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Projet de loi portant prorogation du mandat des membres de l'Assemblée des Français de l'étranger

13 mars 2013 : Assemblée des Français de l'étranger ( rapport - première lecture )

EXAMEN DES ARTICLES
DU PROJET DE LOI DE REPRÉSENTATION
DES FRANÇAIS ÉTABLIS HORS DE FRANCE
TITRE IER
LES INSTANCES REPRÉSENTATIVES
DES FRANÇAIS ÉTABLIS HORS DE FRANCE

Article 1er Détermination des instances représentatives
des Français établis hors de France

Cet article qualifié expressément les conseils consulaires et l'Assemblée des Français de l'étranger (AFE) d'instances représentatives des Français établis hors de France.

L'article 1er s'inspire ainsi de l'article 1er A de la loi n° 82-471 du 7 juin 1982, dans sa rédaction issue de la loi n° 90-383 du 10 mai 1990, qui reconnaît l'AFE -alors Conseil supérieur des Français de l'étranger en 1990- comme « l'assemblée représentative des Français établis hors de France ». Cette reconnaissance est étendue logiquement aux conseils consulaires, créés par le présent projet de loi, ce que votre commission ne peut qu'approuver compte-tenu des objectifs de la réforme proposée.

L'expression retenue d'instances représentatives des Français établis hors de France reprend celle inscrite au sein du septième alinéa de l'article 34 de la Constitution, à la faveur de la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008. Plus qu'une reconnaissance symbolique, cet article découle des caractéristiques qui s'attachent à ces instances, notamment leur élection au suffrage universel, et confirme ce faisant la compétence du législateur pour fixer leur régime électoral. Le Conseil constitutionnel a précisé que le régime électoral se compose notamment des règles portant sur « l'attribution du droit de suffrage, l'éligibilité, le mode de scrutin, la répartition des sièges, l'ouverture des recours pouvant être formés contre les élections et les effets des décisions juridictionnelles intervenues sur ces recours40(*) » ainsi que de celles relatives à « la délimitation des circonscriptions électorales41(*) ».

Adoptant un amendement de précision de notre collègue Christian Cointat, votre commission a marqué l'antériorité de l'AFE en inversant symboliquement l'ordre d'énumération des instances représentatives des Français établis hors de France, plaçant ainsi en premier lieu l'AFE.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

CHAPITRE IER
LES CONSEILS CONSULAIRES

Article 2 Composition et compétences du conseil consulaire

Le présent article instaure les conseils consulaires en précisant, du moins partiellement, tant leur composition minimale que les compétences qui lui sont attribuées.

Selon le principe posé par cet article, un conseil consulaire serait installé auprès de chaque ambassade pourvue d'une circonscription consulaire ou de chaque poste consulaire. Cette disposition doit cependant être mise en relation avec le 3° de l'article 19 qui permet au ministre des affaires étrangères de créer des conseils consulaires compétents pour plusieurs circonscriptions consulaires par arrêté.

Les conseillers consulaires seraient membres de droit du ou des conseils consulaires installés dans leur circonscription d'élection. Outre ces membres dont la loi elle-même prévoit la participation, cette instance pourrait également comporter des membres non élus désignés selon des modalités fixées par voie réglementaire.

Le conseil consulaire serait présidé par un représentant de l'État, qu'il soit l'ambassadeur ou le chef de poste consulaire auprès duquel il est installé, ces derniers ayant la faculté de se faire représenter. La présidence de l'instance par un fonctionnaire tient compte du fait que l'instance n'a qu'un rôle consultatif et intervient, à ce titre, non dans un domaine de compétence propre, comme l'assemblée délibérante d'une collectivité territoriale, mais dans le giron de l'État.

Dans la perspective dessinée par le Gouvernement, le conseil consulaire a vocation à se substituer à l'ensemble des comités consulaires qui associent des personnes extérieures à l'administration consulaire. Votre rapporteur relève que cette réforme est un gage de lisibilité auquel s'ajoute la démocratisation qu'ouvre l'élection d'une partie de ses membres au suffrage universel direct.

Ces élus constitueraient le coeur des conseils consulaires qui ont vocation à remplacer les commissions locales de bourses, les comités consulaires pour l'action et la protection sociale (CCPAS), les comités pour l'emploi et la formation professionnelle (CCEFP). Les conseils consulaires réunis dans ses différentes formations pourraient associer d'autres membres de la communauté française (communauté éducative, associations, chambre de commerce) en fonction des questions abordées.

Votre rapporteur souhaite que les mesures règlementaires, qu'appellent l'article 19 du présent projet de loi, assure la prévalence des conseillers consulaires et du président par rapport aux autres participants aux différentes formations des conseils consulaires. Parallèlement, les élus pourraient apporter leur légitimité et leur connaissance du terrain aux comités de sécurité, réunis sous la responsabilité de l'ambassadeur.

Enfin, au-delà de la substitution aux comités consulaires existants, de nouvelles formations des conseils consulaires pourraient être créées pour évaluer et orienter les actions en matière éducative, de francophonie, de réflexion sur la carte scolaire ou, par exemple, l'image de la France dans le pays de résidence.

Pour votre rapporteur, il conviendra toutefois en pratique de veiller à ce que, dans son application, l'article 2 n'engendre pas moins de proximité entre le conseil consulaire qui prendra sa décision et les problèmes traités. Cette attention doit être d'autant plus forte dans plusieurs hypothèses comme :

- le cas d'une circonscription consulaire unique disposant d'un conseil consulaire, mais qui dispose de plusieurs établissements scolaires, dans des villes différentes, parfois éloignées. La pratique actuelle est parfois d'organiser plusieurs réunions locales des bourses au plus près des établissements scolaires, avec les partenaires des commissions des bourses : parents d'élèves, syndicats d'enseignants, directions des établissements. De tels pratiques devraient être conservées afin que les décisions continuent à s'appuyer sur la meilleure connaissance possible du terrain.

- le cas d'un conseil consulaire compétent sur plusieurs circonscriptions consulaires. Dans ce cas, les décisions prises par le conseil consulaire devraient continuer à être prise en présence des personnes connaissant les dossiers et avec l'appui des services consulaires ayant directement instruit les demandes. Cette attention devrait être redoublée dans le cas de conseillers consulaires élus sur plusieurs circonscriptions consulaires.

Au regard de la lettre de l'article 34 de la Constitution, la fixation des règles relatives aux conditions d'exercice des mandats électoraux et des fonctions électives au sein de ces instances ainsi que leurs règles de fonctionnement et d'organisation ne relèvent pas stricto sensu du domaine de la loi. Votre commission a cependant pu s'interroger sur la cohérence à fixer, au sein de la loi, de telles dispositions dès lors que la loi devait, en application de l'article 34 de la Constitution, fixer les règles de leur régime électoral.

Dans sa rédaction, l'article 2 du présent projet de loi permet au pouvoir règlementaire de fixer librement les compétences et la composition du conseil consulaire, avec la possibilité notable de compléter à sa guise tant le nombre de membres que leur mode de désignation. La seule obligation législative est la présence et la participation des conseils consulaires, élus démocratiquement au suffrage universel, à cette instance.

Il apparaît indispensable à votre rapporteur qu'il soit procédé à une revue des dispositions règlementaires pour prendre compte la création des conseils consulaires. A titre d'exemple, pourrait être revu l'article 24 du décret n°2005-1613 du 22 décembre 2005 qui fixe le mode de désignation des commissions administratives visés au 2° de l'article 6 de la loi du 31 janvier 1976 afin d'intégrer les conseillers consulaires.

Adoptant un amendement de son rapporteur, votre commission a souhaité prolonger la logique de cet article en prévoyant, d'une part, l'élection d'un vice-président uniquement par et parmi les membres élus du conseil et, d'autre part, le champ de compétences minimal sur lesquels seraient consultés les conseillers consulaires (protection sociale, action sociale, emploi, formation professionnelle, apprentissage, enseignement français à l'étranger, sécurité). Ce champ de compétences constitue un « socle » de compétences sur lequel les conseils consulaires détiendraient une compétence consultative, sans préjudice des éventuels compléments apportés par le pouvoir règlementaire.

Votre commission a adopté l'article 2 ainsi modifié.

Article 3 (supprimé) Nombre de conseillers consulaires et
répartition des conseillers consulaires entre circonscriptions

Le présent article prévoit la durée du mandat des conseillers consulaires et le nombre de ces conseillers par conseil consulaire en fonction de la population française recensée au sein de la circonscription électorale.

Dans un souci de clarté du projet de loi, votre commission a souhaité restructurer le texte en regroupant au sein d'un seul titre, différent du titre Ier relatif aux instances elles-mêmes, l'ensemble des dispositions électorales. Dans ce cadre, elle a adopté un amendement proposé par son rapporteur, supprimant cet article pour le réintroduire ultérieurement.

Votre commission a supprimé l'article 3.

Article 4 (supprimé) Application des dispositions électorales
à l'élection des conseillers consulaires

Cet article assure l'application à l'élection des conseillers consulaires de dispositions contenues au sein du code électoral par un renvoi important au « tronc commun » des élections politiques.

Dans le cadre de la restructuration du texte, votre commission a supprimé l'article 4.

Article 5 (supprimé) Mode de scrutin des conseillers consulaires

Le présent article fixe le mode de scrutin applicable à l'élection des conseillers consulaires selon que la circonscription compte un conseiller consulaire ou plus de deux.

Dans le cadre de la restructuration du texte, votre commission a supprimé l'article 5.

Article 6 (supprimé) Nombre de tours de scrutin et vote par circonscription

Cet article prévoit le vote par circonscription et un mode de scrutin à un tour pour l'élection des conseillers consulaires.

Dans le cadre de la restructuration du texte, votre commission a supprimé l'article 6.

Article 7 (supprimé) Conditions d'éligibilité

Cet article fixe les conditions d'éligibilités pour les candidats à l'élection des conseillers consulaires, interdisant également les candidatures multiples.

Dans le cadre de la restructuration du texte, votre commission a supprimé l'article 7.

Article 8 (supprimé) Inéligibilités

Le présent article prévoit les cas d'inéligibilités pour l'élection des conseillers consulaires.

Dans le cadre de la restructuration du texte, votre commission a supprimé l'article 8.

Article 9 (supprimé) Procédure de dépôt et d'enregistrement
des déclarations de candidature

Cet article régit la procédure de dépôt et d'enregistrement des déclarations de candidature pour l'élection des conseillers consulaires en fonction du nombre de sièges à pourvoir.

Dans le cadre de la restructuration du texte, votre commission a supprimé l'article 9.

Article 10 (supprimé) Retrait de candidature et décès des candidats

Le présent article encadre le retrait des candidatures et l'hypothèse du décès des candidats avant l'élection après leur déclaration de candidatures

Dans le cadre de la restructuration du texte, votre commission a supprimé l'article 10.

Article 11 (supprimé) Circulaires électorales et règles
de financement des campagnes électorales

Cet article a un double objet. Il fixe, dans ses premiers alinéas, les modalités de diffusion des circulaires électorales ainsi que la présentation des bulletins de vote avec la répartition de la charge des coûts ainsi engendrés. Les deux derniers aliénas introduisent des règles de financement applicables aux campagnes électorales dans le cadre de l'élection des conseillers consulaires.

Dans le cadre de la restructuration du texte, votre commission a supprimé l'article 11.

Article 12 (supprimé) Modalités de vote

Le présent article fixe les modalités de vote applicable à l'élection des conseillers consulaires.

Dans le cadre de la restructuration du texte, votre commission a supprimé l'article 12.

Article 13 (supprimé) Recensement des votes

Cet article régit, pour l'élection des conseillers consulaires, le recensement des votes, l'attribution des sièges et la proclamation des résultats Il prévoit également qu'en cas d'égalité des suffrages entre des candidats ou des listes de candidats, l'élection se fait au bénéfice de l'âge.

Dans le cadre de la restructuration du texte, votre commission a supprimé l'article 13.

Article 14 (supprimé) Détermination du juge de l'élection

Cet article attribue le contentieux de l'élection des conseillers consulaires au Conseil d'État qui statuerait ainsi en premier et dernier ressort. Cette règle d'attribution est également prévue par l'article 35 du projet de loi qui modifie en ce sens l'article L. 311-3 du code de justice administrative.

L'article en cause ne présente donc qu'un intérêt purement formel puisque cette disposition serait parallèlement codifiée. Son intérêt est d'autant plus relatif qu'elle crée une dissymétrie au sein du texte dans la mesure où une telle règle n'est pas formellement reprise au sein du texte s'agissant du contentieux de l'élection des délégués consulaires et des conseillers à l'Assemblée des Français de l'étranger.

Sur proposition de son rapporteur, votre commission a supprimé l'article 14.

Article 15 (supprimé) Remplacement des conseillers consulaires en cours de mandat

Le présent article prévoit les modalités de remplacement des conseillers consulaires en cas de vacance de siège.

Dans le cadre de la restructuration du texte, votre commission a supprimé l'article 15.

Article 16 (supprimé) Règles des élections partielles

Cet article détermine les hypothèses et les règles applicables aux élections partielles pour les conseillers consulaires.

Dans le cadre de la restructuration du texte, votre commission a supprimé l'article 16.

Article 17 (supprimé) Procédure de démission des conseillers consulaires

Cet article fixe les modalités de démission des conseillers consulaires.

Dans le cadre de la restructuration du texte, votre commission a supprimé l'article 17.

Article 18 (supprimé) Communication des listes électorales

Le présent article régit les conditions auxquelles sont soumis les conseillers consulaires pour consulter les listes électorales consulaires de leur circonscription.

Dans le cadre de la restructuration du texte, votre commission a supprimé l'article 18.

Article 19 Modalités d'application

De manière classique, cet article renvoie à un décret en Conseil d'État le soin de fixer les modalités d'application, non négligeables, du présent chapitre. Ce faisant, cet article fixe les règles que le pouvoir règlementaire serait tenu d'édicter, c'est-à-dire :

- le montant, les conditions et les modalités de versement des indemnités forfaitaires des conseillers consulaires ;

- les conditions dans lesquelles ils seraient indemnisés des dommages résultant des accidents subis dans l'exercice de leurs fonctions ;

- les attributions, l'organisation et le fonctionnement des conseils consulaires.

Ce décret en Conseil d'État aurait aussi pour tâche de fixer les conditions dans lesquelles le ministre des affaires étrangères peut créer, par arrêté, des conseils consulaires compétences pour plusieurs circonscriptions consulaires. Cette faculté, gage d'adaptation du réseau consulaire français au gré des relations internationales, n'aurait pas d'influence sur le découpage des circonscriptions électorales qui relève, en application de l'article 34 de la Constitution, de la seule compétence du législateur.

Votre commission a adopté un amendement de précision visant à préciser que les conseillers consulaires bénéficient d'indemnités forfaitaires ainsi que des remboursements forfaitaires des frais exposés par ces derniers, comme il est actuellement prévu pour les conseillers à l'AFE. Dans les deux cas, le montant qui serait fixé par le Gouvernement serait forfaitaire, c'est-à-dire fixé à l'avance et prévisible dans son montant global. Le présent article confère cependant une liberté d'appréciation au pouvoir règlementaire quant aux critères de fixation de cette indemnité et de ces remboursements.

Votre commission a adopté l'article 19 ainsi modifié.


* 40CC, 4 décembre 1962, 62-20 L

* 41 CC, 2 juillet 1986, n° 86-208 DC

42Plusieurs conseillers consulaires pourraient exister si le Gouvernement procédait à un redécoupage des circonscriptions consulaires sans que la loi ne procède à une modification du découpage électoral.