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Projet de loi relatif à la représentation des Français établis hors de France

25 juin 2013 : Français établis hors de France ( rapport - nouvelle lecture )

TITRE II - ÉLECTION DES CONSEILLERS CONSULAIRES ET DES CONSEILLERS À L'ASSEMBLÉE DES FRANÇAIS DE L'ÉTRANGER
CHAPITRE IER - DISPOSITIONS COMMUNES À L'ÉLECTION DES CONSEILLERS CONSULAIRES ET DES CONSEILLERS À L'ASSEMBLÉE DES FRANÇAIS DE L'ÉTRANGER

Article 29 bis - Durée des mandats des conseillers consulaires et des conseillers à l'Assemblée des Français de l'étranger et date des scrutins

Introduit en première lecture par votre commission à l'initiative de son rapporteur, cet article fixe à six ans la durée du mandat et précise que cette élection se fait au suffrage universel. Ces caractéristiques qui sont communes aux mandats de conseiller consulaire et de conseiller à l'AFE fait l'objet d'un accord entre les deux assemblées parlementaires.

Les conseillers consulaires seraient élus au scrutin direct, ce qui est souhaité tant par le Sénat que par l'Assemblée nationale. La date d'organisation du scrutin fixée en mars au Sénat par concomitance avec le premier tour de l'élection des conseillers municipaux a été déplacée en juin par la commission des lois de l'Assemblée nationale puis en mai en séance publique, lors de la première lecture.

En revanche, contrairement à la position du Sénat en première lecture, l'Assemblée nationale a rétabli le scrutin indirect pour les conseillers à l'AFE sous réserve de modifications sur les délais d'organisation de cette élection. L'élection des conseillers à l'AFE aurait ainsi lieu dans le mois suivant celle des conseillers consulaires. Votre rapporteur relève que cette solution permet une meilleure imbrication des deux élections et assure que l'élection des conseillers à l'AFE apparaisse comme un prolongement naturel de celle des conseillers consulaires, ce qui était l'objectif poursuivi en première lecture par le Sénat.

En nouvelle lecture, malgré l'avis défavorable de son rapporteur, l'Assemblée nationale a adopté en séance publique un amendement de M. Philip Cordery prévoyant de limiter à trois le nombre de mandats consécutifs de conseillers consulaires et de conseillers à l'Assemblée des Français de l'étranger. Cette limitation dans le temps des mandats, qui crée une forme d'inéligibilité frappant les candidats qui auraient détenus immédiatement avant l'élection et sans interruption trois mandats, est inédite en droit électoral, exclusion faite de la limitation à deux mandats consécutifs à la présidence de la République par l'article 6 de la Constitution. Si votre rapporteur est, à titre personnel, favorable à cette disposition, la réforme annoncée sur le cumul des mandats électoraux et des fonctions électives devrait être l'occasion d'apprécier le maintien ou la modification de cette règle au regard de celles retenues pour les élus locaux en France.

Article 29 ter - Dispositions électorales applicables à l'élection des conseillers consulaires et des conseillers à l'Assemblée des Français de l'étranger

Introduit en première lecture par votre commission à l'initiative de son rapporteur, cet article opère un large renvoi aux dispositions du code électoral sous réserve de dispositions interprétatives, contribuant ainsi à faire entrer pour l'essentiel ces élections dans le droit commun électoral. Cette unification avait été renforcée par le Sénat, en première lecture dans la mesure où nombre de dispositions se seraient appliquées indifféremment aux deux élections qui auraient eu lieu, toutes deux, au scrutin direct.

La commission des lois de l'Assemblée nationale ayant rétabli le scrutin indirect en première lecture, elle a nécessairement modifié cette disposition pour distinguer les renvois selon que les dispositions s'appliquent directement ou non à ces élections, celui des conseillers de l'AFE nécessitant des adaptations plus fortes compte-tenu de son caractère indirect. En nouvelle lecture, la commission des lois de l'Assemblée nationale a opéré, à l'initiative de son rapporteur, des renvois supplémentaires.

Article 29 quater - Conditions d'éligibilité

Introduit en première lecture par votre commission à l'initiative de son rapporteur, cet article fixe les règles d'éligibilité des candidats à l'élection des conseillers consulaires et des conseillers à l'AFE. Pour ces derniers, la condition d'éligibilité est largement dérogatoire au droit commun et relativement inédite en droit électoral puisque seuls les conseillers consulaires sont éligibles. Cette restriction n'est pas la conséquence du scrutin indirect, comme en témoigne le mode d'élection des sénateurs qui, bien qu'élus au scrutin indirect, permet la candidature de tout électeur et non pas seulement des membres du collège électoral. Cette règle instituée par le Gouvernement dans la rédaction initiale du projet de loi vise à marquer le lien organique entre les mandats de conseiller consulaire et de conseiller à l'AFE chargé de relayer les préoccupations exprimées à l'échelon local ; cette circonstance devrait conduire le juge constitutionnel à admettre cette restriction au droit d'éligibilité des électeurs qu'il est appelé à contrôler10(*).

En outre, de manière classique en droit électoral, la multiplicité des candidatures au sein de plusieurs circonscriptions est interdite.

Article 29 quinquies - Règles d'inéligibilités

Introduit en première lecture par votre commission à l'initiative de son rapporteur, cet article fixe les inéligibilités applicables à l'élection des conseillers consulaires et à celle des conseillers à l'AFE.

Reprenant l'article L.O. 329 du code électoral applicable aux élections législatives pour les députés élus par les Français établis hors de France, cette disposition intègre une précision apportée par votre commission en première lecture selon laquelle l'inéligibilité des consuls honoraires ne frappe que ceux représentant la France.

En outre, l'article prévoit logiquement la démission d'office par le ministre des affaires étrangères du conseiller consulaire qui serait frappé par un des cas d'inéligibilité. Le conseiller consulaire pourrait former un recours devant le Conseil d'État dans le délai d'un mois.

Enfin, reprenant une disposition adoptée par le Sénat, à l'initiative de son rapporteur, en première lecture au sein de l'article 29 quater, cet article prévoit qu'un conseiller consulaire cesse d'appartenir à un conseil consulaire s'il est élu, à la faveur d'une élection partielle, au sein d'un autre.

Sous réserve de précisions rédactionnelles et mesures de coordination, l'Assemblée nationale n'a pas modifié cet article.

Article 29 sexies - Convocation des électeurs et jour du scrutin

Introduit en première lecture par votre commission à l'initiative de son rapporteur, cet article fixe la procédure de convocation des électeurs pour l'élection des conseillers consulaires et des conseillers à l'AFE.

Par référence aux règles applicables aux élections locales en France, la convocation aurait lieu par décret 90 jours avant le jour du scrutin pour l'élection des conseillers consulaires et 21 jours avant le jour du scrutin pour l'élection des conseillers à l'AFE.

En outre à la suite de l'adoption par votre commission en première lecture d'un amendement de nos collègues Christian Cointat et Christophe-André Frassa, le scrutin aurait lieu le samedi précédent pour les circonscriptions sur le continent américain, par exception au principe selon lequel le jour du scrutin est le dimanche.

Sous réserve de précisions rédactionnelles et mesures de coordination, l'Assemblée nationale n'a pas modifié cet article.

Article 29 septies - Procédure de dépôt et d'enregistrement des déclarations de candidature

Introduit en première lecture par votre commission à l'initiative de son rapporteur, cet article fixe les règles de dépôt et d'enregistrement des dépôts de candidatures, s'inspirant des dispositions applicables aux élections régionales.

Le I du présent article prévoit, pour l'ensemble des circonscriptions pour ces élections, une déclaration de candidature obligatoire. Ce dépôt aurait lieu auprès de l'ambassade du chef-lieu de la circonscription de l'AFE, avant le 70ème jour précédant la date du scrutin pour l'élection des conseillers consulaires et le 15ème jour précédant la date du scrutin pour l'élection des conseillers à l'AFE.

En ses II, III et I, cet article régit également les modalités de dépôts de cette déclaration et les informations relatives aux candidats devant y figurer (identité des candidats, présentation de la liste, etc.).

Ces dispositions introduisent une représentation paritaire dans la présentation, assurant ainsi l'application de l'article 1er de la Constitution au terme duquel « la loi favorise l'égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux » puisqu'elles obligent à présenter un remplaçant de sexe différent de celui du candidat en cas de scrutin uninominal et une liste composée alternativement de candidats de sexe différent en cas de scrutin de liste, c'est-à-dire pour l'ensemble des circonscriptions d'élection sauf celles ne comptant qu'un membre élu au conseil consulaire.

Enfin, le V de cet article prévoit la procédure d'enregistrement de ces déclarations de candidatures par l'administration consulaire. Un récépissé provisoire est délivré au déposant dès le dépôt. Dans le délai de quatre jours, le récépissé définitif est délivré et ne peut être refusé, après motivation de la décision, que si la déclaration de candidatures ne répond pas aux prescriptions légales limitativement énumérées. Le refus d'enregistrement peut être contesté dans le délai de 72 heures devant le tribunal administratif de Paris qui dispose d'un délai de trois jours pour statuer, cette décision ne pouvant être contestée que devant le juge de l'élection à l'occasion d'une protestation électorale.

Le lendemain de la clôture des dépôts de déclaration de candidatures, la liste est arrêtée et affichée dans les locaux diplomatiques ou consulaires en un lieu accessible au public mais également, après l'adoption d'un amendement en séance publique lors de la première lecture devant l'Assemblée nationale, sur le site internet de l'ambassade.

Article 29 octies - Retrait de candidature et décès des candidats

Introduit en première lecture par votre commission à l'initiative de son rapporteur, cet article fixe les modalités de retrait de candidatures pour les élections des conseillers consulaires et des conseillers à l'AFE.

Lorsqu'un unique siège est à pourvoir, le retrait de candidature peut être effectué jusqu'à la clôture des déclarations de candidature, soit 70 jours avant la date du scrutin, en respectant le parallélisme de forme. Au-delà de ce délai, le retrait est impossible. Cependant, en cas de décès du candidat entre la clôture du dépôt des déclarations de candidature et le jour du scrutin, le remplaçant devient candidat et désigne son remplaçant. Si le remplaçant décède au cours de la même période, le candidat désigne un nouveau remplaçant.

Dans les autres circonscriptions, le retrait individuel n'est pas autorisé mais la liste de candidats peut être retirée sous les mêmes conditions et à condition que la majorité des candidats figurant sur la liste le souhaitent. En cas de décès d'un candidat figurant sur la liste avant le huitième jour précédant les scrutins un nouveau candidat est désigné par les autres candidats de la liste pour occuper la place laissée vacante, sous forme d'une déclaration complémentaire selon la même procédure que la déclaration initiale de candidatures. Dans les huit jours précédant la date du scrutin, la liste reste en l'état malgré le décès d'un ou de candidat(s).

Sous réserve de précisions rédactionnelles, l'Assemblée nationale n'a pas modifié cet article.

Article 29 nonies - Information des électeurs, circulaires électorales et règles de financement des campagnes électorales

Introduit en première lecture par votre commission à l'initiative de son rapporteur, cet article fixe les règles d'information et de propagande électorales ainsi que les modalités de remboursement des frais de campagne électorale.

En première lecture, votre commission a prévu, sur proposition de notre collègue Christian Cointat, une information des électeurs sur la date de l'élection des conseillers consulaires et des conseillers à l'Assemblée des Français de l'étranger, sur les conditions dans lesquelles ils pourraient voter ainsi que des candidats ou listes de candidats en lice. Cette information se ferait prioritairement par envoi électronique (lorsque l'administration consulaire dispose d'une adresse électronique) ou, à défaut, par envoi postal. Cette obligation, dérogatoire du droit commun, se justifiait pour contrebalancer la forme totalement dématérialisée de la propagande électorale, apportant la garantie que chaque électeur disposerait sous forme papier d'informations indispensables pour le vote.

En séance publique, le Sénat a adopté, avec l'avis favorable du Gouvernement, un amendement supprimant la mention de la forme dématérialisée de l'envoi de la propagande électorale, ce que l'Assemblée nationale a rétabli, en première lecture, avec un avis favorable du Gouvernement.

En nouvelle lecture, l'Assemblée nationale a rétabli, sur proposition d'amendements de son rapporteur en commission puis en séance publique, la rédaction issue des travaux de votre commission en première lecture, ce qui constitue aux yeux de votre rapporteur, un dispositif équilibré puisque la forme dématérialisée, pour laquelle votre commission a, à plusieurs reprises, manifesté une certaine réserve, est la seule forme retenue de mise à disposition de la propagande électorale. Cependant, elle est précédée d'une garantie : l'électeur est informé par voie électronique ou, à défaut, par voie postale - notamment lorsque l'administration ne dispose d'aucune adresse électronique pour l'envoi - des informations relatives à la date du scrutin et des conditions dans lesquelles il peut voter mais également relatives à l'identité du candidat ou de la liste de candidats pour l'élection, ce qui permet de garantir qu'un électeur ne disposant pas de moyens informatiques puisse recevoir une information minimale mais néanmoins capitale pour l'exercice de son droit de suffrage.

Introduit en première lecture par votre commission parallèlement au mode de scrutin direct des conseillers à l'AFE, le principe d'un bulletin unique pour les deux élections a été supprimé par l'Assemblée nationale dès lorsqu'elle a rétabli le mode scrutin indirect pour l'élection des conseillers à l'AFE.

Enfin, comme pour le droit commun des élections, les frais d'acheminement des bulletins de vote vers les bureaux de vote seraient pris en charge par l'État pour l'ensemble des candidats et listes de candidats et le remboursement des frais de propagande serait limité aux candidats ou listes de candidats ayant obtenu 5 % des suffrages exprimés. Ce remboursement, qui est forfaitaire, exclut le coût des circulaires électorales dans la mesure où elles seraient dématérialisées.

Article 29 decies - Modalités de vote

Introduit en première lecture par votre commission à l'initiative de son rapporteur, cet article fixe les modalités de vote pour l'élection des conseillers consulaires et des conseillers à l'AFE.

Par principe, le vote aurait lieu à l'urne, soit aux bureaux de vote ouverts au sein des locaux diplomatiques et consulaire pour l'élection des conseillers consulaires, soit au bureau de vote ouvert au chef-lieu de circonscriptions pour l'élection des conseillers à l'AFE. Le vote par procuration est également autorisé par l'article 29 ter du projet de loi, qui renvoie aux articles L. 71 à L. 78 du code électoral.

De même, le vote par correspondance électronique, ouvert pour l'élection des conseillers à l'AFE par la loi n° 2003-277 du 28 mars 2003, issue d'une proposition de loi de notre collègue Robert del Picchia, est introduit pour l'élection des conseillers consulaires.

En première lecture et pour l'élection des conseillers à l'AFE, l'Assemblée nationale a rétabli la possibilité de voter par remise en mains propres sous pli fermé à un fonctionnaire que le Sénat avait initialement écarté, puisqu'elle avait établi un dispositif d'élection au suffrage universel indirect. En nouvelle lecture, l'Assemblée nationale a mieux encadré cette modalité de vote en renvoyant pour son application aux conditions prévues au troisième alinéa de l'article 33 octies relatif à cette procédure pour l'élection des sénateurs représentant les Français établis hors de France. Outre qu'il permet une cohérence entre les modalités de vote pour les différentes élections, ce renvoi accorde des garanties légales indéniables en matière de sincérité du scrutin et de secret du suffrage que l'article 34 de la Constitution confie le soin à la loi de déterminer, le droit de suffrage étant un droit civique au sens du deuxième alinéa de cette disposition constitutionnelle.

Article 29 duodecies - Règles de financement des campagnes électorales

Introduit en première lecture par votre commission à l'initiative de son rapporteur, cet article fixe les règles relatives au financement des campagnes électorales pour les élections des conseillers consulaires et des conseillers à l'AFE, l'application du chapitre VI bis du titre Ier du livre Ier du code électoral ne s'appliquant pas à ces élections, ce qui exclut l'obligation de tenue et de dépôt d'un compte de campagne et sa vérification par la commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques.

La règle fixée pour ces élections est directement reprise des deuxième et cinquième alinéas de l'article L. 52-8 du code électoral : interdiction, à l'exception des partis et groupements politiques, du financement des campagnes électorales, sous toute forme y compris par un avantage en nature, par des personnes morales, y compris de droit étranger, ainsi que par des États étrangers

En première lecture, votre commission avait, sur proposition de nos collègues Christian Cointat et Christophe-André Frassa, autorisé les associations représentatives au niveau national des Français établis hors de France à participer au financement de ces campagnes électorales. La commission des lois de l'Assemblée nationale avait supprimé cette faculté en adoptant, à l'unanimité, un amendement de M. René Dosière.

Dans la mesure où l'Assemblée nationale a introduit en première lecture un article 1er bis du projet de loi qui consacre le rôle de ces associations, faisant ainsi droit à une demande de reconnaissance exprimée par elles, votre rapporteur estime que l'équilibre trouvé à l'Assemblée nationale est satisfaisant.


* 10 Le juge constitutionnel a récemment rappelé que le législateur « ne saurait priver un citoyen du droit d'éligibilité dont il jouit en vertu de l'article 6 de la Déclaration de 1789 que dans la mesure nécessaire au respect du principe d'égalité devant le suffrage et à la préservation de la liberté de l'électeur » (CC, 6 avril 2013, n° 2012-230 QPC).