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Projet de loi portant prorogation du mandat des membres de l'Assemblée des Français de l'étranger

13 mars 2013 : Assemblée des Français de l'étranger ( rapport - première lecture )

CHAPITRE II L'ASSEMBLÉE DES FRANÇAIS DE L'ÉTRANGER

Article 20 A (nouveau) Élection du président et du bureau
de l'Assemblée des Français de l'étranger

Introduit par votre commission à l'initiative de son rapporteur, le présent article dispose que l'Assemblée des Français de l'étranger (AFE) élit en son sein, lors de la première réunion suivant son renouvellement, son président et son bureau.

L'élection du président de l'AFE en son sein était prévue par l'article 23 du projet de loi. Depuis la création du Conseil supérieur des Français de l'étranger en 1948, la présidence de l'AFE appartient au ministre des affaires étrangères, comme le prévoit actuellement l'article 1er A de la loi du 7 juin 1982 relative à l'AFE. Avec la suppression dans la composition de l'AFE des membres de droit que sont les sénateurs et les députés représentant les Français établis hors de France et des personnalités qualifiées nommées par le ministre, l'élection du président par les membres et en leur sein constitue un progrès démocratique qui affranchit symboliquement cette assemblée représentative de la tutelle du ministre. L'AFE devient ainsi une assemblée de plein exercice, pleinement représentative et autonome dans le choix de son président.

L'élection du bureau, quant à elle, n'était pas mentionnée dans le projet de loi ni dans la loi du 7 juin 1982. Sa mention dans la loi participe du même mouvement tendant à faire de l'AFE une assemblée de plein exercice. Actuellement, l'article 1er du décret du 6 avril 1984 portant statut de l'AFE prévoit un bureau composé du président - mais il s'agit du ministre - de trois vice-présidents élus pour trois ans au scrutin proportionnel par l'assemblée lors de la première réunion suivant son renouvellement, des présidents, rapporteurs généraux, vice-présidents et secrétaires des commissions permanentes, ainsi que des présidents de groupe. Le bureau se réunit de plein droit lors des sessions de l'assemblée. Cette composition du bureau correspond aux propositions de réforme formulées par le Conseil supérieur des Français de l'étranger en 2003, qui avaient pour objet de le transformer en instance de direction des travaux s'apparentant à la conférence des présidents d'une assemblée parlementaire.

Les compétences du bureau ne sont pas définies dans le décret43(*), même si en pratique le bureau tend à exercer les attributions de l'assemblée en se réunissant en dehors de ses sessions, sur convocation du ministre. En revanche, le décret prévoit que le collège des vice-présidents exerce par délégation du ministre les attributions de président et qu'il est consulté et peut faire des propositions sur les dates et l'ordre du jour des sessions et des autres réunions des organes de l'assemblée. En tout état de cause, le bureau d'une assemblée est toujours chargé de pourvoir à l'organisation et à la direction de ses travaux. Il appartiendra au règlement intérieur de l'AFE, mentionné à l'article 20 B, de préciser les attributions du bureau.

Votre commission a adopté un article 20 A ainsi rédigé.

Article 20 B (nouveau) Règlement intérieur de l'Assemblée des Français de l'étranger

Introduit par votre commission à l'initiative de son rapporteur, cet article prévoit que, lors de la première réunion suivant son renouvellement, l'AFE établit son règlement intérieur. Il prévoit aussi que, dans un cadre déterminé par un décret en Conseil d'État, le règlement intérieur fixe les règles d'organisation et de fonctionnement de l'AFE, en particulier les conditions dans lesquelles le bureau exerce les attributions de l'assemblée en dehors des sessions.

Actuellement, le décret du 6 avril 1984 se borne à indiquer que l'AFE élabore son règlement sur proposition de sa commission compétente, ce règlement nécessitant l'approbation du ministre des affaires étrangères, par voie d'arrêté, pour pouvoir entrer en vigueur. Votre commission a estimé qu'il n'y avait pas lieu, pour une assemblée de plein exercice, de dépendre du ministre pour l'entrée en vigueur de son règlement. Elle n'a donc pas retenu ce principe d'approbation préalable. Dans ces conditions, dès lors que ce règlement intérieur devrait être considéré comme un acte administratif faisant grief, il serait susceptible d'être déféré, par exemple par le ministre mais aussi par tout membre de l'assemblée, au juge administratif, en l'occurrence au tribunal administratif de Paris compte tenu du siège de l'AFE et des règles de répartition des contentieux entre les degrés de l'ordre administratif.

Les règles d'organisation et de fonctionnement de l'AFE qui seraient à fixer prévues par le règlement intérieur pourraient reprendre certaines dispositions figurant dans le décret, tout en les précisant. Elles pourraient concerner :

- les règles de fixation de l'ordre du jour ;

- le nombre, la composition, les compétences, l'organisation et le fonctionnement des commissions permanentes ;

- les conditions de création de commissions temporaires ;

- les modalités de délibération et de vote au sein de l'assemblée et des commissions ;

- les droits des groupes constitués au sein de l'assemblée ;

- la possibilité pour les conseillers de poser des questions au Gouvernement ;

- la possibilité pour des personnalités extérieures d'assister aux travaux de l'assemblée, sans voix délibérative...

En tout état de cause, un décret en Conseil d'État devra déterminer le cadre dans lequel sera élaboré le règlement intérieur. Ce décret devra nécessairement laisser une marge suffisante d'autonomie à l'AFE dans l'établissement de son règlement, sauf à priver de portée réelle la volonté du législateur de confier à l'assemblée le soin de fixer elle-même ses règles d'organisation et de fonctionnement.

L'article 20 B dispose également que le règlement devra fixer les conditions dans lesquelles le bureau exerce les attributions de l'assemblée dans l'intervalle des sessions. Si ceci semble correspondre à la pratique suivie, le décret du 6 avril 1984 ne dit rien des compétences actuelles du bureau. Dans sa rédaction initiale, l'article 29 du projet de loi prévoyait qu'un décret en Conseil d'État devait préciser notamment les conditions dans lesquelles le bureau exerce les attributions de l'assemblée dans l'intervalle des sessions.

A la suite de l'article 20 A, l'article 20 B contribue à son tour à faire de l'AFE une assemblée représentative de plein exercice.

Votre commission a adopté un article 20 B ainsi rédigé.

Article 20 C (nouveau) Réunions de l'Assemblée des Français de l'étranger

Introduit par votre commission à l'initiative de son rapporteur, l'article 20 C du projet de loi prévoit que l'AFE se réunit à l'initiative conjointe de son président et du ministre des affaires étrangères.

Actuellement, le décret du 6 avril 1984 dispose que l'AFE est convoquée « chaque fois que le ministre le juge nécessaire et au moins deux fois par an », ce qui crée formellement une étroite dépendance à l'égard du ministre. L'article 20 C permet de sortir l'AFE de cette dépendance. Toutefois, s'il est d'usage que les assemblées soient convoquées par les soins de leur président, votre commission a préféré, compte tenu du coût que représente pour l'État une session de l'AFE, prévoir une convocation conjointe du président et du ministre, de façon à ce que le président seul ne puisse pas user de manière abusive, aux frais de l'État, de son pouvoir de convocation.

La rédaction de l'article 21 ne permet pas au président de convoquer l'AFE sans l'accord du ministre, mais elle ne permet pas davantage au ministre de convoquer l'AFE sans l'accord du président. Compte tenu de l'évolution de l'AFE engagée par le projet de loi, l'initiative conjointe en matière de convocation semble équilibrée.

Par ailleurs, votre commission n'a pas souhaité prévoir dans la loi que l'AFE se réunisse au moins deux fois par an, considérant que cette question ne relevait pas du domaine de la loi. Actuellement, les deux sessions ont lieu en mars et en septembre.

Enfin, après avoir envisagé sur la proposition de son rapporteur que l'ordre du jour des sessions de l'AFE soit établi conjointement par le président et le ministre, votre commission a considéré que les règles de fixation de l'ordre du jour ne relevaient pas également du domaine de la loi.

Votre commission a adopté un article 20 C ainsi rédigé.

Article 20 Rapport du Gouvernement
à l'Assemblée des Français de l'étranger

L'article 20 du projet de loi prévoit que, chaque année, le ministre des affaires étrangères présente à l'AFE un rapport dressant le bilan des actions conduites dans les domaines de l'enseignement français à l'étranger, de la protection et l'action sociales, de la formation professionnelle et l'apprentissage et de la sécurité des communautés françaises à l'étranger. Cette obligation incombe nommément au ministre des affaires étrangères, et non au Gouvernement en tant qu'institution. La présentation de ce rapport - et non le rapport lui-même - doit donner lieu à un avis de l'AFE.

Actuellement, ni la loi du 7 juin 1982 relative à l'AFE ni le décret du 6 avril 1984 portant statut de l'AFE ne prévoit une procédure de rapport de cette nature. En revanche, chaque année, le directeur des Français à l'étranger et de l'administration consulaire présente un rapport sur l'activité de sa direction44(*). Aussi pourrait-on croire qu'il s'agit de hausser au niveau de la loi une simple pratique administrative.

Cependant, l'article 20 prévoyait dans sa rédaction initiale que la présentation du rapport devait faire l'objet d'un avis de l'AFE, renforçant ainsi ses prérogatives consultatives et lui permettant d'émettre une position générale sur les politiques conduites en direction des Français de l'étranger. Si votre commission a approuvé cette disposition, elle a considéré que la formulation obligatoire d'un avis n'était pas opportune, lui préférant la tenue obligatoire d'un débat, en présence du Gouvernement, et laissant à l'AFE le soin de décider s'il y avait lieu d'émettre un avis. En outre, votre commission a estimé que le rapport devait être présenté au nom du Gouvernement. Aussi il ne devait pas nécessairement être présenté que par le ministre des affaires étrangères mais aussi par d'autres membres du Gouvernement. En effet, plusieurs ministères sont concernés par la situation des Français de l'étranger. En outre, le Gouvernement « détermine et conduit la politique de la Nation » selon l'article 20 de la Constitution. Enfin, le projet de loi tend à affranchir l'AFE de la tutelle exclusive du ministre des affaires étrangères. Au demeurant, les articles 21 et 22, qui traitent également des compétences de l'AFE, évoquent non pas le ministre des affaires étrangères mais le Gouvernement.

Concernant le contenu du rapport, votre commission a déploré son caractère trop limitatif, car l'action de l'État comme les sujets d'intérêt des Français de l'étranger s'étendent à d'autres domaines par exemple la fiscalité française pour les contribuables non résidents ou les conventions bilatérales relatives à l'imposition des revenus des personnes physiques ou à la sécurité sociale. Ce rapport annuel devant l'AFE ne doit pas couvrir le champ de compétence du seul ministère des affaires étrangères, mais de manière transversale l'ensemble des domaines ministériels intéressant à un titre ou à un autre la situation des Français de l'étranger.

Aussi, votre commission a adopté un amendement sur proposition de son rapporteur, prévoyant que le Gouvernement devait présenter chaque année un rapport sur la situation des Français établis hors de France et les politiques conduites à leur égard, devant porter sur les sujets énumérés dans la rédaction initiale de l'article 20, mais aussi sur les négociations et conclusions d'engagements internationaux dans le domaine fiscal et social, le régime fiscal applicable aux Français résidant à l'étranger et tout autre sujet concernant les Français de l'étranger. Ce rapport doit donner lieu à un débat en présence du Gouvernement et peut donner lieu à un avis de l'AFE.

Votre commission a adopté l'article 20 ainsi modifié.

Article 21 Observations de l'Assemblée des Français de l'étranger
sur le projet de loi de finances

L'article 21 du projet de loi prévoit que le Gouvernement informe l'AFE des dispositions du projet de loi de finances intéressant les Français de l'étranger dès son dépôt. Sont exclusivement visées les matières particulières énumérées à l'article 20, c'est-à-dire l'enseignement français à l'étranger, la protection et l'action sociales, la formation professionnelle et l'apprentissage et la sécurité des communautés françaises à l'étranger, à l'exclusion d'autres dispositions susceptibles de concerner les Français de l'étranger, par exemple en matière fiscale. A l'inverse de l'article 20, l'obligation incombe ici au Gouvernement et non au ministre des affaires étrangères et cette information peut, mais ne doit pas, donner lieu à des observations de la part de l'AFE.

Actuellement, ni la loi du 7 juin 1982 relative à l'AFE, ni le décret du 6 avril 1984 portant statut de l'AFE ne prévoit une procédure d'information de cette nature.

Votre rapporteur s'est interrogé sur la pertinence de ce mécanisme, dans la mesure où les observations de l'AFE au Gouvernement seraient difficilement prises en compte dès lors que le projet de loi a déjà été déposé et que ses équilibres ont déjà été fixés. Aussi s'est-il interrogé sur la possibilité d'instaurer devant l'AFE un débat d'orientation budgétaire annuel, en amont de l'élaboration du projet de loi de finances, à l'instar de ce que prévoient l'article 48 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances et, dans les assemblées locales, le code général des collectivités territoriales45(*). Toutefois, les députés et sénateurs représentant les Français établis hors de France seraient susceptibles d'intervenir dans les débats budgétaires et de proposer des amendements, afin de donner un écho aux préoccupations de l'AFE.

En tout état de cause, l'attribution de cette nouvelle prérogative suppose une session de l'AFE rapidement après le dépôt du projet de loi de finances. L'article 39 de la loi organique du 1er août 2001 dispose que « le projet de loi de finances de l'année (...) est déposé et distribué au plus tard le premier mardi d'octobre de l'année qui précède celle de l'exécution du budget ». Pour exercer concrètement cette prérogative avant le début de l'examen parlementaire du projet de loi de finances, l'AFE devrait donc être réunie en session début octobre et plus en septembre.

Enfin, dès lors que l'AFE peut faire usage de son pouvoir d'avis sur toutes matières, selon l'article 22 du projet de loi, il lui serait loisible d'émettre un avis sur le contenu du projet de loi de finances si elle le souhaitait, de sorte que la faculté de présenter des observations, prévue par l'article 21 du projet de loi, ne s'avère guère pertinente d'un point de vue juridique. La formulation obligatoire d'observations serait en revanche utile dans la préparation de l'examen du budget par le Parlement.

Aussi, à l'initiative de notre collègue Christian Cointat, votre commission a adopté un amendement rendant obligatoire la formulation par l'AFE d'observations destinées au Gouvernement sur les dispositions du projet de loi de finances intéressant les Français de l'étranger.

Votre commission a également adopté un amendement rédactionnel sur la proposition de son rapporteur.

En outre, la nouvelle rédaction de l'article 20, dès lors qu'elle a élargi les domaines couverts par le rapport annuel du Gouvernement, élargit également le champ des dispositions du projet de loi de finances devant faire l'objet d'une information de l'AFE en application du présent article.

Votre commission a adopté l'article 21 ainsi modifié.

Article 22 Fonction consultative de
l'Assemblée des Français de l'étranger

L'article 22 du projet de loi traite de la fonction consultative de l'AFE. Il prévoit que le Gouvernement peut consulter l'AFE sur la situation des Français établis hors de France et sur toute question consulaire ou d'intérêt général les concernant, notamment en matière culturelle, économique et sociale. Il prévoit également que l'AFE peut réaliser des études et formuler des voeux, avis et motions sur toute question intéressant les Français de l'étranger.

Actuellement, la loi du 7 juin 1982 prévoit que l'AFE est chargée de donner au Gouvernement des avis sur les questions et projets intéressant les Français de l'étranger, mais aussi qu'elle peut être consultée par le Gouvernement sur les projets de texte, de sorte que le projet de loi semble en retrait sur ce second point.

L'article 1er A de la loi du 7 juin 1982 dispose ainsi :

« L'Assemblée des Français de l'étranger est l'assemblée représentative des Français établie hors de France. (...) Outre les attributions qu'elle exerce en vertu des lois en vigueur, elle est chargée de donner au Gouvernement des avis sur les questions et projets intéressant les Français établis hors de France et le développement de la présence française à l'étranger.

« Dans les matières ressortissant directement à sa compétence, l'Assemblée des Français de l'étranger peut être consultée par le Gouvernement sur les projets de textes législatifs et réglementaires. Elle est appelée à donner son avis sur tout autre projet que lui soumet le Gouvernement. Elle peut également, de sa propre initiative, adopter des avis, des voeux et des motions sur tout sujet concernant les Français établis hors de France et le développement de la présence française à l'étranger. »

Au regard de l'article 1er A de la loi du 7 juin 1982, issue de la réforme initiée en 1990 et émanant de deux propositions de loi de notre collègue Jean-Pierre Cantegrit et notre ancienne collègue Monique Cerisier-ben Guiga, le texte de l'article 22 du projet de loi paraît quelque peu en retrait par rapport au droit en vigueur. En effet, la faculté pour le Gouvernement de consulter l'AFE sur les projets de textes législatifs et réglementaires n'y figure pas. Votre rapporteur souligne en outre, à cet égard, que les articles 1er bis et 1er ter de la loi du 7 juin 1982 prévoient actuellement des décrets pris après consultation de l'AFE46(*).

Pour autant, si le Gouvernement peut consulter l'AFE sur toutes questions, votre commission considère qu'il peut également la consulter s'il le souhaite sur des projets de texte, de sorte que la rédaction de l'article 22 du projet de loi ne retire en réalité, d'un point de vue juridique, aucune attribution à l'AFE.

Votre commission a également considéré qu'il n'y avait pas lieu de prévoir une obligation de consultation de l'AFE dans les domaines couverts par l'article 22, compte tenu à la fois de leur étendue et de leur imprécision. En outre, le rythme des sessions de l'AFE et des réunions de son bureau ne se prête guère à un mécanisme de consultation obligatoire. Dans ces conditions, un avis obligatoire de l'AFE sur tous les projets de loi, d'ordonnance ou de décret concernant les Français de l'étranger, à l'instar de ce qui est prévu par exemple pour les départements, régions et collectivités d'outre-mer, n'est guère envisageable à ce stade. Votre rapporteur s'est aussi interrogé sur la possibilité de donner à l'AFE un rôle de proposition de modification des textes législatifs et réglementaires concernant les Français de l'étranger.

Toutefois, dans la mesure où l'AFE est une assemblée à la fois représentative et consultative mais pas une assemblée délibérative, il semblait difficile, en l'état, d'aller plus avant dans les compétences qui lui étaient attribuées par la loi.

Concernant la faculté pour l'AFE d'émettre des voeux et d'adopter des avis et des motions, votre commission a adopté un amendement présenté par notre collègue Christian Cointat, modifiant cette énumération. Ainsi l'AFE pourrait-elle adopter des avis, des résolutions et des motions, mais pas des voeux, de façon à prendre en compte les catégories terminologiques correspondant aux usages actuels au sein de l'AFE : les avis sont formulés pour répondre aux saisines du Gouvernement, les résolutions pour prendre position sur une question d'intérêt général et les motions pour évoquer une question d'intérêt local.

Votre commission a adopté l'article 22 ainsi modifié.

Article 23 (supprimé) Composition de l'Assemblée des Français de l'étranger
et répartition des sièges

Traitant de plusieurs questions, cet article fixe le nombre de conseillers à l'AFE à 81 et la durée de leur mandat à 6 ans. La démission d'office des conseillers à l'AFE est prévue pour ceux ayant perdu leur mandat de conseiller consulaire pour quelque cause que ce soit. Enfin, la présidence de l'AFE est confiée à un conseiller élu par ses pairs.

Ces dispositions perdent leur objet avec la restructuration du texte qui a conduit à encadrer l'élection des conseillers consulaires et des conseillers à l'AFE par le maximum de dispositions électorales communes. En outre, l'élection des conseillers de l'AFE au scrutin direct, et non plus indirect comme le prévoyait le projet de loi, oblige à une adaptation des dispositions électorales initialement prévue pour l'élection de ces conseillers. Cet article est donc appelé à être supprimé sous réserve du rétablissement au sein du titre II du présent projet de loi de dispositions de substitution.

Votre commission a supprimé l'article 23.

Article 24 (supprimé) Découpage des circonscriptions électorales
pour l'élection des conseillers à l'Assemblée des Français de l'étranger

Le présent article renvoie au tableau n° 2 annexé le découpage et la répartition des sièges pour les 16 circonscriptions prévues pour l'élection des conseillers à l'AFE. Il prévoit également la fixation du chef-lieu de circonscription électorale par arrêté du ministre des affaires étrangères.

Dans le cadre de la restructuration du texte, votre commission a supprimé l'article 24.

Article 25 (supprimé) Application des dispositions du code électoral

Cet article opère le renvoi aux dispositions électorales pertinentes applicables à l'élection des conseillers consulaires pour encadrer celle des conseillers à l'AFE ainsi que, de manière ponctuelle, au code électoral.

Votre commission a préféré une autre présentation, plus lisible que ce renvoi, en fixant intégralement un corpus d'articles commun aux deux élections, complétées par des dispositions spécifiques à chaque élection : cette restructuration a abouti à l'organisation en trois chapitres du titre II du projet de loi. Cette réorganisation était d'autant plus évidente que l'élection directe et non plus indirecte des conseillers à l'AFE, décidée par votre commission, oblige à modifier le renvoi aux dispositions électorales opéré par cet article.

Dans le cadre de la restructuration du texte et au regard de la modification du mode de scrutin pour l'élection des conseillers à l'AFE, votre commission a supprimé l'article 25.

Article 26 (supprimé) Modalités de vote

Le présent article fixe les modalités de vote propres à l'élection des conseillers à l'AFE. Dans la mesure où l'élection des conseillers consulaires et des conseillers à l'AFE serait concomitante, il n'y a plus lieu de distinguer les modalités de vote pour ces deux scrutins.

Votre commission a supprimé l'article 26.

Article 27 (supprimé) Mise à disposition du matériel électoral

Cet article, lié en partie au précédent, prévoit la mise à disposition de sélecteurs des bulletins de vote et du matériel de vote sous enveloppe fermée.

Dans le cadre de la restructuration du texte et au regard de la modification du mode de scrutin pour l'élection des conseillers à l'AFE, votre commission a supprimé l'article 27.

Article 28 (supprimé) Opérations de vote

Dans la même logique, le présent article régit les opérations de vote pour l'élection des conseillers à l'AFE mais sans prendre en compte la modification de la structure du texte et du mode de scrutin direct des conseillers à l'AFE décidée par votre commission.

Votre commission a supprimé l'article 28.

Article 29 Modalités d'application

Traditionnel à la fin d'un chapitre, le présent article renvoie le soin à un décret en Conseil d'État de déterminer les modalités d'application des dispositions relatives au fonctionnement et à l'organisation de l'AFE.

Cet article confie notamment au pouvoir règlementaire la détermination des règles relatives :

- au montant, aux conditions et aux modalités des remboursements forfaitaires pour les conseillers élus à l'AFE ;

- aux conditions dans lesquelles ils sont indemnisés des dommages résultant des accidents subis dans l'exercice de leurs fonctions ;

- à l'organisation et au fonctionnement de l'AFE.

Adoptant un amendement, votre commission a précisé que les conseillers de l'AFE peuvent prétendre à un remboursement forfaitaire des frais qu'ils exposent, non pas seulement au titre des réunions de l'AFE mais au titre de leurs fonctions. Cette précision est formelle et n'a pas d'incidence financière majeure dans la mesure où le Gouvernement reste libre de fixer ce montant et que ce montant est, selon la rédaction retenue, forfaitaire donc fixé par avance. Par le même amendement, votre commission a supprimé le 3° qui renvoyait aux règles de fonctionnement e d'organisation de l'AFE puisqu'une telle mention existe désormais à l'article 20 B adopté par votre commission.

Enfin, votre commission a inscrit dans la loi47(*), par l'amendement de son rapporteur rejoignant ceux de nos collègues Catherine Tasca et Christian Cointat, le droit à la formation des conseillers à l'AFE, le pouvoir règlementaire restant compétent pour en fixer les modalités. Cette position rejoint la préoccupation qu'elle a récemment exprimée s'agissant du renforcement de la formation des élus locaux.

Votre commission a adopté l'article 29 ainsi modifié.


* 43 Auparavant, le décret prévoyait que l'assemblée élaborait son règlement sur proposition du bureau.

* 44 Le rapport pour 2012 est consultable à l'adresse suivante :

http://www.assemblee-afe.fr/rapport-du-directeur-des-francais,1150.html

* 45 Articles L. 2312-1, L. 3312-1 et L. 4312-1 du code général des collectivités territoriales.

* 46 Sont concernés les décrets relatifs aux prérogatives des conseillers à l'AFE dans leurs circonscriptions électorales et aux indemnités et remboursements de frais des conseillers à l'AFE.

* 47 L'article 1er quinquies de la loi n° 82-471 du 7 juin 1982 relative à l'Assemblée des Français de l'étranger prévoit d'ores et déjà ce droit à la formation.