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Projet de loi constitutionnelle portant réforme du Conseil supérieur de la magistrature

19 juin 2013 : Conseil supérieur de la magistrature ( rapport - première lecture )

II. UNE GARANTIE D'INDÉPENDANCE DE LA JUSTICE TOUJOURS INCOMPLÈTE

Le bon fonctionnement actuel du Conseil supérieur de la magistrature qui s'est pleinement saisi des prérogatives nouvelles que lui ont ouvert les deux réformes de 1993 et 2008 pourrait laisser croire préférable de ne pas modifier encore ses pouvoirs.

Toutefois, penser ainsi serait manquer que chacune de ces réformes fut en retrait sur plusieurs points, par rapport à ce que l'exigence d'indépendance de la justice demandait.

Ce décalage a été souligné à maintes reprises lors des auditions de votre commission, en particulier s'agissant du statut du parquet. Il se signale aussi lorsque l'on confronte la composition et les attributions du Conseil supérieur de la magistrature français avec ses homologues européens.

A. DES STANDARDS EUROPÉENS PLUS EXIGEANTS

Lors de l'examen du projet de loi constitutionnelle de 2008, défendant la position de votre commission, qui s'opposait, sur ce point au texte du Gouvernement, notre collègue M. Jean-Jacques Hyest, soulignait qu'« en prévoyant une présence minoritaire des magistrats au sein des formations exerçant une compétence disciplinaire, notre pays placerait les magistrats dans une situation d'exception en France et en Europe. Si l'on constate souvent une présence majoritaire des magistrats, l'organe disciplinaire est au moins paritairement composé de magistrats et de non-magistrats »18(*).

Cette défense, qui a emporté la conviction du Sénat, puis celle de l'Assemblée nationale, a permis de garantir la parité entre les magistrats et les non magistrats au sein des formations disciplinaires du Conseil supérieur.

L'argument, cependant, vaut aussi pour les formations de nomination : nulle part, en Europe, sauf au Portugal, les magistrats ne sont minoritaires.

Le Conseil supérieur de la justice belge compte deux collèges de 22 membres, composés à parité de magistrats et de non magistrats, le Conseil général du pouvoir judiciaire espagnol comprend 12 magistrats plus le président du tribunal suprême, pour 21 membres, en Italie, le Conseil supérieur de la magistrature est pour 2/3 composé de magistrats, 3 des 5 membres du Conseil supérieur danois sont issus du corps judiciaire.

Si, la Constitution portugaise prévoit que le Conseil supérieur de la magistrature compte 8 membres magistrats sur 17, le Président de la République choisit traditionnellement un magistrat ou un ancien magistrat, parmi les deux personnalités qu'il lui appartient de nommer, ce qui garantit, dans les faits, la parité entre magistrats et « laïcs » 19(*).

L'exigence minimale d'une parité entre membres magistrats et non magistrats dans la composition des conseils supérieurs de justice, a été affirmée à plusieurs reprises au sein du Conseil de l'Europe.

La Magna Carta rédigée par le Conseil consultatif de juges européens (CCJE)20(*) recommande ainsi que « pour assurer l'indépendance des juges, chaque État [crée] un Conseil de la Justice ou un autre organe spécifique, lui-même indépendant des pouvoirs exécutif et législatif, doté des prérogatives les plus étendues pour toute question relative à leur statut, ainsi qu'à l'organisation, au fonctionnement et à l'image des institutions judiciaires. Le Conseil doit être composé soit exclusivement de juges, soit au moins d'une majorité substantielle de juges élus par leurs pairs »21(*).

Le Comité des ministres du Conseil de l'Europe prône quant à lui qu'« au moins la moitié » des membres des conseils de justice soient « des juges choisis par leurs pairs issus de tous les niveaux du pouvoir judiciaire et dans le plein respect du pluralisme au sein du système judiciaire »22(*).

Ces standards concernent exclusivement les juges et non les membres du parquet, qui n'ont pas toujours le statut de magistrat en Europe. Toutefois, la France ayant fait le choix de l'unité de la magistrature, que traduit la composition symétrique des formations compétentes à l'égard du siège et du parquet, la même exigence peut valoir pour l'une ou l'autre.

En prévoyant que les formations compétentes en matière de nomination comptent 7 magistrats judiciaires pour 15 membres, la révision constitutionnelle de 2008 a placé la France en retrait par rapport aux autres pays européens.


* 18 JO Sénat, 25 juin 2008, p. 3367.

* 19 Cf. sur ce point, l'intervention de Thierry S. Renoux (dir.), Les conseils supérieurs de la magistrature en Europe, La documentation française, 2000, p. 33 et 34. L'une des deux personnalités nommées par le Président de la République portugaise est actuellement M. José Manuel Moreira Cardoso da Costa, ancien juge et président du tribunal constitutionnel.

* 20 Le CCJE est un organe consultatif du Conseil de l'Europe sur les questions concernant l'indépendance, l'impartialité et la compétence des juges. Il est composé de magistrats.

* 21 Magna Carta des juges, 7 novembre 2010 CCJE (2010)3 Final.

* 22 Comité des ministres du Conseil de l'Europe, recommandation CM/Rec(2010)12, du 7 novembre 2010.