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Projet de loi portant prorogation du mandat des membres de l'Assemblée des Français de l'étranger

13 mars 2013 : Assemblée des Français de l'étranger ( rapport - première lecture )

B. LA RÉFORME DE 1982 ET LA RECONNAISSANCE LÉGISLATIVE DU CONSEIL SUPÉRIEUR DES FRANÇAIS DE L'ÉTRANGER

À la suite des élections de 1981, le Gouvernement a souhaité réformer en profondeur, d'une part, le CSFE, afin d'en faire une instance élue démocratiquement, et, d'autre part, les conditions d'élection des sénateurs représentant les Français établis hors de France. Dès avant 1981, le CSFE avait lui-même appelé à cette évolution. Dès 1979, il demandait la suppression des membres nommés par le ministre des affaires étrangères.

Par un décret n° 82-178 du 22 février 1982 relatif au statut du conseil supérieur des Français de l'étranger, modifiant le décret du 10 mars 1959, le Gouvernement a prévu que les membres du CSFE seraient dorénavant « élus au suffrage direct par les Français établis hors de France, inscrits (...) sur des listes spéciales d'électeurs »15(*), rompant ainsi avec le principe de l'élection par l'intermédiaire des délégués des organismes français de l'étranger. Il a toutefois maintenu, à côté des membres élus et pour l'exercice des fonctions consultatives du CSFE, les six sénateurs représentant les Français établis hors de France, à l'exclusion des autres membres de droit prévus jusqu'alors, ainsi que des personnalités qualifiées, dix au moins et vingt au plus, désignées par le ministre des affaires étrangères « en raison de leur compétence dans les questions concernant les intérêts généraux de la France à l'étranger ». Le mandat des membres élus et des membres désignés par le ministre reste de trois ans. Seuls les membres élus participent désormais à l'élection des sénateurs.

Le décret du 22 février 1982 prévoit que l'élection a lieu au scrutin proportionnel de liste, sauf dans les quelques circonscriptions électorales où il n'y a qu'un seul siège, lequel est pourvu par un scrutin à la majorité relative, c'est-à-dire un scrutin majoritaire à un tour. Il interdit expressément la propagande électorale à l'étranger, à l'exception de l'envoi sous pli des circulaires et bulletins de vote, étant entendu que « le texte des circulaires des candidats ne doit pas être de nature à porter atteinte aux relations extérieures de la France ». L'inscription sur la liste électorale spéciale de la circonscription de candidature est une condition d'éligibilité. Les personnels du ministère des affaires étrangères sont inéligibles dans la circonscription dans laquelle ils exercent leurs activités.

Le principe du vote personnel et secret étant rappelé, les électeurs peuvent voter soit à l'urne dans des bureaux de vote ouverts dans les postes diplomatiques et consulaires, soit par correspondance, par l'envoi sous pli au poste diplomatique ou consulaire concerné de l'enveloppe de vote accompagnée d'une « fiche d'identification » de l'électeur. Dans ce second cas, les enveloppes de vote sont conservées jusqu'au jour du scrutin pour être mises dans l'urne du bureau de vote.

Le découpage des circonscriptions électorales et l'attribution des sièges par circonscription étaient renvoyés à un arrêté du ministre des affaires étrangères, qui fut pris le 26 février 1982. Selon cet arrêté, le CSFE comportait désormais 137 membres élus dans 46 circonscriptions, ce qui constituait une nouvelle augmentation substantielle du nombre de membres élus16(*). En raison d'une incertitude sur la régularité juridique de cet arrêté soulevé par le Conseil d'État, un décret n° 82-255 du 19 mars 1982 a repris ses dispositions à l'identique.

Parallèlement, un arrêté du 2 mars 1982 convoquait les électeurs en mai 1982 pour procéder à l'élection au suffrage direct des membres du CSFE, dans le cadre réforme par le décret du 22 février 1982.

Par ailleurs, un arrêté du 8 mars 1982 est venu préciser les conditions d'établissement des listes électorales spéciales, les opérations préparatoires au scrutin ainsi que le déroulement des opérations électorales.

Quelques semaines après la publication du décret du 22 février 1982, le Gouvernement déposa sur le bureau de l'Assemblée nationale, le 19 mars 1982, un projet de loi relatif au Conseil supérieur des Français de l'étranger comportant des dispositions similaires à celles du décret. Compte tenu des incertitudes pesant sur la compétence réglementaire pour définir le mode d'élection du CSFE, soulevées par le Conseil d'État du fait de la participation du CSFE à l'élection des sénateurs, alors que le régime électoral des assemblées parlementaires ressort du domaine de la loi selon l'article 34 de la Constitution, et compte tenu des contestations formées contre les opérations préparatoires aux élections au CSFE, le Gouvernement jugea prudent de reprendre sa réforme dans le cadre d'un texte de niveau législatif.

Notre regretté collègue le président Léon Jozeau-Marigné, dans son rapport sur la loi de 1982, indiquait que votre commission s'était notamment attachée à deux principes dans l'examen de la réforme du CSFE : d'une part, « faire prévaloir la compétence législative » et, d'autre part, « rapprocher dans une mesure compatible avec les particularités propres à la situation des Français établis hors de France les dispositions proposées du droit commun ». Votre commission avait alors tenu, avec succès, à faire prévaloir la compétence du législateur en matière de délimitation des circonscriptions électorales et de répartition des sièges.

A l'issue d'un examen parlementaire marqué par des débats sur le partage des compétences entre législateur et pouvoir réglementaire, ainsi que par un accord en commission mixte paritaire suivi d'une nouvelle lecture et d'une dernière lecture du fait du Gouvernement, la loi du 7 juin 1982 reprenait l'essentiel des dispositions du décret du 22 février 1982, en particulier la composition du CSFE et la durée du mandat de ses membres élus et nommés, l'élection au suffrage direct des membres élus par des électeurs inscrits sur des listes électorales consulaires spéciales, l'interdiction de la propagande électorale à l'étranger, l'élection au scrutin proportionnel de liste ou au scrutin majoritaire à un tour, ainsi que le vote soit au bureau de vote soit par correspondance. Le découpage des circonscriptions électorales et l'attribution des sièges étaient également fixés par la loi17(*), dans un tableau annexé, reprenant les dispositions de l'arrêté du 26 février 1982.

La loi du 7 juin 1982 comportait une entrée en vigueur rétroactive, à la date du décret du 22 février 1982, de façon à régulariser les actes effectués sur la base du décret. En effet, par une décision des 16 et 20 avril 1982 rendue au titre de sa « compétence pour apprécier la régularité des actes administratifs relatifs à l'organisation et au déroulement de l'élection des députés et des sénateurs », sur la base d'une requête de candidats aux élections au CSFE prévues en mai 1982 formée contre, notamment, le décret du 22 février 1982 et l'arrêté du 26 février 1982, le Conseil constitutionnel avait considéré que « devraient être annulées des opérations électorales intervenues en application d'actes administratifs empiétant sur le domaine de la loi tel qu'il est défini par l'article 34 de la Constitution » et qu'il n'appartenait « qu'à la loi de fixer les règles concernant le régime électoral des assemblées parlementaires au nombre desquelles il y a lieu d'inclure celles relatives à la composition et aux modalités de l'élection du Conseil supérieur des Français de l'étranger dans la mesure où cet organisme participe avec le Sénat à l'élection des sénateurs représentant les Français établis hors de France »18(*). Il s'agissait donc, pour le Gouvernement, de valider législativement les opérations préparatoires aux premières élections du CSFE au suffrage direct. Cette décision du Conseil constitutionnel a également conduit à ce que la loi détermine directement les circonscriptions électorales et la répartition des sièges entre elles.

La loi du 7 juin 1982 était muette sur la fonction consultative du CSFE. C'est le décret n° 84-252 du 6 avril 1984, pris pour son application, qui la précisa, considérant que l'énoncé de cette compétence consultative ne relevait pas du domaine de la loi, car elle était sans lien avec le régime électoral des sénateurs. L'article 1er du décret indique ainsi que, outre les attributions qu'il exerce en application de la loi, c'est-à-dire la participation à l'élection des sénateurs, le CSFE « est consulté par le ministre chargé des relations extérieures sur les problèmes intéressant les Français établis hors de France et sur tout projet que le ministre décide de lui soumettre pour avis », selon une formulation très proche de celle du décret du 10 mars 1959.

Le décret du 6 avril 1984 prévoyait également l'organisation et le fonctionnement du CSFE, dans la continuité des textes antérieurs : présidence par le ministre, élection d'un bureau19(*) composé de trois vice-présidents et de quinze membres, convocation par le ministre « chaque fois qu'il le juge nécessaire », sans mention d'un nombre minimal de réunions, convocation du bureau par le ministre au moins une fois par an. Prolongeant la possibilité prévue dans le décret du 10 mars 1959 de réunions soit en séance plénière, soit en sections, le décret du 6 avril 1984 a créé au sein du CSFE des « commissions permanentes chargées (...) de l'étude des principaux problèmes intéressant les Français résidant hors de France », élisant chacune en son sein un président et un rapporteur, étant précisé que « le nombre des commissions permanentes, leur effectif et leur objet sont fixés par arrêté du ministre ». Tout membre du conseil devait appartenir à une commission et une seule. Le décret ajoutait que le ministre avait la faculté de créer par arrêté des « commissions temporaires chargées de l'étude de problèmes particuliers ». Enfin, innovation par rapport au décret du 10 mars 1959, le décret du 6 avril 1984 a prévu que le CSFE devait se doter sur proposition de son bureau d'un règlement, lequel ne pouvait entrer en vigueur qu'après « approbation par arrêté du ministre ».

Ainsi, dans son organisation et son fonctionnement, tels qu'ils résultent du décret du 6 avril 1984, le CSFE élu au suffrage universel direct demeure dans l'étroite dépendance du ministre des affaires étrangères.

Pour l'application des dispositions électorales de la loi du 7 juin 1982, le décret du 6 avril 1984 a précisé les modalités d'établissement et de révision des listes électorales, les règles de déclaration de candidature, de propagande20(*) et de vote au sein des bureaux de vote installés dans les postes consulaires, ainsi que les conditions du vote par correspondance.

Modifiée à plusieurs reprises, c'est encore aujourd'hui la loi du 7 juin 1982 qui régit l'élection et l'organisation de l'Assemblée des Français de l'étranger (AFE).

Par la suite, à l'initiative du Gouvernement et d'une manière consensuelle entre les deux assemblées21(*), la loi n° 83-390 du 18 mai 1983 modifia l'ordonnance du 4 février 1959 concernant le mode d'élection des sénateurs représentant les Français établis hors de France, tirant les conséquences de la profonde réforme du CSFE de 1982. La loi du 18 mai 1983 a prévu que les sénateurs étaient élus au scrutin proportionnel de liste, par un collège électoral composé des seuls membres élus du CSFE, mettant fin au système d'élection par le Sénat lui-même sur présentation de candidats par le CSFE. Le collège électoral se réunit au ministère des affaires étrangères, le bureau de vote restant présidé par un conseiller à la cour d'appel de Paris. Le mode de scrutin s'inspire largement du droit commun des élections sénatoriales. La possibilité du vote par procuration était prévue pour tous les électeurs en cas d'empêchement. Pour l'essentiel, ces dispositions sont encore en vigueur à ce jour.

La loi du 18 mai 1983 apporta également plusieurs précisions à la loi du 7 juin 1982 relative au CSFE, en particulier concernant l'établissement des listes électorales, en prenant en compte les règles de droit commun du code électoral en la matière.

Enfin, dernier élément de la réforme de la représentation des Français de l'étranger, la loi organique n° 83-499 du 17 juin 1983 relative à la représentation au Sénat des Français établis hors de France, également examinée d'une manière consensuelle entre les deux assemblées22(*), doubla le nombre de sénateurs, pour le faire passer de six à douze. Il précisa les règles d'éligibilité, les inéligibilités, notamment des inéligibilités spécifiques, et les incompatibilités, ainsi que les règles contentieuses applicables à l'élection des sénateurs représentant les Français établis hors de France.

Dans le prolongement des ces réformes, la loi organique n° 84-499 du 27 juin 1984 modifiant l'ordonnance n° 58-1360 du 29 décembre 1958 portant loi organique relative au Conseil économique et social a prévu que siègeraient au sein de ce Conseil deux représentants des Français établis hors de France23(*). Le décret n° 84-558 du 4 juillet 1984 a prévu que ces deux représentants étaient nommés par décret sur le rapport du ministre des affaires étrangères, après consultation du CSFE.

Par la suite, une loi n° 86-1115 du 15 octobre 1986 a modifié le mode scrutin du CSFE, pour étendre le scrutin majoritaire à un tour aux circonscriptions élisant jusqu'à quatre membres, au lieu de le limiter aux circonscriptions élisant un seul siège24(*), de sorte que le scrutin proportionnel s'appliquait à compter de cinq sièges. Ainsi, le scrutin majoritaire passait de six à 37 circonscriptions sur un total de 46.

En 1988, les membres élus du CSFE se sont vus reconnaître le droit de présenter des candidats à l'élection présidentielle, exerçant désormais ce pouvoir de « parrainage » au même titre que les conseillers régionaux et généraux, les membres des assemblées d'outre-mer et les maires, par la loi organique n° 88-36 du 13 janvier 1988 complétant l'article 3 de la loi n° 62-1292 du 6 novembre 1962 relative à l'élection du Président de la République au suffrage universel.

La mise en place en 1988 également d'une législation relative à transparence financière de la vie financière a concerné les élections au CSFE. En effet, la loi n° 88-227 du 11 mars 1988 relative à la transparence financière de la vie politique a modifié la loi du 7 juin 1982 pour prévoir la prise en charge par l'État des circulaires et des bulletins de vote entre les chefs-lieux des circonscriptions électorales et les bureaux de vote et le remboursement forfaitaire, pour les candidats ou listes ayant obtenu au moins 5 % des suffrages, du coût du papier et des frais d'impression des circulaires et des bulletins de vote25(*).


* 15 Ces listes électorales spéciales étaient établies par les autorités consulaires, avant chaque renouvellement du CSFE, par l'inscription des Français immatriculés âgés de dix-huit révolus, sauf opposition de leur part.

* 16 Avant la réforme de 1982, le CSFE comportait 100 membres élus. Seules six circonscriptions sur 46 ne disposaient que d'un siège, à pourvoir au scrutin majoritaire à un tour.

* 17 Initialement, le projet de loi renvoyait la délimitation des circonscriptions et la répartition des sièges entre elles au pouvoir réglementaire.

* 18 Le Conseil constitutionnel jugea in fine la requête irrecevable, « considérant que, dans la présente espèce, les conditions qui permettraient exceptionnellement au Conseil constitutionnel de statuer avant la proclamation des résultats des élections ne sont pas réunies ; que les griefs élevés contre les actes administratifs faisant l'objet des requêtes présentement examinées pourront être utilement invoqués, le cas échéant, à l'appui des contestations dirigées contre telle ou telle élection d'un sénateur représentant les Français établis hors de France ».

* 19 La dénomination de bureau permanent est abandonnée au profit de celle de bureau.

* 20 Les règles de déclaration de candidature et les règles relatives aux circulaires et aux bulletins de vote ont été précisées par un décret n° 87-1035 du 24 décembre 1987.

* 21 Le projet de loi, déposé en premier lieu au Sénat, fut adopté conforme par l'Assemblée nationale dès la première lecture.

* 22 Déposé le même jour que le projet de loi ordinaire sur le bureau du Sénat, le projet de loi organique fut adopté conforme par l'Assemblée nationale dès la première lecture.

* 23 A la suite de la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, la réforme du Conseil économique, social et environnemental a supprimé la représentation des Français établis hors de France, au profit de la désignation d'une personnalité qualifiée « représentant les activités économiques françaises à l'étranger ».

* 24 Lors des débats parlementaires sur la loi du 7 juin 1982, le Sénat avait souhaité en première lecture que le scrutin majoritaire ne soit pas réservé aux seules circonscriptions à un siège, mais aux circonscriptions comportant jusqu'à quatre sièges, s'inspirant du mode de scrutin sénatorial d'alors.

* 25 Les conditions de cette prise en charge financière ont été précisées par un décret n° 88-706 du 9 mai 1988, puis modifiées par un décret n° 2003-151 du 20 février 2003 et à nouveau par un décret n° 2005-1614 du 22 décembre 2005.