Allez au contenu, Allez à la navigation

Projet de loi relatif à la représentation des Français établis hors de France

25 juin 2013 : Français établis hors de France ( rapport - nouvelle lecture )

CHAPITRE II - L'ASSEMBLÉE DES FRANÇAIS DE L'ÉTRANGER

Article 20 AA - Première réunion de l'Assemblée des Français de l'étranger après son renouvellement général

Introduit en première lecture au Sénat, à l'initiative de notre collègue Christian Cointat, cet article propose de fixer dans la loi la date de la première réunion de l'Assemblée des Français de l'étranger (AFE), à l'instar de ce qui est prévu pour toute assemblée démocratique élue. Cette disposition est à rapprocher des articles 20 A et 20 B, qui prévoient l'élection du président et du bureau de l'AFE ainsi que l'établissement de son règlement intérieur lors de cette réunion constitutive.

Une disposition analogue existe à l'article 2 bis, fixant la première réunion des conseils consulaires après leur renouvellement général.

Alors que le texte adopté par le Sénat prévoyait la première réunion de l'AFE dans les trois mois suivant la date du scrutin, l'Assemblée nationale a préféré organiser cette réunion dans les quatre mois, pour tenir compte à la fois du mois prévu par l'article 29 bis du projet de loi pour l'organisation de l'élection des conseillers à l'AFE - dans le mois suivant le renouvellement général des conseils consulaires en mai, c'est-à-dire en juin - et de la date envisageable pour la présentation par l'AFE de ses observations sur les dispositions intéressant les Français de l'étranger figurant dans le projet de loi de finances et dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale - c'est-à-dire au mois d'octobre à la suite du dépôt de ces textes sur le bureau de l'Assemblée nationale3(*). Pour organiser cette première réunion de l'AFE en octobre alors qu'elle est élue en juin, le délai de convocation de sa réunion constitutive doit bien être de quatre mois. Au-delà du choix du mois de cette réunion, votre commission souligne que le calendrier doit être organisé d'une manière telle qu'il permette à l'AFE de se réunir utilement pour formuler des observations sur ces textes financiers, de sorte que cette session d'octobre doit avoir lieu à la fin du mois d'octobre, puisque le projet de loi de financement de la sécurité sociale est déposé mi-octobre. Dans ces conditions, les élections à l'AFE devront avoir lieu à la fin du mois de juin, sans quoi elle ne pourrait pas se réunir après le dépôt du projet de loi de financement de la sécurité sociale, sauf à convoquer une seconde réunion à quelques jours d'intervalle. Dès lors, si l'élection des conseillers à l'AFE a lieu à la fin du mois de juin, l'élection des conseillers consulaires doit avoir lieu à la fin du mois de mai.

En dehors de cet allongement du délai, l'Assemblée nationale n'a apporté à cet article que des modifications strictement rédactionnelles.

Article 20 A - Élection du président et du bureau de l'Assemblée des Français de l'étranger

Introduit en première lecture par votre commission à l'initiative de son rapporteur, cet article dispose que l'AFE élit en son sein son président et son bureau, lors de la première réunion suivant son renouvellement.

En dehors d'une précision rédactionnelle consistant à mentionner le caractère général du renouvellement après lequel se tenait cette réunion, sur le modèle de la rédaction retenue pour l'article 20 AA, l'Assemblée nationale n'a pas modifié cette disposition.

Article 20 B - Règlement intérieur de l'Assemblée des Français de l'étranger

Introduit en première lecture par votre commission à l'initiative de son rapporteur, cet article prévoit que, lors de la première réunion suivant son renouvellement général, l'AFE établit son règlement intérieur4(*). Il ajoute que ce règlement intérieur peut être déféré au tribunal administratif de Paris, précisant ainsi le régime contentieux du règlement intérieur à l'instar de celui des règlements intérieurs des assemblées délibérantes locales5(*). Il est nécessaire de préciser le tribunal administratif compétent - en l'espèce celui de Paris -, sans quoi il pourrait y avoir une incertitude sur la juridiction compétente, au regard des règles fixées par le code de justice administrative.

En dehors d'ajustements à caractère exclusivement rédactionnels, l'Assemblée nationale n'a pas modifié cette disposition.

Dans sa rédaction adoptée par le Sénat en première lecture, cet article prévoyait aussi que, dans un cadre déterminé par un décret en Conseil d'État, le règlement intérieur fixait les règles d'organisation et de fonctionnement de l'AFE, en particulier les conditions dans lesquelles le bureau exerce les attributions de l'assemblée en dehors des sessions. Sans en modifier le contenu et la portée, l'Assemblée nationale a préféré déplacer cette disposition de l'article 20 B à l'article 29 du projet de loi, lequel prévoit l'intervention d'un décret en Conseil d'État pour préciser les modalités d'application du statut législatif de l'AFE : ce décret devra notamment préciser les conditions dans lesquelles le règlement intérieur de l'AFE fixe ses règles d'organisation et de fonctionnement, en particulier les conditions dans lesquelles le bureau exerce les attributions de l'AFE dans l'intervalle des sessions. A cet égard, il convient de préciser que, actuellement, l'AFE se réunit deux fois par an et que son bureau se réunit, dans l'intervalle, également deux fois par an.

Article 20 C - Réunions de l'Assemblée des Français de l'étranger

Introduit en première lecture par votre commission à l'initiative de son rapporteur, cet article prévoit que l'AFE se réunit à l'initiative conjointe du ministre des affaires étrangères et de son président. Si, pour des raisons de bonne administration, il semble raisonnable que le président de l'AFE, qui serait désormais élu en son sein, ne puisse convoquer à lui seul l'assemblée, il semble aussi plus légitime, d'un point de vue démocratique, que le ministre, qui n'assurerait plus la présidence de l'assemblée, ne puisse la convoquer seul.

A l'initiative de notre collègue Christian Cointat, cet article dispose également que l'AFE se réunit au moins deux fois par an. Cette obligation de réunion au moins deux fois par an figure dans le décret n° 84-252 du 6 avril 1984 portant statut de l'AFE, mais il a semblé pertinent au Sénat de fixer cette obligation dans la loi, a fortiori compte tenu des observations que l'AFE peut formuler sur le projet de loi de finances et le projet de loi de financement de la sécurité sociale, comme le prévoit l'article 21 du projet de loi : si l'AFE doit consacrer une large partie d'une session d'automne, en octobre, aux questions budgétaires, financières et sociales, il paraît justifié de prévoir une autre session, au printemps, pour aborder les autres sujets, par exemple l'examen du rapport annuel du Gouvernement à l'AFE tel qu'il est prévu par l'article 20 du projet de loi. Le rythme de ces deux sessions réformées correspondrait, peu ou prou, au rythme actuel des deux sessions réglementaires de l'AFE6(*).

L'Assemblée nationale n'a pas modifié cet article.

Article 20 - Rapport du Gouvernement à l'Assemblée des Français de l'étranger

Cet article prévoit la présentation à l'AFE chaque année d'un rapport du Gouvernement sur la situation des Français établis hors de France et des politiques conduites à leur égard. Ce rapport devrait donner lieu à un débat en présence du Gouvernement et pourrait donner lieu à un avis de l'AFE.

Cet article énumère une liste non limitative de matières qui doivent être traitées dans le rapport :

- l'enseignement français à l'étranger ;

- la protection sociale et l'action sociale ;

- la formation professionnelle et l'apprentissage ;

- la sécurité des Français établis hors de France ;

- certains engagements internationaux intéressant les Français établis hors de France, sous réserve des prérogatives attachées à la conduite des relations extérieures de la France ;

- l'administration des Français de l'étranger, c'est-à-dire en premier lieu l'administration consulaire.

Concernant l'enseignement français, l'Assemblée nationale a tenu à viser également, en première lecture, l'enseignement bilingue francophone. En nouvelle lecture, à l'initiative de notre collègue député Frédéric Lefebvre, elle a complété cette énumération pour y ajouter « le soutien à l'entreprenariat des Français établis hors de France et les actions menées pour favoriser la diffusion commerciale des produits fabriqués en France ». Si la diffusion des produits français à l'étranger ne semble pas relever de la logique de ce rapport, qui porte sur la situation des Français établis hors de France, votre commission a néanmoins considéré que le soutien aux initiatives des Français de l'étranger en matière de création d'entreprises méritait d'être examiné dans le cadre de ce rapport du Gouvernement à l'AFE.

En revanche, introduite en première lecture par votre commission à l'initiative de son rapporteur, la mention des engagements internationaux répond à un réel besoin de l'AFE et à une demande d'information récurrente des représentants élus des Français de l'étranger. Cette question a suscité d'importants débats, au regard notamment des prérogatives de l'exécutif en matière de négociation des textes internationaux.

Votre commission souhaitait que les conventions internationales qui interviennent en matière d'enseignement français à l'étranger et de formation professionnelle, d'imposition des personnes physiques (impôt sur le revenu et impôt sur le patrimoine) et de sécurité sociale, mais aussi d'état des personnes et de droit de la famille (mariage, divorce et successions notamment) - autant de sujets qui intéressent les Français résidant à l'étranger - puissent faire l'objet d'une information approfondie de l'AFE.

Sur ce point, votre rapporteur tient à souligner la qualité d'écoute de son homologue de l'Assemblée nationale. En effet, outre des modifications d'ordre rédactionnel, l'Assemblée nationale a accepté, en nouvelle lecture, de conserver une large obligation d'information de l'AFE sur les engagements internationaux souscrits par la France, en matière d'enseignement français à l'étranger, de protection sociale, de formation professionnelle et en matière consulaire, ainsi qu'en matière fiscale et de droit de la famille. L'article 20 du projet de loi vise ainsi les conventions tendant à éviter les doubles impositions et celles relatives au droit de la famille relevant de la Conférence de La Haye de droit international privé.

Votre rapporteur rappelle que les matières énumérées à l'article 20 du projet de loi n'épuisent pas le champ possible des questions intéressant la situation des Français établis hors de France ou celles, comme en matière de coopération culturelle et scientifique où, en tant qu'acteur, ils pourraient apporter une valeur ajoutée utile à l'élaboration des politiques publiques. Il incombera évidemment au Gouvernement de traiter dans son rapport de tous les sujets, qu'ils soient d'actualité ou récurrents, qui concernent la situation des Français résidant à l'étranger.

Article 21 - Observations de l'Assemblée des Français de l'étranger sur le projet de loi de finances et le projet de loi de financement de la sécurité sociale

Cet article prévoit que le Gouvernement informe l'AFE, dès le dépôt du projet de loi de finances, de ses dispositions intéressant les Français de l'étranger, c'est-à-dire celles relevant des matières énumérées à l'article 20 - énumération dont votre rapporteur rappelle le caractère non limitatif. Sur cette base, l'AFE fait part au Gouvernement de ses observations. Outre quelques ajustements d'ordre rédactionnel, l'Assemblée nationale a souhaité que cette information spécifique porte également sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale, dans la mesure où ce texte pourrait concerner la protection sociale des Français établis à l'étranger. En tout état de cause, cette obligation d'information concernerait au premier chef l'évolution et la répartition des crédits attribués à l'administration des Français à l'étranger.

Ainsi qu'il a été indiqué plus haut, compte tenu du calendrier fixé par le législateur organique, cette information de l'AFE sur les textes financiers devrait prendre place dans le cadre d'une session devant se dérouler au cours de la seconde quinzaine d'octobre.

Votre commission avait approuvé ce dispositif d'information. Compte tenu de sa mise en oeuvre après le dépôt des textes financiers, les éventuelles observations formulées par l'AFE, utiles en vue de l'examen parlementaire, ne pourraient être prises en compte qu'au cours des débats des deux assemblées, à l'initiative du Gouvernement ou bien des parlementaires, notamment des parlementaires représentant les Français établis hors de France.

Article 22 - Fonction consultative de l'Assemblée des Français de l'étranger

Cet article traite de la fonction consultative de l'AFE. Il prévoit que le Gouvernement peut consulter l'AFE sur la situation des Français établis hors de France ainsi que sur toute question consulaire ou d'intérêt général les concernant, notamment dans les domaines culturel, éducatif, économique et social. Il prévoit également que l'AFE peut réaliser des études et formuler, selon une terminologie retenue à l'initiative de notre collègue Christian Cointat, des avis, résolutions et motions sur ces mêmes questions.

L'Assemblée nationale a souhaité que l'AFE puisse être également consultée, sur ces questions, par le président de l'Assemblée nationale ou le président du Sénat, afin de renforcer son caractère d'instance représentative des Français établis hors de France auprès de l'ensemble des pouvoirs publics. Il aurait pu être envisagé, plus simplement, une consultation de l'AFE par les commissions parlementaires, comme peuvent le prévoir certains textes relatifs à des autorités administratives indépendantes. En raison du champ couvert par cette faculté de consultation et de la diversité des commissions susceptibles d'être intéressées, par analogie également avec la procédure de consultation de l'assemblée délibérante de certaines collectivités d'outre-mer à l'initiative des présidents des assemblées7(*), il est satisfaisant de laisser aux présidents des assemblées la faculté de consulter l'AFE. En tout état de cause, toute commission parlementaire qui désirerait solliciter un avis officiel de l'AFE - à défaut d'entendre son président ou ses membres sous la forme d'une audition - pourrait saisir à cette fin le président de son assemblée.

Concernant les matières soumises à la consultation - facultative - de l'AFE, votre rapporteur tient à rappeler que le projet de loi semble en retrait par rapport au droit actuel. En effet, l'article 1er A de la loi n° 82-471 du 7 juin 1982 relatif à l'AFE, issu de la réforme de 1990, dispose que l'AFE « peut être consultée par le Gouvernement sur les projets de textes législatifs et réglementaires ». Si la fonction consultative de l'AFE telle qu'elle résulte du présent projet de loi permet évidemment au Gouvernement de la consulter sur des projets de texte et ne retire en réalité aucune attribution à l'AFE, force est de reconnaître que cette fonction consultative particulière sur les projets de texte ne figurera plus explicitement dans la loi8(*).

Article 29 - Modalités d'application

Cet article renvoie à un décret en Conseil d'État le soin de déterminer les modalités d'application des dispositions relatives au fonctionnement et à l'organisation de l'AFE. Il énumère expressément plusieurs dispositions qui devront être précisées par ce décret : remboursements forfaitaires attribués aux conseillers à l'AFE, indemnisation des dommages résultant des accidents subis dans l'exercice des fonctions, droit à la formation, prérogatives individuelles liées au mandat et encadrement du règlement intérieur de l'AFE. Ces cinq domaines correspondent, pour l'essentiel, à ceux pour lesquels la loi du 7 juin 1982 prévoit déjà l'intervention du pouvoir réglementaire9(*).

L'Assemblée nationale, en nouvelle lecture, n'a apporté à cet article que des modifications d'ordre rédactionnel. Elle a conservé l'énumération adoptée en première lecture par le Sénat, qui comportait notamment le droit à la formation et l'exercice de prérogatives individuelles attachées au mandat dans la circonscription d'élection - lesquels ne figuraient pas dans le projet de loi initial -, et a souhaité réintégrer au sein de cet article le renvoi au pouvoir réglementaire pour fixer les conditions dans lesquelles le règlement intérieur de l'AFE fixe ses règles d'organisation et de fonctionnement et notamment les conditions dans lesquelles le bureau exerce les compétences de l'assemblée dans l'intervalle des sessions. Sauf à priver de portée réelle la volonté du législateur de confier à l'AFE le soin de fixer elle-même ses règles d'organisation et de fonctionnement, le pouvoir réglementaire devra lui laisser une marge suffisante d'autonomie dans l'établissement de son règlement intérieur.


* 3 Le projet de loi de finances de l'année est déposé au plus tard le premier mardi d'octobre selon l'article 39 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances. Le projet de loi de financement de la sécurité sociale est déposé au plus tard le 15 octobre ou le premier jour ouvrable qui suit selon l'article L.O. 111-6 du code de la sécurité sociale.

* 4 Le règlement intérieur n'est pas prévu par la loi n° 82-471 du 7 juin 1982 relative à l'AFE, mais par le décret n° 84-252 du 6 avril 1984.

* 5 Concernant par exemple les communes, l'article L. 2121-8 du code général des collectivités territoriales précise que le règlement intérieur établi par le conseil municipal peut être déféré au tribunal administratif.

* 6 Actuellement, les deux sessions de l'AFE ont lieu généralement en mars et en septembre.

* 7 L'article 90 de la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie dispose que les présidents des assemblées peuvent consulter le congrès sur les propositions de loi intéressant la Nouvelle-Calédonie. L'article 9 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d'autonomie de la Polynésie française prévoit de même que l'assemblée de la Polynésie française est consultée par les présidents des assemblées, par l'intermédiaire du haut-commissaire, sur les propositions de loi intéressant la Polynésie française. Une disposition proche concernant l'assemblée de Corse figure à l'article L. 4422-16 du code général des collectivités territoriales.

* 8 De plus, les articles 1er bis et 1er ter de la loi du 7 juin 1982 prévoient actuellement des décrets pris après consultation de l'AFE, concernant les prérogatives des conseillers à l'AFE dans leurs circonscriptions électorales et les indemnités et remboursements de frais, ce qui ne sera plus le cas dans le cadre du présent projet de loi.

* 9 Articles 1er bis à 1er quinquies de la loi du 7 juin 1982.