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Projet de loi constitutionnelle portant réforme du Conseil supérieur de la magistrature

19 juin 2013 : Conseil supérieur de la magistrature ( rapport - première lecture )

EXPOSÉ GÉNÉRAL

Mesdames, Messieurs,

Le Sénat est saisi, en première lecture, après l'Assemblée nationale, du projet de loi constitutionnelle portant réforme du Conseil supérieur de la magistrature1(*).

Ce texte porte une ambition : conduire à son terme le mouvement engagé vingt ans plus tôt pour assurer l'indépendance de la justice, tenir cette institution à l'écart des soupçons de corporatisme ou de mainmise politique, et offrir aux juges et aux parquetiers les garanties requises pour le bon accomplissement de leurs missions.

La justice, en démocratie, est le bien le plus précieux, parce qu'il est la condition de tous les autres, la garantie, pour chacun, que le droit qu'il tient de la loi sera reconnu et respecté, qu'un juge impartial entendra sa plainte et, s'il l'estime fondée, ordonnera qu'il soit rétabli dans ses droits.

La Constitution place d'ailleurs la protection de la liberté individuelle sous la vigilance de l'autorité judiciaire, qui veille à ce que nul ne soit détenu arbitrairement, et à ce que chacun, s'il est poursuivi, le soit loyalement, au terme d'une procédure qui lui aura permis de se défendre équitablement.

Pour cette raison, le législateur ne peut aborder un texte proposant une réforme constitutionnelle de la justice qu'avec une certaine réserve et une grande prudence.

Dans le même temps, notre texte fondamental doit être modifié lorsque les équilibres qu'il établit ne correspondent plus aux évolutions observées ni aux exigences nouvelles qui se sont fait jour.

Or, et les auditions conduites par votre rapporteur signalent un accord unanime sur ce point, tel est le cas pour le parquet, dont le statut et les conditions de nomination ne correspondent plus aux missions qui sont les siennes, ni aux standards européens, ce qui alimente la suspicion envers les représentants du ministère public.

Différer encore la réforme, au mépris des évolutions observées, serait contraire à l'intérêt même de l'institution judiciaire, car, faute qu'ait été levé le soupçon qui l'entache, son crédit auprès des justiciables serait entamé.

En présentant, conformément à un engagement du Président de la République, le projet de loi constitutionnelle soumis à votre examen, le Gouvernement vous propose par conséquent d'élever les garanties constitutionnelles au niveau des enjeux de notre temps, et, ainsi, d'achever le mouvement amorcé en 1993, et conforté en 2008, lors des précédentes réformes du Conseil supérieur de la magistrature.

Sous l'impulsion de son rapporteur, notre collègue député Dominique Raimbourg, l'Assemblée nationale a apporté à ce texte plusieurs modifications majeures pour la composition du Conseil supérieur de la magistrature, qui méritent d'être saluées, parce qu'elles en assoient la légitimité en écartant les écueils du corporatisme ou de la politisation.

Votre commission a conduit ses travaux dans le même esprit, en cherchant, à travers le renforcement des prérogatives et de la composition du Conseil supérieur de la magistrature, à conforter l'indépendance et la légitimité des magistrats du siège et du parquet.

I. LE CONSEIL SUPÉRIEUR DE LA MAGISTRATURE, CONDITION ET GARANTIE DE L'INDÉPENDANCE DE LA JUSTICE

L'article 64 de la Constitution établit le Président de la République comme le garant de l'indépendance de l'autorité judiciaire. Toutefois cette mention porte plus témoignage de la place qu'il occupe dans l'organisation constitutionnelle française et du rôle éminent qui est le sien pour assurer le fonctionnement régulier des pouvoirs publics, que des conditions dans lesquelles cette indépendance est effectivement garantie2(*).

En réalité, cette dernière procède plutôt du statut de la magistrature et de l'intervention du Conseil supérieur de la magistrature (CSM), pour la nomination ou la discipline des magistrats.

Le Conseil constitutionnel a lui-même rappelé que l'indépendance du Conseil supérieur de la magistrature concourrait à l'indépendance de l'autorité judiciaire3(*), et que l'une et l'autre avaient partie liée.

Le CSM est ainsi à la fois la condition et la garantie de l'indépendance de la justice, ce qui explique que, lorsque le Constituant a souhaité affermir la seconde, il ait étendu les prérogatives du premier.

A. UNE INDÉPENDANCE ET DES PRÉROGATIVES RENFORCÉES AU FIL DES RÉFORMES SUCCESSIVES DU CSM

1. La création du Conseil supérieur de la magistrature

La création d'un Conseil supérieur de la magistrature est la forme moderne qu'emprunte, en Europe, le mouvement d'émancipation de la justice à l'égard du pouvoir exécutif.

La première occurrence remonte, en France, à la Troisième République. La loi du 31 août 1883 relative à l'organisation judiciaire confie alors l'exercice du pouvoir disciplinaire sur les juges à la réunion des chambres de la Cour de cassation, constituée en Conseil supérieur de la magistrature, le Gouvernement étant représenté en son sein par le procureur général près cette cour.

Le pouvoir de nomination des magistrats du siège appartient encore à l'exécutif. Et, en dépit des tentatives d'instauration de tableaux d'avancement, sous la responsabilité de commissions spéciales dont les membres étaient issus du corps judiciaire4(*), la Troisième République s'achève sans que les pouvoirs disciplinaires et ceux de nomination aient été réunis au sein d'une même instance.

La Constitution du 27 octobre 1946 procède à cette unification et prévoit que le Conseil supérieur de la magistrature qu'elle crée propose au chef de l'État, pour leur nomination, les magistrats du siège et qu'il assure, conformément à la loi, leur discipline, leur indépendance et l'administration des tribunaux judiciaires.

Ce Conseil supérieur compte alors quatorze membres (et douze suppléants, désignés dans les mêmes conditions) :

- le Président de la République, président ;

- le garde des sceaux, ministre de la justice, vice-président ;

- six personnalités élues pour six ans par l'Assemblée nationale, à la majorité des deux tiers, en dehors de ses membres ;

- quatre magistrats élus par leurs pairs pour six ans, représentant chacune des catégories de magistrats, dans les conditions prévues par la loi ;

- deux membres désignés pour six ans par le Président de la République en dehors du Parlement et de la magistrature, mais au sein des professions judiciaires.

Cette composition était inspirée, selon les termes du rapporteur du projet de loi constitutionnelle, Paul Coste-Floret, par le souci de tenir le Conseil supérieur « à égale distance d'une inadmissible subordination du judiciaire au politique et d'une inadmissible composition corporative »5(*).

La Constitution du 4 octobre 1958 conserve l'institution du Conseil supérieur de la magistrature, mais, conformément à l'esprit qui l'anime, et en réaction aux difficultés qu'a connues ce Conseil supérieur sous la Quatrième République6(*), elle place le chef de l'État au coeur du dispositif.

L'article 64 l'institue garant de l'indépendance de l'autorité judiciaire. Le Conseil supérieur de la magistrature, qu'il préside, est réputé seulement l'« assister » dans cette tâche. Le garde des sceaux continue de siéger en qualité de vice-président.

Surtout, le Président de la République reçoit compétence pour désigner les neufs autres membres du CSM, dans les conditions fixées par l'ordonnance organique du 22 décembre 19587(*) :

- six magistrats (trois membres de la Cour de cassation, dont un avocat général et trois magistrats du siège des cours et tribunaux). Ces six membres sont choisis sur une liste établie par le bureau de la Cour de cassation et comportant pour chacune des catégories de magistrats un nombre de noms triple du nombre de postes à pourvoir ;

- un conseiller d'État choisi sur une liste de trois noms établie par l'assemblée générale du Conseil d'État ;

- deux personnalités n'appartenant pas à la magistrature et choisies à raison de leur compétence.

Le Conseil supérieur de la magistrature n'est alors compétent que pour les nominations des magistrats du siège : il fait des propositions pour ceux de la Cour de cassation et pour les premiers présidents de cour d'appel et rend un avis simple pour les autres.

Les magistrats du parquet sont nommés sans qu'il soit consulté. Toutefois, une loi organique du 25 février 19928(*) préfigure la future compétence que lui reconnaîtra la révision constitutionnelle de 1993, puisqu'elle crée une commission consultative du parquet chargée de donner un avis simple sur les propositions de nominations au parquet formulées par le garde des sceaux, à l'exception des emplois de procureur général.

Le Conseil supérieur n'exerce le pouvoir disciplinaire qu'à l'égard des magistrats du siège. Il se réunit alors sous la présidence du premier président de la Cour de cassation. Le ministre de la justice est l'autorité compétente pour la discipline des magistrats du parquet. L'ordonnance organique du 22 décembre 1958 prévoit toutefois l'intervention d'une commission de discipline du parquet, qui se prononce par avis simple sur la sanction proposée par le garde des sceaux9(*).

2. La réforme de 1993 : un CSM refondé, aux attributions élargies au parquet

Reprenant certaines des conclusions du comité présidé par le doyen Georges Vedel, la révision constitutionnelle du 27 juillet 1993 en a emprunté l'inspiration et tenté d'émanciper plus nettement la magistrature du pouvoir exécutif. Elle a ainsi infléchi l'équilibre du texte de 1958, en faveur d'une plus grande indépendance de la justice et d'une plus forte unité du corps judiciaire.

La réforme constitutionnelle de 1993 a tout d'abord consacré l'existence de deux formations au sein du CSM, la première compétente à l'égard du siège, l'autre à l'égard du parquet.

Elle a renforcé les prérogatives de la formation siège, d'une part en étendant, à l'initiative du Sénat, son pouvoir de proposition aux nominations des présidents de tribunaux de grande instance, et d'autre part, en imposant un avis conforme de cette formation sur toutes les autres nominations des magistrats du siège. Son pouvoir disciplinaire n'a pas été modifié.

La formation parquet s'est vu reconnaître les pouvoirs consultatifs que la loi organique avait attribués jusque-là à des commissions ad hoc. L'article 65 issu de cette révision constitutionnelle prévoit que les nominations à un emploi du ministère public, autre que ceux de procureur général, soient soumises pour avis simple au Conseil supérieur de la magistrature. La formation parquet est aussi consultée par le garde des sceaux en matière disciplinaire. Elle est alors présidée par le procureur général près la Cour de cassation.

La composition du CSM a peu évolué, puisque chaque formation comprend, outre le Président de la République et le ministre de la justice, dix membres, dont six magistrats et trois personnalités qualifiées et un conseiller d'État, contre neuf membres précédemment, dont six magistrats et trois personnalités qualifiées. Des six magistrats de la formation siège, cinq appartiennent au siège et le dernier au parquet. La répartition est inverse au sein de la formation parquet. Cette combinaison composite est censée manifester l'unité du corps judiciaire.

Les modalités de désignation des membres, auparavant tous nommés par le chef de l'État, ont quant à elles été profondément modifiées, dans le souci d'émanciper plus nettement cette institution du pouvoir exécutif :

- le Président de la République, le président de l'Assemblée nationale et celui du Sénat nomment chacun une des personnalités qualifiées ;

- le conseiller d'État est désigné par le Conseil d'État ;

- les six magistrats sont élus par leurs pairs, dans les conditions fixées par la loi organique n° 94-100 du 5 février 1994 sur le Conseil supérieur de la magistrature.

3. L'échec de la réforme de 1998 : l'occasion manquée d'un renforcement des garanties offertes aux magistrats du parquet

La révision intervenue en 1993 n'a pas écarté le soupçon sur le défaut d'indépendance de la justice, malheureusement alimenté par plusieurs affaires politiques. Afin d'y répondre, une commission, présidée par le premier président de la Cour de cassation, M. Pierre Truche, avait été chargée de réfléchir notamment aux moyens d'assurer l'indépendance des magistrats du parquet à l'égard de l'exécutif.

Ses conclusions ont été reprises dans un projet de loi constitutionnelle soumis au Parlement. Les deux chambres sont parvenues à un texte commun, mais constatant la persistance de blocages politiques, le Président de la République de l'époque, M. Jacques Chirac, avait annulé la convocation du Congrès, prévue le 24 janvier 2000.

Le texte issu des travaux des assemblées proposait pourtant une avancée décisive pour l'indépendance du ministère public, puisqu'il prévoyait de soumettre l'ensemble des nominations de magistrats du parquet à l'avis conforme de la formation spécialisée du Conseil supérieur. Cette même formation serait en outre devenue le conseil de discipline des magistrats du parquet.

Il conservait l'organisation du CSM en deux formations dédiées au siège et au parquet, et consacrait l'existence d'une formation plénière compétente pour répondre aux demandes d'avis du Président de la République.

La composition du CSM était modifiée afin de compter, en plus du chef de l'État et du garde des sceaux, cinq magistrats du siège, cinq du parquet, un conseiller d'État et dix personnalités extérieures, n'appartenant ni au Parlement, ni à l'ordre judiciaire, ni à l'ordre administratif. Le Président de la République, le Président de l'Assemblée nationale et le Président du Sénat désignaient chacun deux de ces personnalités. Les quatre autres devaient être désignées, de manière conjointe, par le vice-président du Conseil d'État, le premier président de la Cour de cassation et le premier président de la Cour des comptes.

Les membres se répartissaient entre les deux formations, avec certains doublons, puisque chacune incluait, outre les président et vice-président, six magistrats (dont un représentant l'autre magistrature), le conseiller d'État et six personnalités extérieures.

Votre rapporteur note que l'échec de cette réforme a laissé le sentiment d'une occasion manquée pour asseoir l'indépendance du parquet, que n'a pas effacée celle qui l'a suivie dix ans plus tard.

4. La réforme de 2008 et le CSM actuel : un détachement du pouvoir exécutif et une ouverture au justiciable

Pour ce qui intéresse le CSM, le but poursuivi par la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, était le même que celui des précédentes réformes.

Il s'agissait, ainsi qu'en font état les travaux du comité de réflexion et de proposition sur la modernisation et le rééquilibrage des institutions de la Ve République présidé par M. Édouard Balladur, de « conforter l'indépendance et l'unicité de la magistrature, de répondre aux griefs adressés au Conseil supérieur » et de « mieux garantir les droits des justiciables »10(*).

Conformément à la loi organique du 22 juillet 201011(*), qui en a réglé les conditions d'application, cette réforme est définitivement entrée en vigueur lors de la première réunion du nouveau Conseil.

· Deux innovations majeures

La réforme de 2008 se signale par deux ruptures importantes.

La première concerne la relation du Conseil supérieur avec le pouvoir exécutif.

Ni le Président de la République ni le garde des sceaux ne sont plus membres du CSM. Le garde des sceaux conserve toutefois la faculté, sauf en matière disciplinaire, de participer aux débats sans pouvoir voter.

La présidence des formations du siège et du parquet revient respectivement au premier président de la cour de cassation, lequel assure aussi la présidence de la formation plénière, et au procureur général près cette même cour.

La seconde rupture intéresse le justiciable.

Pour la première fois, il se voit reconnaître le droit de saisir le CSM du comportement d'un juge qui manquerait à ses obligations déontologiques. Les modalités de cette saisine à fin disciplinaire ont été fixées par la loi organique du 22 juillet 2010.

· Une composition renouvelée, qui place les magistrats en minorité

La nouvelle composition du CSM s'ouvre à la société civile, puisque le nombre de personnalités extérieures passe de 4 à 8.

À l'exception du membre avocat, élu par le Conseil national des barreaux, les modes de désignation restent dans la ligne antérieure, les personnalités qualifiées étant nommées par le Président de la République et les présidents des assemblées. Le Sénat s'est, sur ce point opposé à l'Assemblée nationale, qui souhaitait adjoindre aux autorités de nomination le Défenseur des droits et le président du Conseil économique, social et environnemental.

En matière de nomination, la composition retenue est minoritaire en magistrats, en dépit du renfort du premier président de la Cour de cassation et du procureur général près cette même cour.

En revanche, elle est paritaire lorsque ces formations siègent en matière disciplinaire : le magistrat du siège ou du parquet de l'autre formation rejoint la formation compétente.

Composition actuelle du CSM

Formation du siège

(15 membres pour les nominations)

(15+1 pour le disciplinaire)

Formation du parquet

(15 membres pour les nominations)

(15+1 pour le disciplinaire)

- premier président de la Cour de cassation, président

- procureur général près la Cour de cassation, président

- cinq magistrats du siège

- cinq magistrats du parquet

- un magistrat du parquet ;

- un magistrat du siège

En matière disciplinaire exclusivement :
le magistrat de l'autre formation rejoint la formation compétente

- un conseiller d'État désigné par le Conseil d'État

- un avocat

- six personnalités qualifiées n'appartenant ni au Parlement,
ni à l'ordre judiciaire, ni à l'ordre administratif.
Le Président de la République, le président de l'Assemblée nationale
et le président du Sénat désignent chacun deux personnalités, après avis des commissions compétentes des assemblées concernées (un vote aux 3/5e contre interdit la nomination)

Formation plénière

Présidence par le premier président de la Cour de cassation, suppléé par le procureur général près cette cour

- trois magistrats du siège 

- trois magistrats du parquet

- les huit membres communs

· Des avancées limitées

La formation plénière, qui s'était organisée informellement jusqu'alors, est consacrée. Elle est cependant limitée à 15 membres, 7 magistrats (dont le premier président de la cour de cassation et le procureur général) et les 8 personnalités extérieures.

Ses pouvoirs sont par ailleurs restreints : elle n'a pas le pouvoir de se saisir d'office, ce qu'elle avait pourtant fait jusqu'alors. Il lui revient de répondre aux demandes d'avis formulées par le Président de la République, ainsi qu'aux questions relatives à la déontologie des magistrats ou au fonctionnement de la justice que lui soumettrait le garde des sceaux.

Les prérogatives du CSM en matière de nomination des magistrats restent les mêmes, sauf sur un point :

- la formation siège conserve son pouvoir de proposition pour les nominations des magistrats du siège à la Cour de cassation, des premiers présidents de cour d'appel et des présidents de tribunal de grande instance. Les nominations des autres magistrats du siège doivent toujours recueillir son avis conforme ;

- la formation parquet continue, elle, de ne rendre qu'un avis simple sur les propositions de nomination formulées par le garde des sceaux. Cependant cette procédure s'étend aux emplois de procureur général.

Les attributions disciplinaires de chaque formation demeurent inchangées : la formation siège reste le conseil de discipline des juges, la formation parquet livre seulement un avis simple sur les décisions disciplinaires du ministre de la justice.

Ce faisant, la réforme de 2008 a conservé en l'état les garanties statutaires que la Constitution accorde aux magistrats du parquet.


* 1 Projet de loi constitutionnelle n° 625 (2012-2013), portant réforme du Conseil supérieur de la magistrature.

* 2 D'ailleurs, le Conseil constitutionnel ne tire pas l'exigence d'indépendance de la justice des seuls articles 64 et 65. Il fait référence à l'article 16 de la déclaration des droits de l'homme et du citoyen, aux termes duquel : « toute société dans laquelle la garantie des droits n'est pas assurée, ni la séparation des pouvoirs déterminée, n'a point de Constitution ». Rattachant ainsi l'indépendance de l'autorité judiciaire à l'exigence de la séparation des pouvoirs, il manifeste qu'aucun autre pouvoir ne saurait empiéter sur ses prérogatives (CC, n° 2007-551 DC du 1er mars 2007, Loi organique relative au recrutement, à la formation et à la responsabilité des magistrats, Rec., p. 86, cons. 10).

* 3 CC, n° 2010-611 DC du 19 juillet 2010, Loi organique relative à l'application de l'article 65 de la Constitution, Rec., p. 148, cons. 5

* 4 Décret Sarrien du 18 août 1906 et Doumergue du 20 février 1934.

* 5 Propos tenus lors de la séance du 20 août 1946 de l'Assemblée nationale constituante, JO Débats du 21 août 1946, p. 3188.

* 6 Cf. Alain Bancaud, « Normalisation d'une innovation : le Conseil supérieur de la magistrature sous la IVe République », Droits et sociétés, 2006/2, n° 63-64, p. 371 et s., ainsi que Jean-Pierre Machelon et Bertrand Mathieu, « La nomination des membres du Conseil supérieur de la magistrature sous la IVe et la Ve République (1947-1994) », in CSM, Rapport d'activité 2011, 2012, La Documentation française, 165 et s.

* 7 Ordonnance n° 58-1271 du 22 décembre 1958, portant loi organique sur le Conseil supérieur de la magistrature.

* 8 Loi organique n° 92-189 du 25 février 1992 modifiant l'ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature.

* 9 Le Conseil supérieur est aussi consulté sur les grâces présidentielles.

* 10 Rapport du comité de réflexion et de proposition pour la modernisation et le rééquilibrage des institutions de la Ve République, La Documentation française, 2007, p. 81.

* 11 Loi n° 2010-830 du 22 juillet 2010, relative à l'application de l'article 65 de la Constitution.