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Projet de loi relatif à la lutte contre la fraude fiscale et la grande délinquance économique et financière

10 juillet 2013 : Lutte contre la fraude fiscale ( rapport - première lecture )

TITRE III - DISPOSITIONS RELATIVES AUX JURIDICTIONS SPÉCIALISÉES EN MATIÈRE ÉCONOMIQUE ET FINANCIÈRE
CHAPITRE IER - DISPOSITIONS MODIFIANT LE LIVRE IV DU CODE DE PROCÉDURE PÉNALE

Article 12 (Chapitre Ier du titre XIII du livre IV [nouveau] du code de procédure pénale) - Création dans le code de procédure pénale d'un chapitre relatif aux compétences des juridictions spécialisées en matière économique et financière

Le présent article tend à introduire, au début du titre XIII du livre IV du code de procédure pénale, intitulé « De la procédure applicable aux infractions en matière économique et financière », un chapitre Ier qui comprendra les articles relatifs aux « compétences des juridictions interrégionales spécialisées (JIRS) en matière économique et financière ».

Le titre XIII sera également complété par des chapitres II et III consacrés respectivement aux « compétences particulières du tribunal de grande instance de Paris et du procureur de la République financier » et aux « dispositions diverses », introduits par les articles 15 et 16 du présent projet de loi.

Votre commission a adopté l'article 12 sans modification.

Article 13 (Article 704 du code de procédure pénale) - Suppression des juridictions régionales spécialisées - Redéfinition et élargissement de la compétence des juridictions interrégionales spécialisées en matière économique et financière

Le présent article tend à supprimer les juridictions régionales spécialisées (JRS) et à modifier en conséquence les compétences des juridictions interrégionales spécialisées en matière économique et financière.

En effet, de nombreux acteurs de la lutte contre la délinquance économique et financière ont souligné l'échec relatif des JRS, créés en 1975 et appelés également pôles économiques et financiers. Selon l'étude d'impact du projet de loi, « la quasi-totalité des parquets généraux estiment que l'existence de ces pôles ne se justifie plus dans la mesure où les juridictions n'ont pas d'effectifs spécialisés, ni de moyens spécifiquement affectés ». La plupart des personnes entendues par votre rapporteur ont confirmé cette analyse.

Toutefois, parmi les personnes entendues par votre commission des lois, M. Jacques Beaume, président de la conférence des procureurs généraux, a regretté cette suppression au motif, selon lui, que les JRS constituent un maillage territorial nécessaire pour assurer, d'une part, un traitement des petites et moyennes affaires d'atteinte à la probité perpétrées par des élus ou des entreprises, d'autre part, la pérennité d'un vivier de magistrats sensibilisées à la matière économique et financière.

Les pôles économiques et financiers sont en outre concurrencés par deux autres structures : les pôles de l'instruction, créés par la loi du 5 mars 200766(*), et les juridictions interrégionales spécialisées, issues de la loi du 9 mars 200467(*). Les premiers, établis sur un ressort territorial plus restreint que celui des pôles économiques et financiers (un seul pôle économique et financier par Cour d'appel pour environ trois ou quatre pôles de l'instruction), sont compétents en matière de crime et pour les infractions donnant lieu à co-saisine « lorsque la gravité ou la complexité de l'affaire le justifie » (article 83-1 du code de procédure pénale). Ce champ de compétence aboutit à une saisine fréquente en matière économique et financière.

Les juridictions interrégionales spécialisées68(*), quant à elles, ont un ressort couvrant plusieurs cours d'appel. Elles sont compétentes à la fois en matière de criminalité organisée et en matière économique et financière. Dans ce dernier domaine, les infractions concernées sont les mêmes que pour les pôles économiques et financiers69(*). Toutefois, en vertu de l'article 704 du code de procédure pénale, alors que ceux-ci connaissent, de manière concurrente aux juridictions de droit commun, des affaires d'une « grande complexité », les JIRS sont compétentes, de manière également concurrente, pour les affaires d'une « très grande complexité ».

JIRS

Pôles économique et financier (ressort de cour d'appel couvert)

Bordeaux

Agen (CA Agen), Bordeaux (CA Bordeaux), Limoges (CA Limoges), Pau (CA Pau), Toulouse (CA Toulouse)

Lille

Amiens (CA Amiens), Lille (CA Douai), Reims (CA Reims), Rouen (CA Rouen)

Lyon

Annecy (CA Chambéry), Grenoble (CA Grenoble), Lyon (CA Lyon), Clermont-Ferrand (CA Riom)

Marseille

Marseille (CA Aix en Provence), Bastia (CA Bastia), Montpellier (CA Montpellier), Nîmes (CA Nîmes)

Nancy

Nancy (CA Nancy), Besançon (CA Besançon), Strasbourg (CA Colmar), Dijon (CA Dijon), Metz (CA Metz)

Paris

Bourges (CA Bourges), Paris (CA Paris), Orléans (CA Orléans), Nanterre (CA Versailles), Saint Denis de la Réunion (CA Saint Denis de la Réunion) + ressort de CA Nouméa, CA Papeete et TPI de St Pierre et Miquelon

Rennes

Le Mans (CA Angers), Caen (CA Caen), Poitiers (CA Poitiers), Rennes (CA Rennes)

Fort-de-France

Pointe à Pitre (CA Basse-Terre), Fort-de-France (CA Fort- de-France), CA de Cayenne

La loi du 9 mars 2004 définit la très grande complexité à travers les critères suivants :

- grand nombre d'auteurs, de complices ou de victimes ;

- étendue du ressort géographique sur lequel les affaires s'étendent.

Par ailleurs, la circulaire du 2 septembre 2004 (CRIM 04-11/G3 02.09.04) relative aux juridictions inter-régionales spécialisées en matière économique et financière a précisé les critères de saisine :

- importance du préjudice causé par l'infraction ;

- taille et implantation internationale des structures ayant permis la réalisation de l'infraction ;

- nécessité du recours à la coopération internationale ou faits connexes

- ramifications à l'étranger ;

- utilisation de comptes bancaires multiples ;

- groupe structuré agissant dans des lieux multiples ;

- technicité des matières ;

- pluridisciplinarité des affaires.

La circulaire préconise également de privilégier la compétence des JIRS s'agissant des infractions :

- de fraude aux intérêts financiers de l'Union européenne ;

- de marchés publics de l'Etat.

Comme le souligne l'étude d'impact, la très grande complexité se caractérise le plus souvent par un cumul de plusieurs de ces différents critères.

Toutefois, plusieurs personnes entendues par votre rapporteur ont souligné le caractère délicat à manier de la distinction entre « grande » et « très grande » complexité. Cette difficulté contribue à la complexité excessive du dispositif institutionnel de lutte contre la délinquance économique et financière.

Contrairement aux JRS, les JIRS sont généralement saluées pour le progrès qu'ont apporté pour l'élucidation d'affaires complexes. Toutefois, entre le 1er octobre 2004 et le 31 décembre 2012, sur les 2.495 procédures dont les JIRS s'étaient saisies (dont 1.443 en cours et 1.052 définitivement clôturées), un total de 1.985 procédures étaient relatives à des faits de criminalité organisée et seulement 510 procédures concernaient des infractions en matière économique et financière (soit respectivement 80 et 20 %).

Ainsi, compte tenu des difficultés rencontrées par les JRS et de la relative réussite des pôles de l'instruction et des JIRS, le présent article tend à :

- supprimer les JRS ;

- élargir les compétences des JIRS. Il s'agit d'une part de supprimer le critère de la « très grande complexité » : les JIRS seront désormais compétentes pour les affaires d'une « grande complexité ». En outre, le présent article complète la liste des infractions entrant dans le champ de compétence des JIRS par deux nouvelles catégories d'infractions :

- le trafic d'influence en vue de l'obtention d'une décision judiciaire favorable, délit prévu à l'article 434-9-1 du code pénal ;

- les délits d'influence illicite sur les votes, prévus aux articles L. 106 à L. 109 du code électoral.

La commission des lois de l'Assemblée nationale n'a adopté qu'un amendement de précision.

Votre rapporteur estime que les avantages de la suppression des JRS (simplification du dispositif par la suppression du maillon le plus faible, suppression du critère de la « très grande complexité », renforcement de la légitimité des JIRS) l'emportent sur l'inconvénient que constitue une certaine perte d'emprise territoriale.

Votre commission a adopté un amendement du Gouvernement visant à renforcer la spécialisation des magistrats des JIRS et des cours d'appel correspondantes. Cet amendement a ainsi pour objet :

- de rendre obligatoire la consultation de la commission restreinte de l'assemblée des magistrats du siège des tribunaux de grande instance sièges de JIRS, avant que soient désignés par le premier président de la cour d'appel les juges d'instruction et les magistrats des formations de jugement amenés à connaître des procédures relevant de cette juridiction spécialisée ;

- de confier au procureur général, après avis du procureur de la République, la désignation de magistrats du parquet chargés de l'enquête et de la poursuite des infractions visées à l'article 704. Cette désignation des magistrats du parquet est déjà prévue par l'article 706-75-1 en matière de criminalité organisée. Les deux régimes sont ainsi mis en cohérence ;

- d'appliquer la même procédure aux magistrats du siège et du parquet de la cour d'appel.

Votre commission a adopté l'article 13 ainsi modifié.

Article 14 (art. 704-1, 705, 705-1, 705-2 et 706-1-1 du code de procédure pénale) - Modifications de coordination avec la suppression des juridictions régionales spécialisées et la création du procureur de la République financier

L'article 14 tend à opérer plusieurs coordinations afin avec les dispositions du projet de loi supprimant les JRS (article 13) et instaurant un procureur de la République financier (article 15) :

- le I abroge l'article 704-1 du code de procédure pénale, qui prévoyait la compétence exclusive du tribunal de grande instance de Paris pour la poursuite, l'instruction et le jugement des délits prévus aux articles L. 465-1 et L. 465-2 du code monétaire et financier, c'est-à-dire les délits boursiers (délit d'initié, manipulation des cours). En effet, l'article 15 du projet de loi transfère la poursuite de ces délits au nouveau procureur de la République financier, le tribunal de grande instance restant compétent pour l'instruction et le jugement ;

- le II procède à une renumérotation des articles du code de procédure pénale relatifs aux JIRS afin de tenir compte du nouveau chapitrage du titre XIII du livre IV issu du présent projet de loi ;

- le III et le IV modifient des références pour tenir compte de cette renumérotation.

Votre commission a adopté l'article 14 sans modification.

Article 15 (Chapitre Ier du titre XIII du livre IV [nouveau], art. 705, 705-1, 705-2, 705-3 et 705-4 [nouveaux] du code de procédure pénale) - Création et définition des compétences du procureur de la République financier

Compétence actuelle des JRS et de JIRS
Compétence de futur procureur financier national

JRS (compétence actuelle)

704 alinéa 1er

JIRS

704 alinéa 14

Procureur financier national

Nouveau 705 et 705-1 CPP

Compétence concurrente avec les TGI et les JIRS pour les infractions suivantes lorsqu'elles sont « de grande complexité » :

Les délits de droit commun appliqués à la matière économique et financière :

- Blanchiment

- Escroquerie

- Abus de confiance

- Blanchiment

- Non justification de ressources aggravées

Autres délits de droit commun :

- Abus de faiblesse

- Entrave à la liberté des enchères

- Accès frauduleux et entrave au fonctionnement d'un STAD

Infractions à la probité :

- Corruption

- Trafic d'influence

- Concussion

- Favoritisme

- Détournement de fonds publics

- Prise illégale d'intérêts

- Pantouflage

Les infractions relatives aux moyens de paiement

- Contrefaçon et la falsification de monnaie

- Contrefaçon des moyens de paiements (cartes bancaires, chèques)

- Faux ordres de virement

Les délits relatifs à la vie des affaires (droit commercial, droit des sociétés, droit boursier et droit de la concurrence) prévus par le code de commerce, notamment :

- Abus de biens sociaux

- Banqueroute

Les délits prévus par le code monétaire et financier

Les délits prévus par le code de la construction et de l'habitation

Les délits prévus par le code de la propriété intellectuelle, notamment :

- Contrefaçons en matière d'oeuvres picturales, musicales, d'oeuvres de l'esprit, de logiciels, de bases de données, de phonogrammes et de vidéogrammes.

Les délits de fraude fiscale prévus par le code général des impôts (article 1741 à 1753 bis A)

Les délits douaniers :

- Contrebande

- Importation ou l'exportation sans déclaration

Les délits prévus par le code de l'urbanisme

Le droit de la consommation :

- Démarchage illicite

- Ventes au déballage

- Tromperies

- Pratiques commerciales trompeuses

Les infractions en matière de jeux d'argent

Les délits prévus par la loi du 28 mars 1885 relatives aux marchés à terme

Les délits prévus par la loi n°86-897 du 1er août 1986 portant réforme du régime juridique de la presse

ET les infractions connexes.

Compétence concurrente avec les TGI et les JIRS pour les infractions suivantes lorsqu'elles sont « de très grande complexité » (désormais toutes les infractions de « grande complexité » selon l'article 13 du présent texte, la notion de « très grande complexité » disparaissant) :

Les délits de droit commun appliqués à la matière économique et financière :

- Blanchiment

- Escroquerie

- Abus de confiance

- Blanchiment

- Non justification de ressources aggravées

Autres délits de droit commun :

- Abus de faiblesse

- Entrave à la liberté des enchères

- Accès frauduleux et entrave au fonctionnement d'un STAD

Infractions à la probité :

- Corruption

- Trafic d'influence

- Concussion

- Favoritisme

- Détournement de fonds publics

- Prise illégale d'intérêts

- Pantouflage

Les infractions relatives aux moyens de paiement

- Contrefaçon et la falsification de monnaie

- Contrefaçon des moyens de paiements (cartes bancaires, chèques)

- Faux ordres de virement

Les délits relatifs à la vie des affaires (droit commercial, droit des sociétés, droit boursier et droit de la concurrence) prévus par le code de commerce, notamment :

- Abus de biens sociaux

- Banqueroute

Les délits prévus par le code monétaire et financier

Les délits prévus par le code de la construction et de l'habitation

Les délits prévus par le code de la propriété intellectuelle, notamment :

- Contrefaçons en matière d'oeuvres picturales, musicales, d'oeuvres de l'esprit, de logiciels, de bases de données, de phonogrammes et de vidéogrammes.

Les délits de fraude fiscale prévus par le code général des impôts (article 1741 à 1753 bis A)

Les délits douaniers :

- Contrebande

- Importation ou l'exportation sans déclaration

Les délits prévus par le code de l'urbanisme

Le droit de la consommation :

- Démarchage illicite

- Ventes au déballage

- Tromperies

- Pratiques commerciales trompeuses

Les infractions en matière de jeux d'argent

Les délits prévus par la loi du 28 mars 1885 relatives aux marchés à terme

Les délits prévus par la loi n°86-897 du 1er août 1986 portant réforme du régime juridique de la presse

ET les infractions connexes.

Compétence nationale d'attribution concurrente (705) pour les infractions suivantes :

Les atteintes à la probité de grande complexité :

- Corruption

- Trafic d'influence

- Concussion

- Favoritisme

- Détournement de fonds publics

- Prise illégale d'intérêts

- Pantouflage

et délits d'obtention illicite de suffrage en matière électorale

Les délits de fraude fiscale complexe et de fraude fiscale commise en bande organisée

L'escroquerie à la TVA de grande complexité 

Le recel et le blanchiment de l'ensemble des infractions susvisées ainsi que l'ensemble des infractions connexes.

Compétence exclusive, actuellement dévolue au parquet de Paris (par l'actuel article 704-1) pour les Délits boursiers (705-1 CPP)

- Délit d'initié,

- Manipulation de cours,

- Diffusion d'informations fausses ou trompeuses

L'article 15 tend à la création, au sein du tribunal de grande instance de Paris, d'un parquet autonome, sous la forme d'un « procureur de la République financier », distinct et aux côtés du procureur de la République du TGI de Paris, et doté d'une compétence concurrente nationale en matière d'infractions économiques et financières. Il ne s'agit pas de la création d'une juridiction spécifique : l'instruction et le jugement des affaires resteraient de la compétence des juges du siège du TGI de Paris.

Selon l'étude d'impact, cette organisation inédite a été choisie pour deux séries de raisons.

En premier lieu, il s'agit de créer une juridiction à compétence nationale. Ceci est souhaitable dans un domaine où les affaires revêtent souvent un caractère national voire international : « certaines affaires concernent des faits commis certes par des nationaux mais quasi exclusivement à l'étranger, s'agissant tant des éléments constitutifs des infractions (obtention de marchés à l'exportation ou de transactions commerciales internationales en contrepartie de pots-de-vin) que de la destination finale du produit des délits (corruption d'agent public étranger, fraude fiscale complexe). D'autres affaires d'ampleur nationale (corruption, marchés publics frauduleux) nécessitent une grande spécialisation des magistrats et une centralisation des moyens et compétences comme elle existe déjà en matière boursière (article 704-1 du même code) ». En outre, un tel parquet financier national serait mieux à même de s'appuyer sur la division nationale des investigations financières et fiscales (DNIFF) de la direction centrale de la police judiciaire (DCPJ), cette division, qui comporte deux brigades spécialisées (brigade centrale de lutte contre la corruption et brigade nationale de répression de la délinquance fiscale), devant être prochainement transformée en office central.

En second lieu, ce nouveau parquet serait autonome, distinct du parquet du tribunal de grande instance de Paris et dirigé par un procureur de la République financier distinct du procureur de la République. Deux avantages principaux sont attendus de la création d'un tel parquet autonome :

- la garantie d'une autonomie des moyens consacrés à la lutte contre la fraude fiscale et la délinquance économique et financière ;

- une meilleure visibilité de la politique de lutte contre la fraude fiscale et la corruption. En particulier, le parquet national financier sera mieux identifié par les autorités judiciaires étrangères.

Ainsi, l'article 15 insère au sein du titre XIII du livre IV du code de procédure pénale, consacré à la procédure applicable aux infractions en matière économique et financière (après le nouveau chapitre Ier relatif aux JIRS), un chapitre II intitulé « Des compétences particulières du tribunal de grande instance de Paris et du procureur de la République financier ». Ce chapitre comprendra cinq articles, numérotés 705 à 705-4, définissant les compétences du procureur de la République financier ainsi que les mécanismes de répartition des affaires avec les autres juridictions auxquelles la loi donne compétence pour les mêmes infractions.

Il convient de noter que les compétences ainsi attribuées le sont, comme le précise l'article 15, à la fois au procureur de la République financier, au juge d'instruction et au tribunal correctionnel de Paris.

1) Article 705 du code de procédure pénale : Champ de compétence du procureur de la République financier

La compétence du nouveau procureur de la République financier s'étend sur des infractions pour lesquelles les JIRS sont, en grande partie, également compétentes.

Pour ces infractions, la compétence du procureur de la République financier sera concurrente de celles des JIRS. En effet, selon l'étude d'impact : « la compétence exclusive n'est pas retenue car elle n'est pas transposable en ce domaine. En effet, pour l'essentiel des affaires concernées, la notion de « grande complexité », nécessite pour la caractériser une analyse approfondie et concertée par le parquet local et le parquet financier des pièces de la procédure. Elle est la condition déterminante du dessaisissement du parquet local au profit du procureur financier, la nature des infractions visées n'étant qu'une condition préalable. De plus, l'intérêt de retenir le mécanisme d'une compétence concurrente est d'assurer la validité de l'enquête initialement menée par la juridiction de droit commun, quand bien même la compétence du procureur de la République financier était initialement envisageable, si la grande complexité devait n'être corroborée que tardivement.

1. Les infractions d'une grande complexité

Pour certaines de ces infractions, la compétence concurrente du procureur de la République financier s'exerce dans les affaires « qui sont ou apparaîtraient d'une grande complexité en raison notamment du grand nombre d'auteurs, de complices ou de victimes ou du ressort géographique sur lequel elles s'étendent ». Ce critère est donc le même que celui retenu par le projet de loi pour les JIRS (cf. le commentaire de l'article 13). Il s'agit des infractions suivantes :

- les délits d'atteinte à la probité prévus aux articles 432-10 à 432-15 du code pénal : concussion, corruption passive et trafic d'influence commis par des personnes exerçant une fonction publique, prise illégale d'intérêts, atteinte à la liberté d'accès aux marchés publics des candidats dans les marchés publics et les délégations de service public, détournement et soustraction de biens publics ;

- les délits de corruption et de trafic d'influence commis par des particuliers en relation avec des personnes exerçant une fonction publique ou dans le cadre de l'exercice de la justice et prévus aux articles 433-1, 433-2, 434-9 et 434-9-1 du code de procédure pénale et les délits de corruption de personnes n'exerçant pas une fonction publique prévus aux articles 445-1 à 445-2-1 du même code.

Selon le ministère de la justice, un total de 125 affaires d'une grande ou très grande complexité sont actuellement suivies au sein des deux catégories ci-dessus par les JIRS, dont une partie seulement sera sans doute transférés à la nouvelle juridiction (soit les affaires les moins avancées).

- enfin, les délits d'influence illicite sur les votes prévus aux articles L. 106 à L. 109 du code électoral.

2. Les autres infractions

Pour les autres infractions du champ de compétence du nouveau magistrat, la grande complexité n'est pas requise en raison de la dimension internationale de ces infractions ou de leur gravité intrinsèque :

- les délits de corruption ou de trafic d'influence impliquant un agent public d'un État de l'Union européenne, de l'Union européenne, d'un État étranger ou d'une organisation internationale prévus aux articles 435-1 à 435-10 du code pénal. Le tribunal de grande instance de Paris dispose déjà d'une compétence concurrente en la matière, une vingtaine de dossiers étant en cours de traitement (4 enquêtes préliminaires et 14 informations judiciaires) ;

- les délits de fraude fiscale aggravée, c'est-à-dire lorsqu'ils sont commis en bande organisée ou avec l'une des circonstances prévues aux 1° à 5° de l'article L. 228 du livre des procédures fiscales (cf. le commentaire de l'article 3). 85 affaires sont en cours de traitement, dont 75 % à Paris et une dizaine à des JIRS.

Enfin, le procureur de la République financier sera compétent pour le blanchiment de l'ensemble de ces délits et pour leurs infractions connexes.

Au total, selon l'étude d'impact, environ 100 dossiers seront ainsi probablement transférés au parquet national, dont la plus grande partie en provenance du parquet de Paris.

Sur l'initiative de son rapporteur, la commission des lois de l'Assemblée nationale a complété le champ de la compétence du procureur de la République financier en lui attribuant également les délits d'escroquerie sur la taxe sur la valeur ajoutée (TVA), lorsqu'ils présentent une complexité particulière. Selon le rapporteur Yann Galut, « cette extension de compétence permettra au procureur de la République financier, dans des dossiers complexes dans lesquels des faits de fraude fiscale et d'escroquerie sur la TVA s'entremêlent, d'être saisi de l'entièreté de l'affaire, dans un souci de bonne administration de la justice ».

2) Article 705-1 du code de procédure pénale : compétence exclusive du procureur de la République financier pour les infractions boursières

Ce nouvel article confère au procureur de la République financier et aux juridictions d'instruction et de jugement de Paris la poursuite, l'instruction et le jugement des délits boursiers prévus aux articles L. 465-1 et L. 465-2 du code monétaire et financier. Il s'agit des délits d'initié et de manipulation des cours.

Le projet de loi maintient ainsi la compétence exclusive du TGI de Paris pour l'instruction et le jugement de ces délits, sauf le transfert, du parquet de Paris au procureur de la République financier, de la compétence pour exercer les poursuites.

La compétence du procureur de la République et du tribunal de grande instance de Paris financier s'étendra aux infractions connexes.

Plusieurs des interlocuteurs de votre rapporteur ont estimé que cette attribution n'était pas cohérente avec les autres compétences du procureur de la République financier, les délits boursiers étant très différents des atteintes à la probité ou de la fraude fiscale.

3) Articles 705-2, 705-3 et 705-4 : procédure de dessaisissement des juridictions déjà saisies au profit de la nouvelle juridiction

Il est nécessaire de prévoir les modalités de résolution des conflits de compétence entre le nouveau procureur et le procureur de Paris ainsi que les parquets locaux, ceux des JIRS et les juges d'instruction saisis en matière économique et financière. Le Gouvernement n'ayant pas prévu de droit d'évocation pour le procureur de la République financier, qui lui aurait permis de passer outre le refus de se dessaisir des autres juridictions, le dispositif retenu par le projet de loi est le suivant :

dans le cadre d'une enquête de flagrance ou préliminaire, il appartiendra au procureur général de Paris d'apporter une solution à un éventuel conflit de compétence entre le procureur national spécialisé et le procureur de Paris ou les procureurs des autres ressorts. L'article 705-5 (nouveau) prévoit ainsi que : « Le procureur général près la cour d'appel de Paris anime et coordonne, en concertation avec les autres procureurs généraux, la conduite de la politique d'action publique pour l'application de l'article 705. ». Ces dispositions sont identiques à celles actuellement prévues pour la solution des conflits de compétences entre les JIRS, les JRS et les autres juridictions par l'article 706-1-1 du code de procédure pénale ;

- dans le cadre d'une information judiciaire, en cas de refus d'un juge d'instruction de se dessaisir d'une procédure revendiquée par le Parquet national aux fins de la confier au juge d'instruction du tribunal de grande instance de Paris, il est nécessaire de prévoir, du fait de l'indépendance des juges du siège, un mécanisme plus formel. Le projet de loi reprend par conséquent le mécanisme déjà prévu par les articles 705-1 et 705-2 du code de procédure pénale pour les dessaisissements au profit des juges d'instruction des JIRS, ainsi qu'en matière de terrorisme pour les dessaisissements au profit du juge d'instruction de Paris.

Ainsi, en vertu du premier alinéa de l'article 705-2, le procureur de la République du tribunal de grande instance au sein duquel a été ouverte une information judiciaire pour l'une des infractions visées à l'article 705 pourra requérir le juge d'instruction initialement saisi qu'il se dessaisisse au profit du juge d'instruction de Paris. Les parties en seront préalablement avisées et invitées à faire connaître leurs observations. L'ordonnance par laquelle le juge d'instruction saisi refuse ou accepte à cette requête doit être rendue huit jours au plus tôt et un mois70(*) au plus tard à compter de cet avis.

Le second alinéa de l'article 705-2 prévoit ensuite que l'ordonnance par laquelle le juge d'instruction accepte de se dessaisir ne prend effet qu'à compter d'un délai de cinq jours pendant lequel elle peut faire l'objet d'un recours devant la chambre criminelle de la Cour de cassation. La saisine du juge d'instruction est maintenue jusqu'à ce que soit porté à sa connaissance l'arrêt de la chambre criminelle de la Cour de cassation. Il peut donc poursuivre ses investigations en attendant cet arrêt.

En l'absence de recours ou si celui-ci est rejeté, le troisième alinéa de l'article 705-2 prévoit qu'au terme du délai de cinq jours le dossier de la procédure est transmis par le procureur de la République du TGI initialement saisi au procureur de la République financier.

L'article 705-3 prévoit que l'ordonnance de refus rendue en application de l'article 705-2 peut être déférée dans les cinq jours de sa notification, à la requête du procureur de la République ou des parties, à la chambre criminelle de la Cour de cassation. Celle-ci désigne le juge d'instruction chargé de poursuivre l'information dans les huit jours suivant la réception du dossier. Si le juge d'instruction ne rend pas son ordonnance dans le délai d'un mois prévu au premier alinéa de l'article 705-2, le ministère public peut saisir directement la chambre criminelle de la Cour de cassation.

Enfin, le second alinéa de l'article 705-3 dispose que l'arrêt de la chambre criminelle doit être porté à la connaissance du juge d'instruction et du ministère public et notifié aux parties.

Au total, la procédure de dessaisissement aura ainsi une durée maximale d'environ un mois et demi.

Votre rapporteur s'est interrogé sur le règlement des conflits de compétences en cas de désaccord, pour une affaire donnée, entre le procureur de la République financier et le procureur de Paris ou un autre procureur de la République.

La Chancellerie pourra seulement s'efforcer de prévenir de tels conflits en définissant par circulaire, de la manière la plus précise possible, la répartition des compétences entre les différents niveaux. Ainsi, lors de son audition, la directrice des affaires criminelle et des grâces a-t-elle indiqué à votre rapporteur que le ministère de la justice rédigerait une circulaire à cette fin.

Toutefois, les auditions qu'il a menées ont convaincu votre rapporteur qu'une circulaire, aussi précise soit-elle, ne pourra à elle seule prévenir tout conflit de compétence. Ainsi, même en matière de terrorisme, domaine dans lequel il est d'usage d'affirmer que le TGI de Paris n'a aucun mal à faire valoir sa compétence nationale, les premiers temps de fonctionnement du pôle antiterroriste parisien ont été marqués par des difficultés de cet ordre.

Dès lors, votre commission a adopté, à l'initiative de votre rapporteur, un amendement conférant au procureur général près la cour d'appel de Paris une autorité lui permettant de trancher les éventuels conflits de compétence. Cet amendement prévoit que :

- en matière d'enquête, en plus de son rôle d'animation et de coordination, le procureur général de Paris pourra décider, après concertation avec le procureur général concerné, qu'une affaire doit être traitée par le procureur financier de la République ;

- si une instruction est ouverte, le dispositif proposé modifie le mécanisme inscrit aux articles 705-2 et 705-3 (nouveaux) en prévoyant que, concurremment avec les procureurs de la République du ressort où se trouve le juge d'instruction saisi, le procureur général près la cour d'appel de Paris pourra lancer la procédure de dessaisissement au profit du procureur financier de la République et, le cas échéant, contester l'ordonnance du juge d'instruction devant la chambre criminelle de la Cour de cassation.

Enfin, votre commission a adopté un amendement du Gouvernement ayant pour objet de spécialiser des juges d'instruction et des magistrats du siège du TGI de Paris en matière économique et financière, par cohérence avec la création du procureur de la République financier. Cette procédure fera intervenir la commission restreinte de l'assemblée des magistrats du siège.

Votre commission a adopté l'article 15 ainsi modifié.

Article 16 (Chapitre Ier du titre XIII du livre IV [nouveau], art. 706-1, 706-1-3 et 706-1-2, art. 706-1-1 et 706-1-2 [nouveaux] du code de procédure pénale) - Possibilité pour le procureur de la République financier de bénéficier de l'appui d'assistants spécialisés - Application, en matière de corruption et de fraude fiscale en bande organisée ou aggravée, de certaines des règles applicables à la criminalité organisée

1) La possibilité pour le procureur de la République financier de bénéficier de l'appui d'assistants spécialisés

Le II de l'article 16 prévoit la possibilité pour le procureur de la République financier de bénéficier du concours d'assistants spécialisés.

Inspirés du modèle des assistants de vérification placés auprès des chambres régionales des comptes généralement issus de la direction générale de la comptabilité publique, les assistants spécialisés ont été créés par l'article 91 de la loi du 2 juillet 1998 portant diverses dispositions d'ordre économique et financier, qui a inséré un article 706 dans le code de procédure pénale (cf .l'exposé général).

Selon l'étude d'impact, les assistants spécialisés étaient au nombre de 33 au 1er janvier 2013, dont 21 en matière économique et financière, 8 dans les pôles de santé publique de Paris et de Marseille et 4 au pôle de justice pénale internationale.

Au premier janvier 2013, l'effectif des assistants spécialisés en matière économique et financière (JIRS et pôles confondus) est ainsi constitué :

Paris

Marseille

Lille

Nancy

Rennes

Bordeaux

Lyon

Fort-de-France

Nanterre (pôle)

Bastia (pôle)

Total

6

3

2

1

2

1

3

1

1

1

21

Comme le soulignait notre collègue François Zocchetto dans son rapport de première lecture sur le projet de loi relatif à l'adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité71(*), « ce dispositif novateur a contribué à renforcer le mouvement de modernisation des méthodes de travail au sein de l'institution judiciaire initié par la loi n° 95-125 du 8 février 1995 relative à l'organisation des juridictions et à la procédure civile, pénale et administrative qui a créé, à l'initiative de notre collègue M. Pierre Fauchon, rapporteur du texte à l'époque, des assistants de justice chargés d'apporter leur concours aux magistrats du siège et du parquet. »

Le même rapport faisait valoir que « après quelques difficultés d'intégration au moment de leur arrivée en 1999 liées à la réticence des magistrats vis à vis du travail en équipe, les assistants spécialisés semblent avoir trouvé leur place au sein des juridictions spécialisées. Leur concours est très apprécié des magistrats qui, comme l'a relevé le groupe de suivi des pôles économiques et financiers, s'accordent sur l'excellente qualité de leurs travaux et « le très grand intérêt de leurs apports techniques dans les procédures économiques et financières ». Leur intervention s'est révélée particulièrement utile au stade de l'enquête en permettant un meilleur ciblage des investigations à conduire, ce qui constitue un élément déterminant de leur succès ».

Cette appréciation positive a été partagée par l'ensemble des personnes entendues par votre rapporteur lors de la préparation du présent rapport.

Ainsi, le II de l'article 16 du projet de loi modifie l'article 706 du code de procédure pénale afin de permettre au procureur de la République financier de bénéficier de la collaboration des assistants spécialisés. Il introduit également la possibilité d'affecter ces assistants spécialisés aux pôles de l'instruction72(*) afin de permettre, selon l'étude d'impact, le renforcement du pôle de Bastia, compte tenu des engagements du Premier ministre et de la garde des Sceaux sur la lutte contre la criminalité en Corse.

2) Application, en matière de corruption, de fraude fiscale en bande organisée ou aggravée et d'abus de biens sociaux aggravé, de certaines des règles applicables à la criminalité organisée

L'actuel article 706-1-3 du code de procédure pénale permet actuellement l'utilisation de certaines « techniques spéciales d'enquête » applicables en matière de criminalité organisée à certaines infractions d'atteintes à la probité. Ces infractions sont les suivantes :

- la corruption passive et le trafic d'influence commis par une personne exerçant une fonction publique (article 432-11 du code pénal) ;

- la corruption active et le trafic d'influence commis par un particulier (articles 433-1 et 433-2) ;

- la corruption active ou passive d'une personne exerçant des fonctions juridictionnelles (article 434-9) ;

- le trafic d'influence en vue de l'obtention d'une décision judiciaire favorable (article 434-9-1) ;

- la corruption ou le trafic d'influence actifs ou passifs impliquant un agent public d'un État étranger ou d'une organisation internationale (articles 435-1 à 435-4 et 435-7 à 435-10).

Les techniques spéciales d'enquête prévues pour les enquêtes en matière de criminalité organisée par le code de procédure pénale et applicables à ces infractions en vertu de l'article 706-1-3 sont les suivantes :

- la surveillance de personnes soupçonnées sur l'ensemble du territoire national (article 706-80) ;

- l'infiltration (articles 706-81 à 706-87) ;

- les écoutes téléphoniques (article 706-95) ;

- les sonorisations et les fixations d'images de certains lieux ou véhicules (articles 706-96 à 706-102) ;

- la captation des données informatiques (articles 706-102-1 à 706-102-9) ;

- le prononcé de mesures conservatoires sur les biens de la personne mise en examen (article 706-103).

En revanche, ne sont pas applicables les dispositions relatives à la garde à vue prolongée avec possibilité de différer l'intervention de l'avocat (article 706-88), ni celles relatives aux perquisitions de nuit ou en l'absence de la personne placée en garde à vue ou détenue (articles 706-89 à 706-94).

Le nouvel article 706-1-1 qui reprend les dispositions de l'actuel 706-1-3 (du fait de la réorganisation du titre 13 opérée par le présent projet de loi, cf. ci-dessous le commentaire du III ), étend à un nouveau type de délits la possibilité d'utiliser les techniques spéciales d'enquête : il s'agit des délits de fraude fiscale commis en bande organisée ou aggravés par l'une des cinq circonstances mentionnées à l'article L. 228 du livre des procédures fiscales73(*).

À l'initiative de son rapporteur, la commission des lois de l'Assemblée nationale a adopté un amendement étendant le champ des délits concernés aux délits prévus « par le code des douanes, lorsqu'ils sont punis d'une peine d'emprisonnement d'une durée supérieure à cinq ans ». Il s'agit de certains délits douaniers de première classe et de l'ensemble des délits douaniers de seconde classe.

Ainsi, les articles 414 et 414-1 du code des douanes prévoient les délits de première classe, qui consistent essentiellement dans la contrebande de marchandises prohibées ou fortement taxées (détention, transport, importation ou exportation), punie de 3 ans d'emprisonnement ; mais de dix ans s'il s'agit de « marchandises dangereuses pour la santé, la moralité ou la sécurité publiques, dont la liste est fixée par arrêté du ministre chargé des douanes, soit lorsqu'ils sont commis en bande organisée ».

Les délits douaniers de deuxième classe sont le blanchiment douanier (article 415 du code des douanes, puni de 10 ans d'emprisonnement), les relations financières illicites avec l'étranger (article 459 du code des douanes, puni de cinq ans d'emprisonnement) et le défaut de déclaration de transfert de capitaux (article 465 puni d'une amende proportionnelle du quart des sommes en cause).

Votre commission a adopté un amendement de votre rapporteur énumérant expressément les articles du code des douanes qui prévoient les infractions pour lesquelles les techniques spéciales d'enquête pourront être utilisées, une telle précision étant indispensable en matière de libertés publiques.

En outre, les techniques spéciales d'enquêtes pourront être utilisées pour les enquêtes relatives au blanchiment des délits susmentionnés.

Enfin, le présent article complète la liste des techniques spéciales d'enquête utilisable pour toutes les infractions dont la liste figure à l'article 706-1-3 actuel, et désormais pour l'infraction de fraude fiscale aggravée ajoutée par le présent article : sera ainsi permise la garde à vue prolongée avec possibilité de différer l'arrivée de l'avocat (article 706-88). Rappelons que dans ce cadre, la garde à vue de 48 heures peut faire l'objet de deux prolongations de 24 heures chacune, autorisées par décision écrite et motivée soit, à la requête du procureur de la République, par le juge des libertés et de la détention, soit par le juge d'instruction. L'intervention de l'avocat peut être retardée dans les mêmes conditions jusqu'à 48 heures après le début de la garde à vue.

À l'initiative de son rapporteur, la commission des lois de l'Assemblée nationale a inséré dans le code de procédure pénale un nouvel article 706-1-2 permettant de recourir à certaines techniques spéciales d'enquête pour le nouveau délit d'abus de biens sociaux aggravé créé par l'article 9 ter du projet de loi. Cet article tend ainsi à autoriser dans ce cadre le recours à la surveillance, à l'infiltration, aux interceptions téléphoniques, aux sonorisations et fixations d'images, à la captation des données informatiques et aux mesures conservatoires. En revanche, afin de respecter la jurisprudence du Conseil constitutionnel en matière de proportionnalité des moyens d'enquête utilisés à la gravité et à la complexité des affaires, ni la possibilité de prolonger la garde à vue jusqu'à quatre jours, ni la possibilité d'effectuer des perquisitions de nuit ne sont prévues.

Rappelons en effet que, dans sa décision n° 2004-492 DC du 2 mars 2004 sur la loi portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité, le Conseil constitutionnel a estimé que si le législateur peut prévoir des mesures d'investigation spéciales en vue de constater des crimes et délits d'une gravité et d'une complexité particulières, d'en rassembler les preuves et d'en rechercher les auteurs, c'est sous réserve que « les restrictions qu'elles apportent aux droits constitutionnellement garantis soient nécessaires à la manifestation de la vérité, proportionnées à la gravité et à la complexité des infractions commises et n'introduisent pas de discriminations injustifiées ».

3) Introduction d'un chapitre regroupant les dispositions communes aux infractions en matière économique et financière et modifications de coordination

Le I de l'article 16 introduit, au sein du titre XIII du livre IV du code de procédure pénale (« Procédure applicable aux infractions en matière économique et financière »), après le chapitre Ier consacré aux juridictions interrégionales spécialisées (JIRS) et le chapitre II relatif au procureur de la République financier74(*), un chapitre III intitulé « Dispositions diverses ». Ce chapitre comprend les articles 706 à 706-1-1 relatifs aux assistants spécialisés et à l'application, en matière de corruption, de fraude fiscale en bande organisée ou aggravée et d'abus de biens sociaux aggravé, de certaines des règles applicables à la criminalité organisée (cf. les paragraphes 1) et 2) ci-dessus).

Le III de l'article 16 abroge deux articles du code de procédure pénale par coordination avec la création du procureur de la République financier :

- l'article 706-1, qui prévoyait l'exercice par le TGI de Paris d'une compétence concurrente pour la poursuite, l'instruction et le jugement des délits de corruption ou de trafic d'influence impliquant un agent public d'un État étranger ou d'une organisation internationale. En effet, en application du nouvel article 705 du code de procédure pénale créé par l'article 15 du projet de loi, la poursuite de ces délits relèvera du procureur de la République financier, tandis que l'instruction et le jugement relèveront toujours du TGI de Paris ;

- l'article 706-1-3, qui prévoyait la possibilité d'appliquer, en matière économique et financière, certaines des règles dérogatoires de procédure pénale prévues en matière de criminalité organisée. En effet, le présent article prévoit l'extension de ces règles dérogatoires (cf. ci-dessus).

Le IV renumérote l'actuel article 706-1-2 du code de procédure pénal en article 706-1. Cet article permet l'usage des techniques de surveillance et d'infiltration à certaines infractions prévues par le code de la propriété intellectuelle lorsqu'elles sont commises en bande organisée.

Votre commission a adopté l'article 16 ainsi modifié.

Article 17 (art. 693, 706-2 et 706-42 du code de procédure pénale ; art. 5 de la loi du 17 décembre 1926) - Coordinations

Le présent article tend à effectuer une série de modification de coordination au sein de dispositions législatives faisant référence à des articles supprimés ou modifiés par le présent projet de loi.

Votre commission a adopté l'article 17 sans modification.

Article 18 (art. 1er de l'ordonnance n° 2004-823 du 19 août 2004) - Application territoriale du chapitre Ier du titre III du projet de loi

Le présent article précise le champ d'application territoriale des dispositions des articles 12 à 17 du projet de loi, relatifs à l'organisation judiciaire.

Ainsi, le I prévoit que les articles 12 à 17 seront applicables sur tout le territoire de la République.

En conséquence, le II supprime le III de l'article 1er l'ordonnance n° 2004-823 du 19 août 2004 portant actualisation et adaptation du droit économique et financier applicable à Mayotte, en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française et dans les îles Wallis et Futuna, qui disposait que « Indépendamment de leur application de plein droit à Mayotte, les modifications et adjonctions apportées au code de procédure pénale en ses articles 704 et 704-1 sont applicables en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française et dans les îles Wallis et Futuna ».

Votre commission a adopté l'article 18 sans modification.


* 66 Loi n°2007-291 du 5 mars 2007 renforçant l'équilibre de la procédure pénale.

* 67 Loi n° 2004-204 du 9 mars 2004 portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité.

* 68 Comme les JRS, les JIRS ne constituent pas de nouvelles juridictions mais correspondent seulement à l'extension de la compétence territoriale de certaines juridictions définies par décret.

* 69 A savoir tous les délits financiers prévus par le code pénal, les délits prévus par les codes de commerce, monétaire et financier, de la construction et de l'habitation, de la propriété intellectuelle, des douanes, de l'urbanisme et de la consommation, les délits de fraude fiscale prévus par le code général des impôts et les délits prévus par la loi n° 86-897 du 1er août 1986 portant réforme du régime juridique de la presse.

* 70 Ce délai maximal a été ajouté au dispositif lors de l'examen en première lecture de la loi du 9 mars 2004 par l'adoption d'un amendement du rapporteur de votre commission, M. François Zocchetto.

* 71.Loi 2004-204 du 9 mars 2004 portant sur l'adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité.

* 72 Prévus à l'article 52-1 du code de procédure pénale.

* 73 Il s'agit : 1° de l'utilisation, aux fins de se soustraire à l'impôt, de comptes ou de contrats souscrits auprès d'organismes établis dans un État ou territoire qui n'a pas conclu avec la France, depuis au moins trois ans au moment des faits, une convention d'assistance administrative permettant l'échange de tout renseignement nécessaire à l'application de la législation fiscale française ; 2° de l'interposition, dans un État ou territoire mentionné au 1°, de personnes physiques ou morales ou de tout organisme, fiducie ou institution comparable ; 3° de l'usage d'une fausse identité ou de faux documents au sens de l'article 441-1 du code pénal, ou de toute autre falsification ; 4° d'une domiciliation fiscale fictive ou artificielle à l'étranger ; 5° de toute autre manoeuvre destinée à égarer l'administration.

* 74 Ces chapitres sont créés par les articles 12 et 15 du présent projet de loi.