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Projet de loi relatif à l'élection des conseillers départementaux, des conseillers municipaux et des délégués communautaires, et modifiant le calendrier électoral

27 février 2013 : Élection et modification du calendrier électoral ( rapport - deuxième lecture )

TITRE III - DISPOSITIONS DIVERSES ET TRANSITOIRES

Article 21 A (art. L. 46-1 du code électoral) - Sort de l'indemnité attachée à un mandat qui place son titulaire en situation d'incompatibilité

Adopté à l'initiative du député Carlos Da Silva, l'article 21 A règle la question indemnitaire en cas de cumul de mandats électifs non autorisé par la loi.


· Le régime du cumul

L'article L. 46-1 du code électoral interdit à un même élu de détenir plus de deux des mandats suivants : conseiller régional, conseiller à l'assemblée de Corse, de Guyane ou de Martinique, conseiller général, conseiller de Paris, conseiller municipal.

La personne en situation d'incompatibilité doit y mettre fin en renonçant à un de ses mandats :

- en démissionnant d'un des mandats détenus antérieurement dans un délai de 30 jours à compter de la date de l'élection qui l'a mise en situation d'incompatibilité ou, en cas de contestation, de la date de la décision définitive confirmant l'élection.

A défaut, le mandat le plus ancien prend fin de plein droit ;

- cependant, si l'élection litigieuse est un mandat municipal dans une commune relevant du scrutin majoritaire, l'élu peut démissionner du mandat de son choix dans le même délai.

S'il ne choisit pas, il est réputé avoir renoncé à son mandat le plus ancien.


· Le sort des indemnités

L'article 21 A règle le sort des indemnités attachées aux mandats pendant la période du droit d'option.

Tant que sa situation ne serait pas réglée, l'élu ne percevrait aucune indemnité attachée au dernier mandat acquis ou renouvelé.


· Une proposition opportune et logique

Votre rapporteur approuve cette disposition qui découle logiquement d'une situation de cumul contraire à la loi.

La limitation du nombre de mandats détenus par une même personne implique nécessairement celle des indemnités qui y sont attachées. Un élu ne saurait percevoir, tant qu'il n'a pas mis fin à sa situation d'incompatibilité, l'indemnité correspondant au mandat qui en est responsable.

Aussi votre commission a-t-elle adopté l'article 21 A sans modification.

Article 21 B (art. 200 du code général des impôts) - Interdiction du financement d'un parti politique par une collectivité

Adopté à l'initiative du député M. Gérald Darmanin, cet article complète l'article 200 du code général des impôts qui institue un système de réduction d'impôt, pour interdire le versement des indemnités des élus « directement versées, par le biais de la collectivité, où ils sont élus, aux partis politiques et aux associations de financement de partis politiques ».

Cette disposition « permet ainsi de lever une ambiguïté en matière de financement des partis politiques par des personnes morales »44(*).

Elle « vise à réaffirmer le droit » indiquait en séance l'auteur de l'amendement, mentionnant à l'appui le reversement direct, par certains maires, des indemnités des élus aux partis. Il ajoutait : « C'est (...) d'ailleurs totalement illégal »45(*).

En effet, l'article 11-4 de la loi n° 88-227 du 11 mars 1988 relative à la transparence financière de la vie politique, interdit déjà aux personnes morales de droit public - donc aux collectivités locales - d'effectuer un don à une association de financement ou à un mandataire financier d'un parti politique.

L'article 200 du code général des impôts ouvre, parallèlement, le droit à une réduction d'impôt pour les dons et les cotisations versées aux partis politiques par l'intermédiaire de leur mandataire financier, dans la limite de 15 000 euros.


· L'article 21 B appelle plusieurs observations :

- le véhicule retenu pour « réaffirmer le droit » n'est pas pertinent puisque la disposition en cause n'est pas de nature fiscale ;

- la loi du 11 mars 1988 est claire et d'ailleurs, l'auteur de l'amendement ne le conteste pas puisqu'il a rappelé en séance qu'« il existe un principe général selon lequel une collectivité ou une personne morale - à l'exception de l'Etat - ne peut pas financer des partis politiques ou des associations de financement »46(*).

C'est pourquoi il apparaît délicat de confirmer de nouveau une interdiction clairement posée dans un précédent texte législatif et dont la portée n'est pas contestée, au risque d'affaiblir la force et l'autorité de la loi ;

- au demeurant, si des pratiques contestables étaient constatées, elles doivent être combattues avec les moyens juridiques existants : le contrôle de légalité et le recours au juge.

C'est pourquoi, à l'initiative de son rapporteur, votre commission a adopté un amendement pour supprimer l'article 21 B.

Article 21 (art. L. 336 du code électoral) - Concomitance des élections régionales et départementales

L'article 21 fixe le principe de la concomitance des élections départementales et régionales. Au terme du présent projet de loi, l'ensemble des conditions nécessaires à cette fin seraient réunies :

- la durée des mandats dans les deux assemblées, déjà identique, est fixée à six ans ;

- le conseil régional se renouvelle intégralement. Le conseil départemental, aujourd'hui renouvelable par moitié, devrait voir son régime aligné sur celui-là par l'adoption de l'article 4 du projet de loi ;

- l'article 24 propose de modifier le calendrier électoral pour mettre fin simultanément aux mandats en cours des conseillers généraux et régionaux et des membres de l'assemblée de Corse en mars 2015.

L'Assemblée nationale a adopté cet article sous réserve d'une précision rédactionnelle proposée par son rapporteur.


· Confirmant la position qu'elle a adopté en première lecture, votre commission a adopté l'article 21 sans modification.

Article 22 (art. L. 558-1 A (nouveau) du code électoral) - Application des dispositions communes des élections des députés, des conseillers départementaux et des conseillers municipaux à l'élection des conseillers de l'Assemblée de Guyane et de l'Assemblée de Martinique

Cet article prévoit que l'élection des conseillers de l'Assemblée de Guyane et celle des conseillers de l'Assemblée de Martinique sont régies par les dispositions communes applicables à l'élection des députés, des conseillers départementaux et des conseillers municipaux, prévues au titre Ier du livre Ier du code électoral (articles L. 1 à L. 118-4 du code électoral) et incluses à l'article L. 558-1 du code électoral.

Votre commission avait adopté, sur proposition de votre rapporteur, un amendement tendant au renvoi ciblé aux seuls chapitres concernés afin d'éviter une éventuelle contradiction entre les dispositions prévues au titre Ier du livre Ier et celles prévues au titre Ier du livre sixième bis. Les dispositions initiales de cet article ont été réintroduites par un amendement du Gouvernement adopté par le Sénat.

La commission des lois de l'Assemblée nationale a, à l'initiative de son rapporteur M. Pascal Popelin, adopté un amendement rédactionnel visant à substituer la référence « L. 558-1 A » à celle de « L. 558-1 » et à supprimer, en conséquence, le troisième alinéa de cet article.

Votre commission a adopté l'article 22 sans modification.

Article 23 (art. L. 3113-2 du code général des collectivités territoriales) - Remodelage de la carte cantonale

Cet article précise les principes applicables à toute modification des limites territoriales des cantons, rendue nécessaire par les nouvelles modalités d'élection des conseillers départementaux prévues à l'article 2 et par la diminution de moitié du nombre actuel de cantons définie à l'article 3. Le remodelage de la carte cantonale qui s'opèrera au cours des prochains mois sera le premier d'une telle ampleur depuis la mise en place des cantons il y a plus de deux siècles. Jusqu'à présent, seules des modifications ponctuelles ont été apportées, afin de pallier notamment certaines inégalités démographiques entre cantons d'un même département.

L'article L. 3113-2 du code général des collectivités territoriales dispose que la délimitation des cantons est une compétence réglementaire. Seule la consultation du conseil général est requise, le pouvoir réglementaire n'étant toutefois pas lié par l'avis de celui-ci. En outre, cet article précise que les communes qui possédaient, avant la date de promulgation de la loi du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales, la qualité de chef-lieu de canton, conservent ce statut ainsi que les avantages qui lui sont attachés.

Le présent article modifie légèrement les normes législatives déjà existantes et fixent plusieurs principes destinés à encadrer la procédure de redécoupage cantonal directement inspirés des jurisprudences, concordantes et anciennes, du Conseil constitutionnel et du Conseil d'État. La délimitation des cantons devrait être conforme aux règles suivantes :

- la continuité territoriale de chaque canton ;

- l'inclusion dans un seul canton de toute commune de moins de 3 500 habitants ;

- la limitation de l'écart de la population d'un canton à plus ou moins 20 % de la population moyenne des cantons du même département.

Seules des exceptions spécialement justifiées, de portée limitée, pourraient être apportées à ces principes, plus particulièrement au troisième d'entre eux, si elles sont justifiées par des considérations géographiques ou par d'autres impératifs d'intérêt général.

Comme l'indiquent notre collègue M. Pascal Popelin, « on ne compte aujourd'hui que cinq départements dans lesquels la majorité des cantons respectent cette règle et aucun département dans lequel tous les cantons la respecteraient. Sur l'ensemble des 98 départements concernés par la mise en oeuvre de la réforme, 73 % des cantons se situent en dehors de la marge de plus ou moins 20 % par rapport à la population cantonale moyenne dans leur département ».


· Le dispositif adopté par le Sénat

Le Sénat s'est interrogé sur la concordance de la carte cantonale avec celle des circonscriptions législatives ou encore avec la carte intercommunale. Il a toutefois estimé que les différentes cartes ne procédaient pas de la même légitimité démocratique, ni de la même autorité règlementaire, si bien qu'il a écarté le principe selon lequel la nouvelle carte cantonale devrait respecter ces deux autres cartes.

En séance publique, le Sénat a adopté à l'unanimité un amendement de votre rapporteur destiné à proposer une synthèse des exceptions qui pourraient être appliquées à la refonte de la carte cantonale. Aux exceptions géographiques ont été ajoutées les considérations démographiques, d'équilibre d'aménagement du territoire et le nombre de communes. Ces exceptions seraient précisées par un décret en Conseil d'État. En revanche, le principe selon lequel la population d'un canton ne devrait être ni supérieure ni inférieure de 20 % à celle de la population moyenne des cantons du même département était supprimé. Cet amendement permettait de prendre en considération les spécificités des territoires ruraux, de ceux situés en zone de montagne ou en zone de littoral caractérisés par leur faible densité et d'éviter ainsi la constitution de cantons trop étendus qui pourrait conduire à la dilution de leurs problématiques et de la prise en compte de leur spécificité dans les futures politiques publiques départementales.


· Le dispositif adopté par l'Assemblée nationale

Sur proposition de son rapporteur, la commission des lois de l'Assemblée nationale a adopté, outre des amendements de précision et rédactionnels, un amendement reprenant, pour une large part, les termes de l'amendement de votre rapporteur adopté en séance publique. Ainsi, le champ des exceptions prend en compte, non seulement des considérations géographiques et tout autre motif d'intérêt général, mais aussi la répartition de la population sur le territoire et des considérations d'aménagement du territoire.

Plusieurs amendements complémentaires ont été par l'Assemblée nationale en séance publique. Trois amendements identiques de Mme Frédérique Massat, MM. Jean Lassalle et Laurent Wauquiez précisent les considérations géographiques qui peuvent être prises en compte au titre des exceptions aux trois critères posés pour le redécoupage des cantons : ainsi, il devra être tenu compte de la superficie, du relief et de l'insularité, considérés par les députés comme des « données physiques objectives et quantifiables ». Un amendement de M. Carlos Da Silva ajoute la dérogation liée au nombre de communes : afin de conserver la proximité des conseillers départementaux avec les habitants de leurs cantons, cet amendement propose que le redécoupage de la carte cantonale ne conduise pas à la constitution de cantons surdimensionnés.


· La position de votre commission

Votre commission a confirmé sa volonté de préciser les exceptions apportées aux critères encadrant le redécoupage car il appartient au législateur de prendre en considération les spécificités de l'ensemble des territoires de notre République. C'est pourquoi votre commission approuve les modifications apportées par la commission des lois de l'Assemblée nationale, en ce qu'elles fixent le champ des exceptions, en s'inspirant de l'amendement de votre rapporteur.

Elle a toutefois adopté un amendement rédactionnel de votre rapporteur, précisant également que les dérogations ainsi fixées seraient définies par un décret en Conseil d'État, disposition qui n'a pas été retenue par l'Assemblée nationale.

Par ailleurs, votre commission a adopté un amendement de notre collègue M. Jean-René Lecerf, qui élargit le deuxième critère selon lequel toute commune de moins de 3 500 habitants est incluse dans le même canton. Afin de prendre en compte le caractère urbain ou rural d'un département, cet amendement prévoit que cette règle s'applique également à toute commune dont la population est inférieure au dixième de la population moyenne des cantons du département. Nos collègues Mme Delphine Bataille et M. Philippe Kaltenbach avaient proposé un amendement selon lequel toute commune regroupant moins de 10 % de la population moyenne des cantons dans un même département ne pouvait être répartie entre plusieurs cantons.

Enfin, à l'initiative de nos collègues MM. Philippe Kaltenbach et Jean-René Lecerf, un amendement adopté par votre commission relève de 20 à 30 % l'écart entre la population d'un canton et la population moyenne des cantons du même département.

Votre commission a adopté l'article 23 ainsi modifié.

Article 24 - Prolongation du mandat des conseillers généraux élus en 2008 et 2011, des conseillers régionaux et des membres de l'Assemblée de Corse élus en 2010

Cet article prévoit la prolongation d'une année du mandat des conseillers généraux élus en mars 2008 et en mars 2011 et celui des conseillers régionaux et des membres de l'Assemblée de Corse élus en mars 2010. Ainsi, le mandat de ces élus durerait jusqu'en mars 2015, date à laquelle seraient organisées les prochaines élections départementales et régionales, en vertu de l'article 21 du présent projet de loi.

La prolongation des mandats des conseillers généraux, des conseillers régionaux et des conseillers à l'Assemblée de Corse répond aux principes dégagés par la jurisprudence du Conseil constitutionnel selon laquelle seul un intérêt général peut justifier, à titre exceptionnel et transitoire, une cessation anticipée ou une prolongation des mandats électifs en cours. La volonté du Gouvernement est d'éviter la tenue de cinq scrutins en 201447(*) qui pourrait conduire à un fort taux d'abstention et à des difficultés d'organisation.

Par ailleurs, cet article prévoit de reporter l'organisation des premières élections des conseillers à l'Assemblée de Guyane et à celle de Martinique en 2015, dont la tenue est calée sur celle des élections régionales.

Le Sénat a adopté cet article sans modification avant que le projet de loi ne soit rejeté en séance publique.

La commission des lois de l'Assemblée nationale a adopté deux amendements de son rapporteur, l'un de précision, le second de correction d'une erreur de référence.

Votre commission a adopté l'article 24 sans modification.

Article 25 (loi n° 2010-145 du 16 février 2010 ; art. 1er, 3, 5, 6, 81 et 82 de la loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010) - Abrogation du conseiller territorial

L'article 25 supprime l'ensemble des dispositions qui ont institué le conseiller territorial et organisé sa mise en place.

En conséquence, sont abrogés dans la loi de réforme des collectivités territoriales :

- l'article premier qui fixe le mode de scrutin de l'élection des conseillers territoriaux ;

- l'article 3 encadrant la délimitation des cantons ;

- l'article 5 qui institue les conseillers territoriaux, membres des assemblées départementales et régionales ;

- l'article 6 qui fixe le nombre de conseillers territoriaux de chaque département et de chaque région (et le tableau annexé) ;

- l'article 81 modifiant les modalités de répartition de l'aide publique aux partis et groupements politiques.

Parallèlement, tirant les conséquences de l'abrogation du conseiller territorial, l'article 82-I de la loi du 16 décembre est modifié par coordination avec la suppression des articles 5 et 81 et pour tenir compte du report des élections régionales en mars 2015 tel que le prévoit l'article 24.

L'Assemblée nationale a adopté cet article sous réserve de la correction d'une erreur de référence à laquelle avait également procédé le Sénat le 18 janvier dernier.


· Votre commission a adopté l'article 25 sans modification.

Article 25 bis (art. L. 250 du code électoral) - Harmonisation des conséquences de l'appel en matière de contentieux municipal

Cet article, introduit à l'initiative de la commission des lois de l'Assemblée nationale et de son rapporteur, transpose aux contentieux des élections municipales la suppression du régime dérogatoire opérée à l'article 10 pour le scrutin départemental.

L'article L. 250, alinéa 2, du code électoral, prévoit une exception au principe de l'effet suspensif de l'appel au Conseil d'Etat : elle concerne la décision du tribunal administratif attaquée qui annule l'élection d'un conseiller municipal, déjà annulée sur un précédent pourvoi dirigé contre des opérations électorales antérieures pour la même cause d'inéligibilité.

Comme l'avait relevé votre rapporteur pour les élections départementales et selon l'objectif assigné à l'article 25 bis, le maintien en fonction de l'élu contesté évitera l'interruption temporaire d'un mandat qui pourrait être confirmé en cas d'annulation par le Conseil d'Etat de la décision d'annulation du tribunal administratif.

En outre, la réintégration du contentieux municipal dans le droit commun de l'effet suspensif de l'appel permet d'harmoniser le régime des trois élections locales - municipales, départementales et régionales - puisque les règles du contentieux pour la région excluent une telle dérogation (cf. article L. 362 du code électoral).

Aussi votre commission a-t-elle adopté l'article 25 bis sans modification.

Article 25 ter (art. L. 341 du code électoral) - Cohérence textuelle du code électoral

A l'initiative de sa commission des lois et de son rapporteur, l'Assemblée nationale a rectifié, dans le régime des inéligibilités des conseillers régionaux, une référence devenue incohérente à la suite de l'insertion d'un nouvel article L.O. 340-1 par la loi organique du 29 mars 2011 relative au Défenseur des droits.

Votre commission a adopté l'article 25 ter sans modification.

Article 26 - Entrée en vigueur

L'article 26 fixe les modalités d'entrée en vigueur des modifications proposées par le projet de loi :

- le volet départemental prendra effet au prochain renouvellement général des conseils départementaux, fixé au mois de mars 2015 par l'article 24.

Cependant, l'abaissement de 12,5 % à 10 % du seuil des suffrages requis des candidats aux élections cantonales pour se maintenir au second tour du scrutin, s'appliquera immédiatement ;

- les volets municipal et intercommunal s'appliqueront à compter du prochain renouvellement des conseils municipaux, prévu en mars 2014.

 L'Assemblée nationale a adopté ce dispositif sous réserve de la rectification d'un décompte d'alinéas, également opérée par le Sénat en première lecture, et d'une modification rédactionnelle.

Suivant son rapporteur, votre commission des lois a adopté un amendement afin de fixer la date d'effet de la réforme de l'écrêtement indemnitaire opérée par l'article 20 ter au renouvellement général de la personne publique à laquelle elle s'applique. Cet échelonnement est destiné à faciliter pratiquement la mise en oeuvre de la nouvelle règle.

Votre commission a adopté l'article 26 ainsi modifié.


* 44 Cf. exposé sommaire de l'amendement n° 925 rect. (AN).

* 45 Cf. débats AN, 2è séance du 22 février 2013.

* 46 Cf. débats AN, 2è séance du 22 février 2013.

* 47 Élections régionales, élections départementales, élections municipales en mars 2014, élections européennes en juin 2014 et élections sénatoriales en septembre 2014.