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Proposition de loi de simplification des normes applicables aux collectivités locales

5 juin 2013 : Simplification des normes ( rapport - deuxième lecture )

TITRE III - URBANISME ET AMÉNAGEMENT
CHAPITRE IER - URBANISME

Article 19 (art. 300-3 du code de l'urbanisme) - Sécurisation des conventions de mandat d'aménagement

Le présent article, qui reprend les propositions nos 62 et 63 du rapport de M. Éric Doligé, tend à donner une base légale aux conventions de mandat d'aménagement, qui repose sur une base règlementaire, en raison de la réécriture de l'article L. 300-4 du code de l'urbanisme par l'article 1er de la loi n° 809-2005 du 20 juillet 2005 relative aux concessions d'aménagement qui a soumis ces dernières à un régime unique ouvert à la concurrence.

L'article L. 300-3 du code de l'urbanisme modifié par le présent article propose qu'une convention de mandat serait passée entre, d'une part, l'État, les collectivités territoriales et leurs établissements publics et, d'autre part, toute personne publique ou privée. Ces mandats concerneraient la réalisation d'études, de travaux, d'ouvrages et de bâtiments de toute nature qui n'entreraient pas dans le cadre de loi n° 85-704 du 12 juillet 1985 relative à la maîtrise d'ouvrage publique et à ses rapports avec la maîtrise d'oeuvre privée, dite loi MOP (maîtrise d'ouvrage publique) et, enfin, l'achat et la revente de biens fonciers immobiliers.

La convention de mandat devrait être écrite et soumise à l'obligation d'exécution personnelle du contrat de mandat. Elle permettrait à la personne publique mandante de définir ses besoins, ses objectifs et ses contraintes dans l'opération visée ainsi que l'enveloppe financière dont disposerait le mandataire. Elle pourrait également contenir des clauses selon lesquelles le mandataire serait habilité à solliciter des subventions ou rechercher des prêts.

Votre commission a estimé, en première lecture, qu'une convention de mandat conduit une collectivité territoriale à déléguer à une personne publique ou privée le pouvoir de l'engager juridiquement dans de nombreuses relations contractuelles. C'est pourquoi votre commission, à l'initiative de son rapporteur, a précisé le contenu de la convention pour permettre à l'organe compétent de prendre la décision en connaissance de cause et éviter que le mandataire excède le champ de la délégation qu'a souhaité lui donner la collectivité.

Adopté sans modification par sa commission des lois, l'Assemblée nationale a adopté en séance publique un amendement rédactionnel proposé par le Gouvernement.

Votre commission a adopté deux amendements identiques de nos collègues MM. Jean-Léonce Dupont et Éric Doligé afin de préciser que les conventions de mandat devraient également déterminer les conditions dans lesquelles la conclusion des marchés pourrait être confiée au mandataire. Cette précision vise à permettre au mandataire de prendre l'ensemble des mesures nécessaires à la réalisation du mandat.

Votre commission a adopté l'article 19 ainsi modifié.

Article 22 (art. L. 271-4 du code de la construction et de l'habitation) - Dispense de diagnostic pour la vente d'immeubles voués à la destruction

Reprenant la proposition n° 79 du rapport de notre collègue M. Éric Doligé, le présent article modifie les dispositions de l'article L. 271-4 du code de la construction et de l'habitation, qui prévoit la constitution d'un dossier de diagnostic technique en cas de vente de tout ou partie d'un immeuble bâti. Ce dossier est composé de huit documents :

- le constat de risque d'exposition au plomb ;

- l'état mentionnant la présence ou l'absence de matériaux ou produits contenant de l'amiante ;

- l'état relatif à la présence de termites ;

- l'état de l'installation intérieure de gaz ;

- l'état des risques naturels et technologiques pour des bâtiments situés dans certaines zones ;

- le diagnostic de performance énergétique ;

- l'état de l'installation intérieure d'électricité ;

- le document établi à l'issue du contrôle des installations d'assainissement non collectif.

Le présent article propose de supprimer les diagnostics de performance énergétique et l'état de l'installation intérieure d'électricité en cas de vente d'un immeuble voué ensuite à la destruction.

Votre commission avait adopté un amendement de son rapporteur afin d'insérer ces dispositions au douzième alinéa de l'article L. 271-4 du code de la construction et de l'habitation et de clarifier sa rédaction.

Adopté sans modification par la commission des lois de l'Assemblée nationale, le Gouvernement a déposé un amendement rédactionnel en séance publique afin de remplacer le terme « destruction » par celui de « démolition », utilisé dans le code de la construction et de l'habitation et connu par les professionnels et les usagers.

Votre commission a adopté l'article 22 sans modification.

Article 25 (supprimé) (art. L. 332-11-5 (nouveau) et L. 332-12 du code de l'urbanisme) - Évolution du projet urbain partenarial

Cet article, traduction de la proposition n° 68 du rapport de notre collègue M. Éric Doligé, propose une procédure encadrant les modalités de préparation et de négociation des conventions de projet urbain partenarial.

L'article L. 332-11-3 du code de l'urbanisme dispose qu'une convention de projet urbain partenarial (PUP) peut être signée lorsqu'une ou plusieurs opérations privées d'aménagement ou de construction nécessitent la réalisation d'équipements autres que les équipements propres à l'opération. Ainsi, un PUP repose sur une opération privée qui présente un intérêt communal. Peuvent signer une telle convention une commune, un établissement public de coopération intercommunale compétent en matière de plan local d'urbanisme ou le représentant de l'État dans le cadre des opérations d'intérêt national.

L'avantage, pour le propriétaire, le constructeur ou l'aménageur, d'un tel dispositif est d'accélérer les opérations si le projet nécessite la réalisation d'équipements publics difficiles à financer par la seule taxe d'équipement. La collectivité publique, quant à elle, bénéficie de la souplesse du dispositif contractuel que représente le PUP et de la possibilité de prévoir un échelonnement des participations financières.

Le présent article vise à insérer un nouvel article L. 332-11-5 dans le code de l'urbanisme afin de préciser les conditions de demande de prise en considération d'un PUP par une collectivité publique. Avant la conclusion d'une convention de PUP, les contractants « privés » disposeraient de la faculté de demander que leur projet d'aménagement ou de construction soit pris en considération par l'organe délibérant de la commune, de l'EPCI ou du représentant de l'État selon les cas. Les éléments qui devraient figurer dans la demande de prise en considération adressée aux personnes publiques concerneraient la délimitation du périmètre, le projet d'aménagement ou de construction, les équipements publics à réaliser destinés à répondre aux besoins des futurs habitants ou usagers. La collectivité saisie devrait se prononcer sur le périmètre du projet, le programme prévisionnel des constructions et sur la nécessité ou non de soumettre le PUP à la concertation.

Votre commission avait relevé que la notion de « prise en considération » existait déjà dans le code de l'urbanisme, en matière de sursis à statuer6(*), et qu'elle était créatrice de droits. En d'autres termes, l'utilisation de cette notion permettrait aux porteurs de projets de bénéficier de droits et de s'en prévaloir par la suite alors même que le projet ne serait pas suffisamment abouti pour que la collectivité territoriale compétente puisse s'engager. C'est pourquoi votre commission, à l'initiative de son rapporteur, avait préféré un dispositif selon lequel, avant la conclusion de la convention de PUP, les personnes ayant qualité pour déposer une demande de permis de construire ou d'aménager pourraient demander à ce que leur projet d'aménagement ou de construction fasse l'objet d'un débat au sein de l'organe délibérant de la commune ou de l'établissement public compétent en matière de PLU. Un tel débat permettrait aux élus locaux de faire connaître leur éventuel intérêt pour le projet ainsi que les orientations qu'ils souhaiteraient voir prises en compte par les porteurs du projet.

La commission des lois de l'Assemblée nationale a souscrit aux arguments de votre commission et a adopté le présent article dans la rédaction adoptée par le Sénat.

En séance publique, l'Assemblée nationale a adopté un amendement de suppression du Gouvernement en raison de l'insertion de cette problématique dans le futur projet de loi relatif à l'aménagement et à l'urbanisme, afin que puisse être assurée une vision d'ensemble des questions relatives à l'urbanisme.

Votre commission maintient la suppression de l'article 25.

Article 25 bis (supprimé) (art. L. 442-9 du code de l'urbanisme) - Règlement de lotissement et plan local d'urbanisme

Cet article est issu de l'adoption d'un amendement, en séance publique au Sénat, de notre collègue M. Jean-Pierre Michel, qui propose de mieux articuler les règles d'urbanisme avec les plans locaux d'urbanisme (PLU). Plus précisément, les règles d'urbanisme contenues dans les documents approuvés d'un lotissement ne pourraient « supplanter » les règles d'un PLU en vigueur.

Un règlement de lotissement, surtout si il est antérieur, peut être plus contraignant en termes de densité que les règles contenues dans un PLU. Il peut en être ainsi pour les modalités d'implantation et la densité du bâti, les clôtures ou les plantations.

L'article L. 442-11 du code de l'urbanisme prévoit une procédure permettant de modifier le règlement de lotissement afin de le mettre en concordance avec le PLU. Cette procédure est particulièrement contraignante puisqu'elle n'est applicable qu'à l'occasion de l'approbation d'un PLU, après enquête publique et délibération du conseil municipal.

Le présent article tend à insérer un nouvel alinéa à l'article L. 442-9 du code de l'urbanisme qui préciserait que « les règles d'urbanisme contenues dans les documents approuvés d'un lotissement ne peuvent supplanter les règles d'un plan local d'urbanisme en vigueur ». Cette disposition permettrait, selon notre collègue M. Jean-Pierre Michel, aux communes de se doter de documents d'urbanisme qui seraient applicables sur l'ensemble de leur territoire et qui seraient en cohérence avec leur projet de développement.

Votre commission avait émis un avis défavorable à cet article au motif que faire prévaloir certaines règles s'accorderait mal avec la sécurité juridique qu'on se doit d'accorder à un acquéreur de lots dans le cadre d'une procédure de lotissements.

La commission des lois de l'Assemblée nationale, à l'initiative de son rapporteur, a adopté un amendement rédactionnel, le verbe « supplanter » ayant une valeur juridique incertaine. En séance publique, un amendement de suppression du Gouvernement a été adopté par l'Assemblée nationale, puisque la réforme du régime juridique des règlements de lotissements sera abordée dans le prochain projet de loi relatif à l'aménagement et à l'urbanisme.

Votre commission a rappelé que cette question mérite d'ailleurs une réflexion approfondie afin d'analyser l'ensemble des conséquences juridiques que pourraient produire les dispositions de cet article.

Votre commission maintient la suppression de l'article 25 bis.

Article 25 ter A (nouveau) (supprimé) (art. 17 de la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010) - Report de la date d'entrée en vigueur de l'obligation d'adapter les schémas de cohérence territoriale aux exigences de la loi « Grenelle II »

Le présent article résulte de l'adoption, par la commission des lois de l'Assemblée nationale, de deux amendements identiques de MM. Guy Geoffroy, rapporteur, et Michel Heinrich. Il vise à repousser la date d'entrée en vigueur de l'obligation d'adapter les schémas de cohérence territoriale (SCoT) aux exigences de la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement, dite loi « Grenelle II ».

Un SCoT détermine, à l'échelle de plusieurs communes ou d'un établissement public de coopération intercommunale, un projet de territoire afin de mettre en cohérence l'ensemble des politiques sectorielles, notamment en matière d'urbanisme, d'habitat, de déplacements et d'équipements commerciaux. La loi « Grenelle II » a renforcé les objectifs des SCoT : désormais, ils doivent en particulier contribuer à réduire la consommation d'espace, préserver les espaces affectés aux activités agricoles ou forestières, équilibrer la répartition territoriale des commerces et services, améliorer les performances énergétiques, réduire les émissions de gaz à effet de serre et renforcer la préservation de la biodiversité et des écosystèmes ainsi que de prendre en compte les schémas de cohérence écologique et les plans territoriaux pour le climat.

Le VIII de l'article 17 de la loi « Grenelle II », les SCoT doivent intégrer les dispositions de cette loi au plus tard le 1er janvier 2016. Par cohérence avec le report prévu à l'article 25 ter de la présente proposition de loi, la commission des lois de l'Assemblée nationale a reporté du 1er janvier 2016 au 1er janvier 2017 l'intégration de ces dispositions par les SCoT.

L'Assemblée nationale, en séance publique, a adopté deux amendements de suppression du Gouvernement et de Mme Michèle Bonneton, au motif qu'un tel report était prématuré de prévoir et qu'il conduirait à ignorer la nécessité d'un développement respectueux de l'environnement.

Votre commission, bien que comprenant les motifs d'un report d'une année de la prise en compte, par les SCoT, des dispositions de la loi « Grenelle II », estime que cette question pourrait être abordée dans le prochain de loi relatif à l'aménagement et à l'urbanisme.

Votre commission maintient la suppression de l'article 25 ter A.

Article 25 ter (supprimé) (art. 19 de la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010) - Report de la date d'entrée en vigueur de l'obligation d'adapter les plans locaux d'urbanisme aux exigences de la loi « Grenelle II »

Cet article résulte de l'adoption d'un amendement de notre collègue M. Gérard Collomb, adopté en séance publique par le Sénat, qui vise à reporter du 1er janvier 2016 au 1er janvier 2017 la date à laquelle devront être révisés les plans locaux d'urbanisme afin d'intégrer les dispositions de la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement, dite loi « Grenelle II ».

La loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement a crée de nouvelles obligations non seulement pour les schémas de cohérence territoriale (SCoT) mais aussi et les plans locaux d'urbanisme (PLU). Les PLU doivent désormais présenter une analyse de la consommation des espaces naturels, agricoles et forestiers, et justifier les objectifs de réduction de cette consommation arrêtés dans le plan d'aménagement et de développement durables (PADD). Ils comprennent également un volet aménagement. Quant aux PLU intercommunaux, les orientations d'aménagement et de programmation intègrent un programme local de l'habitat (PLH) et, le cas échéant, un plan de déplacements urbains (PDU).

Selon le contenu des documents existants, ces obligations rendent nécessaire une modification ou une révision. Le V de l'article 19 de la loi « Grenelle II » disposait initialement que les projets de PLU arrêtés avant le 13 janvier 2011, par l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale ou par le conseil municipal, pouvaient se fonder sur le droit antérieur. Les projets se trouvant à un stade moins avancé devaient être repris sous peine d'illégalité. La période de six mois est apparue insuffisante pour modifier un projet de PLU ou de SCoT fortement avancé, mais néanmoins pas encore arrêté. C'est pourquoi le V de l'article 19 de la loi « Grenelle II » a été modifié par l'article 20 de la loi n° 2011-12 du 5 janvier 2011 portant diverses dispositions d'adaptation de la législation au droit de l'Union européenne : les PLU doivent désormais intégrer les dispositions de la loi « Grenelle II » au plus tard le 1er janvier 2016.

Le présent article propose de reporter une deuxième fois ce délai qui serait fixé au 1er janvier 2017. La Haute Assemblée a en effet estimé que la révision des PLU requérant des évaluations environnementales préalables nombreuses, certaines communes ou certains EPCI avaient besoin d'un délai supplémentaire.

En séance publique, l'Assemblée nationale a adopté un amendement de suppression du Gouvernement au motif qu'il était prématuré d'envisager un nouveau report.

Selon votre commission, le report d'une année afin de rendre conforme les PLU aux dispositions du « Grenelle II » devait être maintenu, afin de laisser aux communes le temps nécessaire pour appliquer les nombreuses dispositions en matière environnementale, qui vont se chevaucher avec celles que va imposer le futur projet de loi en matière d'aménagement et d'urbanisme. Toutefois, par cohérence avec sa position adoptée à l'article 25 ter A, elle estime que cette question pourra être traitée dans le futur projet de loi relatif à l'aménagement et à l'urbanisme.

Votre commission maintient la suppression de l'article 25 ter.

Article 25 quater (supprimé) (art. L. 302-1 du code de la construction et de l'habitation) - Prorogation du délai de validité du programme local de l'habitat (PLH)

Cet article est issu de l'adoption, en séance publique au Sénat, d'un amendement de notre collègue M. Gérard Collomb, tendant à prévoir une période transitoire permettant de proroger la durée de validité d'un plan local de l'habitat (PLH) en vigueur jusqu'à l'approbation du plan local d'urbanisme (PLU) intercommunal intégrant le PLH dans les orientations d'aménagement et de programmation.

En application de l'article L. 123-1-4 du code de l'urbanisme, les plans locaux d'urbanisme (PLU) doivent tenir compte, dans leurs orientations d'aménagement et de programmation, du plan local de l'habitat (PLH). Ce dernier est établi, en vertu de l'article L. 302-1 du code de la construction et de l'habitation, par un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre pour l'ensemble de ses communes membres.

Notre collègue M. Gérard Collomb a relevé une difficulté dans l'articulation entre le PLU et le PLH. Ce dernier peut arriver à échéance avant l'approbation du nouveau PLU, qui doit prendre en compte les orientations définies par le PLH. Pour y répondre, le présent article propose d'insérer un nouvel alinéa à l'article L. 302-1 du code de la construction et de l'habitation afin de permettre la prorogation du PLH lorsqu'il arrive à échéance moins de trois ans avant la date prévisionnelle d'approbation du nouveau PLU intercommunal. La prorogation résulterait d'une délibération de l'EPCI.

Ce dispositif, adopté par le Sénat en séance publique et sans modification par la commission des lois de l'Assemblée nationale, permet de résoudre les difficultés rencontrées par de nombreuses collectivités.

En séance publique, les députés ont adopté un amendement de suppression de cet article déposé par le Gouvernement, ce dernier estimant que cette disposition a vocation à être traité dans le prochain projet de loi traitant de l'aménagement et de l'urbanisme afin que puise être assurée une vision d'ensemble des politiques menées dans ces domaines.

Votre commission maintient la suppression de l'article 25 quater.


* 6 Article L. 111-10 du code de l'urbanisme.