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Proposition de résolution sur la réforme de la PAC

15 mai 2013 : Politique agricole commune ( rapport )

B. LES POINTS-CLEFS DE LA RÉFORME PROPOSÉE PAR LA COMMISSION.

1. LA RÉFORME DES AIDES DIRECTES : CONVERGENCE ET VERDISSEMENT.

Les aides directes sont le pivot de la PAC. Elles représentent la part la plus importante du budget communautaire, et cela ne changera pas dans la future PAC proposée par la Commission européenne. Mais elles devront être plus justes et plus vertes.

a) La justice entre États membres : la convergence des niveaux de soutien.

Les niveaux de soutien par hectare apportés aujourd'hui par le premier pilier sont très variables d'un État membre à l'autre. Si le droit à paiement unique (DPU) s'établit en moyenne dans l'Union européenne à 270 euros par hectare - après modulation - cette moyenne cache de nombreuses disparités nationales. La plupart des nouveaux États membres, en particulier les pays baltes, la Roumanie et la Bulgarie bénéficient de niveaux moyens d'aides directes sur le premier pilier largement inférieurs à la moyenne, tandis que d'autres se situent bien au-dessus.

La Commission européenne disposait de plusieurs possibilités pour corriger ces disparités. Un même niveau pour tous aurait entraîné une redistribution massive de l'enveloppe du premier pilier entre États membres. Au demeurant, une telle solution n'aurait pas été juste, compte tenu des différences importantes de niveaux de vie qui existent au sein de l'Union : les pays à faible revenu moyen par habitant auraient fourni un avantage important à leur secteur agricole, comparé aux autres secteurs économiques.

Au final, la Commission européenne a retenu le scénario d'une convergence assez lente entre États membres des enveloppes consacrées au premier pilier, définies à l'article 6 du de la proposition de règlement sur les aides directes. Pour ceux dans lesquels les paiements directs sont inférieurs à 90 % de la moyenne de l'Union, un tiers de l'écart doit être comblé. En 2014 et 2015, Bulgarie et Roumanie seront encore autorisées à attribuer, en complément des aides directes européennes, des aides nationales.

b) L'équité au sein de chaque État membre : fin des références historiques et plafonnement.

La réforme de la PAC vise également à une plus grande équité dans la distribution des aides directes au sein de chaque État membre, à travers deux mesures : la convergence de la valeur des droits, et le plafonnement.


· Lors du découplage des aides directes, en 2006, en application de la réforme de 2003, certains États comme l'Allemagne avaient choisi d'attribuer les mêmes aides à l'hectare pour tous, au niveau régional, avec de faibles disparités entre régions. En France, comme dans d'autres pays, le choix avait été fait de calculer l'aide découplée en fonction des aides couplées précédemment touchées par l'exploitant. La Commission propose de mettre fin à échéance de 2019 à ce système de références historiques. Elle laisse aux États membres le soin de retenir avant le 1er août 2013 un modèle régional ou national d'attribution des nouveaux droits à paiement de base (DPB). Ces droits devraient ensuite être attribués à tous les agriculteurs disposant d'hectares admissibles. Les surfaces exclues jusqu'à présent comme la vigne ou les cultures de fruits et légumes pourraient être admissibles au droit à paiement. Le mécanisme de convergence proposé est brutal la première année d'application de la réforme, où un écart de 40 % doit être comblé. Pour une exploitation de 100 hectares touchant 400 euros d'aide, contre un niveau moyen des aides à l'hectare de 300 euros en France, la perte de subventions européennes s'établirait à 4 000 euros par an. C'est le prix à payer pour une PAC plus équitable.


· Le second instrument de justice consiste à plafonner les aides directes. La Commission européenne propose à l'article 9 du règlement sur les aides directes d'instaurer un plafonnement progressif pour les plus grandes exploitations, de 20 % pour les exploitations touchant plus de 150 000 euros d'aides directes par an jusqu'à un plafonnement total à 300 000 euros. Pour prendre en compte l'emploi, les salaires et charges sont déduits du calcul de ce plafond. Les exploitations concernées seraient à peine 4 000 à l'échelle de l'Union européenne et 200 en France13(*).

c) Le verdissement du premier pilier : innovation majeure de la réforme.

Depuis 2005, la prise en compte par la PAC des exigences environnementales passe par la conditionnalité. Le versement des aides directes, mais aussi de certaines aides du second pilier est subordonné au respect d'un corpus de normes destinées à mieux protéger l'environnement.

La réforme proposée par la Commission ne met pas fin à la conditionnalité. Les articles 93 et suivants du nouveau règlement horizontal prévoient en effet que celle-ci continuera à s'appliquer. Les exigences relatives à la lutte contre les épizooties ont été retirées mais d'autres ont été ajoutées, comme le respect de la directive-cadre sur l'eau n° 2000/60/CE et celui de la directive sur les pesticides n° 2009/128/CE. L'idée de la Commission est de simplifier la conditionnalité, pour en simplifier les contrôles, mais sans réduire le niveau d'exigence.

La conditionnalité dans l'actuelle PAC

L'objectif de la conditionnalité est de garantir une agriculture plus durable. Le mécanisme de la conditionnalité consiste à soumettre le versement de certaines aides communautaires au respect par les agriculteurs d'une série d'exigences :

- Des exigences de base concernant la conservation des oiseaux et des habitats, la protection des eaux souterraines contre la pollution causée par des substances dangereuses, l'épandage des boues d'épuration et la protection des eaux contre la pollution par les nitrates ;

- Des exigences de bonnes conditions agro-environnementales (BCAE), définies par les États membres sur la base des orientations communautaires, comme le maintien de bandes-tampons le long des cours d'eau, le maintien de particularités topographiques, le non-brûlage des résidus de culture, la gestion des surfaces en herbe ...

- Des exigences en matière de santé du végétal, comme l'utilisation de produits phytosanitaires bénéficiant effectivement d'autorisation de mise sur le marché (AMM), pour les cultures et dans les dosages prévus par l'AMM, ou le stockage de ces produits dans des locaux adaptés, ou encore le respect des zones non traitées (ZNT).

- Des exigences en matière de santé animale, consistant notamment à appliquer les dispositifs d'identification et d'enregistrement des animaux, à appliquer les normes de lutte contre les maladies animales.

- Des exigences, enfin, de protection animale, impliquant par exemple de disposer de bâtiments respectant les normes communautaires.

- Des exigences supplémentaires, en particulier en matière de fertilisation et de réduction des utilisations de produits phytopharmaceutiques s'ajoutent pour les agriculteurs ayant souscrit une mesure agro-environnementale (MAE).

Les autorités nationales sont chargées d'effectuer les contrôles du respect des règles de conditionnalité par leurs agriculteurs. Lorsque ce n'est pas le cas, ces aides peuvent être réduites voire supprimées.

Les aides concernées vont au-delà des seules aides directes découplées. Le versement des aides couplées est aussi soumis au respect de la conditionnalité, de même que les aides à la restructuration et à la reconversion des vignobles ainsi que certaines aides du deuxième pilier comme l'indemnité compensatoire de handicap naturel (ICHN) ou la prime herbagère agro-environnementale (PHAE).

Il s'agit aussi d'aller au-delà et, selon l'exposé des motifs du règlement sur les aides directes « d'accélérer le processus d'intégration des exigences environnementales » en introduisant « pour la première fois une forte composante écologique dans le premier pilier de la PAC, garantissant ainsi que tous les agriculteurs de l'Union qui bénéficient d'un soutien aillent au-delà des exigences en matière de conditionnalité et agissent en faveur de l'environnement et du climat dans le cadre de leurs activités quotidiennes. »

L'instrument choisi pour aller dans cette direction consiste à réserver 30 % de l'enveloppe nationale des aides directes aux agriculteurs respectant plusieurs conditions cumulatives :

- Disposer de trois cultures différentes sur leur exploitation. Cette condition ne s'applique qu'aux exploitations de plus de 3 hectares. Par ailleurs, la Commission exclut les prairies du champ de cette obligation. Il s'agit de ne pas pénaliser l'élevage extensif à l'herbe. La culture la plus importante ne peut pas couvrir plus de 70 % de la surface de l'exploitation et la culture la moins importante moins de 5 %. Il est intéressant de noter que la Commission a imposé un critère simple à contrôler : l'existence de cultures différentes, plutôt que d'imposer un mécanisme qui aurait eu plus de sens, la rotation des cultures, mais qui nécessite un arsenal de contrôle plus sophistiqué.

Maintenir les prairies permanentes, sans les retourner. Une tolérance de 5 % d'une année sur l'autre est accordée à l'échelle de chaque exploitation.

Disposer de 7 % de surface d'intérêt écologique (SIE) sur leur exploitation, hors prairies permanentes : terres en jachère, bandes-tampons, surfaces boisées ou particularités topographiques.

La composante « verdissement » des aides directes s'appliquerait également de plein droit aux exploitations engagées en agriculture biologique, sans qu'il soit nécessaire de remplir les trois critères précités.

Avec le verdissement, la Commission européenne entend renforcer la légitimité du dispositif des aides directes. Celles-ci ne sont plus seulement des aides au revenu qui visent à compenser le différentiel de compétitivité de l'agriculture européenne avec les autres agricultures, en contrepartie de l'ouverture des marchés mise en place dans les années 1990. Elles s'apparentent plutôt à la rémunération d'un service environnemental rendu par les agriculteurs. Les pratiques promues par le verdissement ont pour but de préserver la biodiversité, de lutter contre le changement climatique en stockant le carbone dans l'herbe, de préserver les sols en échappant à la tentation de la monoculture, en particulier de la monoculture de maïs. Le verdissement du premier pilier tend à reconnaître que les agriculteurs fournissent un bien public et que celui-ci doit être rémunéré.

d) Des marges de manoeuvre pour faire des aides directes un instrument d'orientation des politiques agricoles.

Afin de maintenir une certaine unité de la PAC sur l'ensemble du territoire européen, et de ne pas ouvrir la voie à des distorsions de concurrence entre États membres de l'Union, ceux-ci ne sont pas autorisés à apporter des cofinancements aux aides du premier pilier de la PAC.

Cependant, la proposition de règlement de la Commission européenne sur les aides directes ménage quelques marges de manoeuvres nationales pour adapter les aides directes de la PAC, dans des proportions encadrées :

- Les États membres pourront, dans la limite de 5 % de leur enveloppe dédiée aux paiements directs, octroyer des aides supplémentaires aux exploitations situées dans des zones soumises à des contraintes naturelles.

- Les États membres pourront aussi consacrer une part de leur enveloppe nationale à des paiements couplés. La limite est fixée à 5 % de l'enveloppe du premier pilier, portée à 10 % pour les pays, comme la France, qui se situent déjà aujourd'hui au-dessus des 5 %. Cette aide couplée ne peut bénéficier qu'aux secteurs ou régions agricoles qui rencontrent des difficultés et sont particulièrement importants pour des raisons économiques, sociales ou environnementales. La Commission devra approuver les programmes de soutiens couplés.

- Afin de soutenir l'installation des jeunes agriculteurs, les États membres devront enfin bonifier de 25 % la valeur des DPB accordés aux agriculteurs de moins de 40 ans pendant les 5 ans qui suivent leur installation. La somme correspondante ne devra pas dépasser 2 % de l'enveloppe nationale des paiements directs.

2. LA POLITIQUE DE DÉVELOPPEMENT RURAL : UN DISPOSITIF RECONDUIT ET ÉLARGI.

Bien que plus modeste sur le plan budgétaire que le premier pilier, le deuxième pilier est essentiel à l'équilibre de la PAC. C'est lui qui porte les principales mesures agro-environnementales, l'aide aux zones agricoles défavorisées et soutient la modernisation des exploitations. C'est aussi à travers le deuxième pilier que se noue le partenariat indispensable entre l'Union européenne et les États membres, qui sont appelés à cofinancer les actions programmées dans un cadre pluriannuel.

La proposition de nouveau règlement sur le développement rural pour la période 2014-2020 s'inscrit dans la continuité de la période 2007-2013, avec quelques adaptations.

a) De nouveaux objectifs et de nouvelles priorités qui ne devraient pas empêcher la reconduction de la plupart des mesures actuelles.

La recherche de cohérence entre les interventions des différents fonds structurels européens a conduit à définir un cadre stratégique commun (CSC) qui s'applique à tous. La politique de développement rural n'est donc pas isolée, elle participe au contraire pleinement à la stratégie Europe 2020 en s'articulant autour de six priorités :

- Favoriser le transfert de connaissances et l'innovation dans les secteurs de l'agriculture et de la foresterie, ainsi que dans les zones rurales ;

- Améliorer la compétitivité de tous les types d'agriculture et renforcer la viabilité des exploitations agricoles ;

- Promouvoir l'organisation de la chaîne alimentaire et la gestion des risques dans le secteur de l'agriculture,

Restaurer, préserver et renforcer les écosystèmes tributaires de l'agriculture et de la foresterie ;

Promouvoir l'utilisation efficace des ressources et soutenir la transition vers une économie à faibles émissions de CO² et résiliente face au changement climatique dans les secteurs agricole et alimentaire ainsi que de la foresterie ;

Promouvoir l'inclusion sociale, la réduction de la pauvreté et le développement économique.

La proposition de règlement sur le développement rural de la Commission européenne reconduit la plupart des mesures du deuxième pilier existantes dans la liste de celles qui pourront être inscrites au sein du futur programme de développement rural 2014-2020 de chaque État membre.

Elle élargit même le deuxième pilier à de nouvelles mesures concernant la gestion des risques en agriculture, comme le soutien à la souscription d'assurances récolte, la participation à des fonds de mutualisation, ou encore celle à un instrument de stabilisation des revenus.

Elle prévoit enfin de consacrer 5 % de l'enveloppe au réseau européen de développement rural (approche dite Leader), afin de contribuer à la mise en dynamique des acteurs du monde rural.

b) La baisse des taux de cofinancement : un défi pour les finances nationales.

Dans sa nouvelle version 2014-2020, la politique de développement rural devrait toutefois mettre davantage à contribution des États membres. Le taux de cofinancement du FEADER est en effet abaissé à 50 % pour l'ensemble des mesures dans les régions hors convergence, contre 55 % pour les mesures relevant aujourd'hui de l'axe 2 consacré à l'amélioration de l'environnement et de l'espace rural et 75 % pour les mesures agro-environnementales14(*).

La Commission prévoit cependant que ces taux puissent augmenter à 85 % dans les régions en convergence et les régions ultrapériphériques (RUP), voire monter à 90 % pour certaines mesures, et jusqu'à 100 % pour les mesures concernant l'innovation.

Un programme de développement rural ambitieux nécessitera en tout état de cause de mobiliser des crédits nationaux importants, ce qui n'est pas simple dans le contexte actuel des finances publiques pour de nombreux États membres.

3. L'ORGANISATION COMMUNE DES MARCHÉS : UNE RÉGULATION MINIMALE.

Mises en place pour un grand nombre de produits issus de l'agriculture, les organisations communes de marché (OCM) ont été regroupées en 2007 dans un texte unique, qui définit les instruments de gestion et d'intervention sur les marchés pour l'ensemble des produits concernés15(*). Comme pour le développement rural, la nouvelle PAC ressemble beaucoup à l'actuelle concernant l'OCM, marquant ainsi un véritable manque d'ambition régulatrice de la Commission européenne.

a) La confirmation du démantèlement des outils de régulation.

Le démantèlement des outils de gestion administrée des marchés agricoles, quotas, mesures de stockage, restitutions aux exportations et droits de douane est la traduction technique du choix politique fait il y a vingt ans de laisser l'agriculture être orientée par le marché.

Les propositions de la Commission pour la période 2014-2020 ne font que confirmer une tendance déjà à l'oeuvre.


· Le nouveau texte confirme l'abandon des dispositifs de contingentement des productions :

- La fin des quotas laitiers décidée lors du bilan de santé de la PAC en 2008 pour le 1er avril 2015 n'est pas remise en cause ;

Pour le secteur du vin, le texte de la Commission reprend les dispositions de l'OCM vitivinicole d'avril 200816(*), qui avait mis fin aux droits de plantation sur la vigne au 31 décembre 2015, avec possibilité pour les États membres de prolonger le dispositif jusqu'au 31 décembre 2018 ;

La Commission propose enfin de supprimer les quotas sucriers à la fin de la campagne 2014/2015, mettant également un terme au prix minimum de la betterave


· Concernant les instruments d'intervention sur les marchés - mesures de stockage public, aides au stockage privé - ils s'inscrivent dans une logique de filet de sécurité. Les mécanismes d'intervention sont maintenus mais à des prix très bas. Pour la poudre de lait, l'aide à l'écoulement dans l'alimentation animale sous forme de caséine est remplacée par une aide au stockage privé. Pour le beurre, l'aide au stockage privé n'est plus automatique mais optionnelle. Le blé et le sorgho sont retirés du champ du stockage public. Les aides au secteur du houblon (qui ne concernent pas la France) sont supprimées. L'OCM s'inscrit donc sur ce point en léger recul par rapport à l'existant.


· Concernant le programme d'aide alimentaire aux plus démunies (PEAD), l'arrêt de la Cour de Justice de l'Union européenne (CJUE) du 13 avril 2011 l'a grandement fragilisé, dès lors qu'il ne peut plus être approvisionné que par les surplus de stocks alimentaires de l'UE. Pour contourner cette difficulté, un nouveau Fonds européen d'aide aux plus démunis (FEAD) devrait prendre le relais mais il relèverait de la rubrique 1. Le budget qui y serait consacré baisse également considérablement, passant de 3,5 milliards d'euros sur 7 ans à 2,5 milliards. Pour la France, le ministre délégué à l'agroalimentaire, Guillaume Garot, a fait savoir que le budget national compenserait cette baisse « à l'euro près ».


· Enfin, si les restitutions aux exportations restent dans le corpus des mesures pouvant être prises, la détermination de leur montant reste du domaine de la Commission européenne, à travers des actes d'exécution. Or celle-ci a tendance à réduire de manière continue les niveaux de soutien. En janvier 2013, par exemple, les restitutions sur le poulet congelé ont été divisées par deux, faisant peser sur le secteur exportateur français une menace directe de disparition, au profit des concurrents brésiliens ou Nord-américains.

b) Quelques timides avancées dans la proposition de la Commission européenne.

Si la proposition de la Commission européenne confirme ses orientations libérales dérégulatrices, le texte comprend quand même quelques nouveautés :


· L'intervention de la Commission en cas de crise est facilitée par l'extension de la clause de perturbation des marchés à l'ensemble des produits agricoles (à l'article 154 de la proposition). De même, la Commission pourra, au moyen d'actes d'exécution, adopter des mesures exceptionnelles de soutien aux marchés de la viande bovine, du lait, de la viande porcine, ovine ou caprine, des oeufs et de la volaille en cas d'épizootie ou de perte de confiance du consommateur en raison d'un risque pour la santé humaine ou animale (prévue à l'article 155 de la proposition). Certaines mesures pourront même s'appliquer au secteur végétal.


· Le texte de l'OCM renforce le rôle des organisations de producteurs et des organisations interprofessionnelles, afin de renforcer le poids de la production dans la répartition de la valeur ajoutée dans la chaîne alimentaire, à travers plusieurs dispositifs :

- La reconnaissance des organisations de producteurs, des associations d'organisations de producteurs et des organisations interprofessionnelles par les États membres est rendue obligatoire. Les accords conclus par ces organisations peuvent être étendus à tous les opérateurs d'un même secteur et d'une même zone géographique et des contributions peuvent être demandées aux non-membres pour financer les actions collectives prévues.

- Les possibilités prévues dans le « paquet lait » de 2012 de mener des négociations collectives au niveau des organisations de producteurs sont confirmées, à condition que l'organisation ne représente pas plus de 3,5 % de la production totale de l'Union européenne et 33 % de la production ainsi que de la commercialisation de lait cru au sein de l'État membre.

- Les accords et pratiques concertées dans le tabac, les fruits et légumes, le lait et les produits laitiers restent encadrés mais leur mise en oeuvre est accélérée en n'exigeant plus de délais d'examen par la Commission européenne.

Au final, la réforme de l'OCM pour 2014-2020 ne marque pas un tournant régulateur de la PAC mais enraye le mouvement continu de dérégulation engagé depuis 1992.


* 13 Source : Commission Européenne, L'Agriculture dans l'Union européenne, Statistiques 2012 - http://ec.europa.eu/agriculture/statistics/agricultural/2012/pdf/full-report_en.pdf.

* 14 Article 70 du règlement n° 1698/2005 du 20 septembre 2005 concernant le soutien au développement rural par le Fonds européen agricole pour le développement rural.

* 15 Règlement n° 1234/2007 du 22 octobre 2007 portant organisation commune des marchés dans le secteur agricole.

* 16 Règlement (CE) n° 479/2008 du Conseil du 29 avril 2008 portant organisation commune du marché vitivinicole.