 7 juillet 1977) - Régime du cumul de mandats du député européen

L'article 19 bis, adopté en séance par l'Assemblée nationale sur amendement de son rapporteur, a pour premier objet d'opérer, dans le régime du cumul des députés européens, une coordination analogue à celle effectuée pour les parlementaires nationaux par l'article 1er A du projet de loi organique (cf. infra) pour en conforter la constitutionnalité.

Il aligne donc le mandat municipal visé par l'incompatibilité sur le nouveau seuil d'application du scrutin municipal proportionnel.

L'Assemblée est allée au-delà en harmonisant le régime de cumul du député européen avec celui des députés et sénateurs, qui résulte de la réforme statutaire des collectivités de Guyane et de Martinique : elle l'a complété en conséquence en visant aussi les mandats de conseiller à l'assemblée de Guyane et de Martinique.


· L'article 19 bis, sans toucher aux contours du régime du cumul, procède à une simple uniformisation aux termes de laquelle le parlementaire qu'il soit national ou européen est soumis à des incompatibilités identiques.

Aussi, sous réserve d'un amendement de coordination avec le seuil de la proportionnelle retenue à l'article 16, votre commission a-t-elle adopté l'article 19 bis ainsi modifié.


* 8 Cf. rapport n° 701 AN (XIVe législature) précité.

* 9 Cf. www.observaoire-parité.gouv.fr.

* 10 Disposition transférée à l'article 16 bis.

* 11 Cf. art. 17 bis A du texte élaboré par le Sénat avant son rejet.

* 12 Cf. rapport n° 701 AN (XIVè législature).

* 13 Cf. débats AN, 2è séance du 22 février 2013.

* 14 Cf. art. L. 254 du code électoral.

* 15 Cf. débats Sénat, séance du 18 janvier 2013.

* 16 Cf. rapport d'information n° 95 (2006-2007) de Mme Catherine Troendle fait au nom de la délégation sénatoriale aux droits des femmes.

* 17 Cf. Observatoire de la parité entre les femmes et les hommes.

* 18 La carte électorale de la capitale comporte vingt secteurs correspondant aux vingt arrondissements parisiens.