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Proposition de loi portant création d'une Haute autorité chargée du contrôle et de la régulation des normes applicables aux collectivités locales

2 octobre 2013 : Normes applicables aux collectivités locales ( rapport - deuxième lecture )

Rapport n° 17 (2013-2014) de M. Alain RICHARD, fait au nom de la commission des lois, déposé le 2 octobre 2013

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N° 17

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2013-2014

Enregistré à la Présidence du Sénat le 2 octobre 2013

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1) sur la proposition de loi, MODIFIÉE PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE, portant création d'un conseil national d'évaluation des normes applicables aux collectivités territoriales et à leurs établissements publics,

Par M. Alain RICHARD,

Sénateur

(1) Cette commission est composée de : M. Jean-Pierre Sueur, président ; MM. Jean-Pierre Michel, Patrice Gélard, Mme Catherine Tasca, M. Bernard Saugey, Mme Esther Benbassa, MM. François Pillet, Yves Détraigne, Mme Éliane Assassi, M. Nicolas Alfonsi, Mlle Sophie Joissains, vice-présidents ; Mme Nicole Bonnefoy, MM. Christian Cointat, Christophe-André Frassa, Mme Virginie Klès, secrétaires ; MM. Alain Anziani, Philippe Bas, Christophe Béchu, François-Noël Buffet, Gérard Collomb, Pierre-Yves Collombat, Jean-Patrick Courtois, Mme Cécile Cukierman, MM. Michel Delebarre, Félix Desplan, Christian Favier, Louis-Constant Fleming, René Garrec, Gaëtan Gorce, Mme Jacqueline Gourault, MM. Jean-Jacques Hyest, Philippe Kaltenbach, Jean-René Lecerf, Jean-Yves Leconte, Antoine Lefèvre, Mme Hélène Lipietz, MM. Roger Madec, Jean Louis Masson, Michel Mercier, Jacques Mézard, Thani Mohamed Soilihi, Hugues Portelli, André Reichardt, Alain Richard, Simon Sutour, Mme Catherine Troendle, MM. René Vandierendonck, Jean-Pierre Vial, François Zocchetto.

Voir le(s) numéro(s) :

Première lecture : 119, 282, 283 et T.A. 77 (2012-2013)

Deuxième lecture : 857 (2012-2013) et 18 (2013-2014)

Assemblée nationale (14ème législ.) :

Première lecture : 658, 1350 et T.A. 213

LES CONCLUSIONS DE LA COMMISSION DES LOIS

La commission des lois, réunie le mercredi 2 octobre 2013, sous la présidence de M. Jean-Pierre Sueur, président, a examiné le rapport de M. Alain Richard et établi son texte sur la proposition de loi n° 857 (2012-2013) présentée par Mme Jacqueline Gourault et M. Jean-Pierre Sueur et portant création d'un conseil national d'évaluation des normes applicables aux collectivités territoriales et à leurs établissements publics, adoptée par l'Assemblée nationale en première lecture le 19 septembre 2013.

Confirmant son soutien à la démarche pragmatique visant à étendre et renforcer les pouvoirs et les compétences de la nouvelle Haute autorité, par rapport à ceux dévolus à l'actuelle commission consultative d'évaluation des normes, la commission a approuvé les modifications adoptées par l'Assemblée nationale qui conservent l'économie générale souhaitée par le Sénat.

Compte-tenu de l'urgence qui s'attache à l'adoption définitive de la présente proposition de loi, afin de faire face à l'inflation normative à laquelle doivent faire face les élus locaux, la commission des lois a adopté la présente proposition de loi sans modification.

EXPOSÉ GÉNÉRAL

Mesdames, Messieurs,

La Haute Assemblée est, de nouveau, saisie de la proposition de loi portant création d'un Conseil national d'évaluation des normes, adoptée par l'Assemblée nationale, en première lecture, le 19 septembre 2013.

Cette proposition de loi est l'une des traductions législatives des états généraux de la démocratie territoriale, organisés sous l'égide du Président du Sénat, les 4 et 5 octobre 2012, qui ont mis en exergue le poids des normes dans l'activité quotidienne des collectivités territoriales. La nécessité de répondre à cette question fait aujourd'hui l'objet d'un large consensus.

La présente proposition de loi est une initiative sénatoriale de nos collègues Mme Jacqueline Gourault, présidente de la Délégation sénatoriale aux collectivités territoriales et à la décentralisation, et M. Jean-Pierre Sueur, président de la commission des lois. Elle propose, non pas de lancer une révision générale des normes existantes, qui apparaît sans doute peu réaliste, mais d'apporter une réponse institutionnelle adaptée via la création d'une nouvelle instance : le Conseil national d'évaluation des normes (CNEN). Celui-ci succèderait à l'actuelle Commission consultative d'évaluation des normes (CCEN) qui, sous la présidence de notre ancien collègue, M. Alain Lambert, a su, en cinq ans seulement, s'inscrire dans le paysage administratif et définir une doctrine dont l'administration est amenée à tenir compte.

Cette nouvelle instance bénéficierait d'un champ de compétences plus large et de capacités d'actions renforcées par rapport à la CCEN. Outre le flux de normes, elle serait également compétente sur le stock de normes, grâce à une capacité d'autosaisine dont ne bénéficie pas actuellement la CCEN. En outre, pour répondre à la problématique spécifique des normes sportives, la proposition de loi initiale propose d'adosser la commission d'examen des projets de règlements fédéraux relatifs aux équipements sportifs (CERFRES) au futur Conseil, afin de lui conférer une existence législative tout en renforçant ses prérogatives et en rééquilibrant sa composition au profit des élus locaux.

La présente proposition de loi complète l'initiative de notre collègue, M. Éric Doligé, qui a déposé une proposition de loi relative à la simplification du fonctionnement des collectivités territoriales, adoptée par le Sénat en seconde lecture le 12 juin 2013. On peut également souligner l'excellent travail du commissaire à la simplification, rattaché au secrétariat général du Gouvernement, dont le bilan est positif et prometteur. Cette fonction, jugée primordiale, est désormais assurée par une directrice au sein du même secrétariat général.

Adoptée à l'unanimité le 28 janvier 2013 par le Sénat en première lecture, la présente proposition de loi a, en juillet dernier, été intégrée par l'Assemblée nationale au projet de loi d'affirmation des métropoles et de modernisation de l'action publique locale, dont l'examen doit se poursuivre pendant les prochains mois. Or, la conclusion du pacte de confiance et de responsabilité entre l'État et les collectivités territoriales, également en juillet dernier, exige une accélération du processus de lutte contre l'inflation normative, comme l'a rappelé Mme Anne-Marie Escoffier, ministre déléguée chargée de la décentralisation, devant la commission des lois de l'Assemblée nationale. C'est pourquoi le Président de la République, sur demande du Gouvernement, a inscrit la proposition de loi, en vue de son adoption comme « texte autonome » par l'Assemblée nationale, à l'ordre du jour de la session extraordinaire de septembre 2013. Aussi, a-t-il été jugé préférable de conduire au terme de son processus législatif la présente proposition de loi.

L'Assemblée nationale a ainsi adopté en première lecture la présente proposition de loi le 19 septembre 2013. Tout en conservant l'économie générale du dispositif conçu et adopté par votre Haute Assemblée, l'Assemblée nationale a adopté plusieurs modifications substantielles sur lesquelles le Sénat est appelé à statuer.

Pour cette raison, à l'initiative de notre collègue, M. René Vandierendonck, rapporteur du projet de loi d'affirmation des métropoles et de modernisation de l'action publique locale, votre commission a retranché de ce projet de loi les dispositions de la présente proposition de loi qui avaient été introduites par les députés.


· Les apports du Sénat en première lecture : la volonté de renforcer la lutte contre l'inflation normative à travers un outil institutionnel adapté

La Haute Assemblée a approuvé la démarche pragmatique proposée par nos collègues Mme Jacqueline Gourault et M. Jean-Pierre Sueur, tendant à renforcer les compétences du nouveau Conseil national, en comparaison de l'actuelle Commission consultative d'évaluation des normes.

A l'initiative de son rapporteur, elle a néanmoins clarifié certaines dispositions.

Tout d'abord, elle a précisé que le CNEN exercerait ses compétences en prenant en compte les avis rendus, depuis 2008, par la CCEN. En effet, l'abrogation de la CCEN ne signifie pas l'abandon des avis et de la doctrine bâtie par celle-ci. C'est pourquoi le Sénat a précisé que le CNEN assurerait la continuité des travaux de la CCEN en prenant en compte ces derniers, en assurant leur publicité et la continuité de leur application. Le Sénat sera par ailleurs très attentif à ce que les administrations d'État continuent d'appliquer la doctrine définie par la CCEN.

Ensuite, le Sénat a renforcé la composition du futur Conseil, composé de trente-six membres, afin de favoriser une meilleure représentation des élus locaux et des représentants de l'État, des différentes strates de collectivités territoriales, qui soit également en cohérence avec la charge de travail accrue pour cette instance régulatrice.

Par ailleurs, à l'initiative de votre commission, la compétence obligatoire du futur Conseil a été étendue aux amendements du Gouvernement ayant un impact technique et financier sur les collectivités territoriales et leurs établissements publics tandis que sa consultation facultative a été renforcée pour les amendements d'origine parlementaire, sur saisine des Présidents de l'Assemblée nationale et du Sénat, sauf opposition de son auteur.

Afin de lutter contre les normes techniques de normalisation et de certification qui, bien que non obligatoires, s'imposent de facto aux collectivités territoriales et à leur groupement, le Sénat a prévu une faculté d'autosaisine du Conseil sur ces projets.

Le Sénat a également reconnu une possibilité, pour le Conseil national, de proposer des recommandations d'application différenciée de normes en vigueur, afin de prendre en compte les spécificités des territoires et éviter une application mal adaptée de dispositions dont les inconvénients pourraient s'avérer contraires aux objectifs attendus.

Enfin, votre Haute Assemblée a rétabli une procédure d'extrême urgence permettant au Gouvernement de demander un avis du Conseil national soixante-douze heures après sa saisine et imposé la présence d'un représentant du Premier ministre lors de la seconde délibération d'examen d'un projet de norme réglementaire ayant fait l'objet d'un avis défavorable du Conseil lors d'une précédente délibération.


· Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale en première lecture : des précisions utiles, des évolutions substantielles

Tout en conservant l'économie générale de la proposition de loi adoptée par le Sénat, l'Assemblée nationale a apporté plusieurs modifications, principalement rédactionnelles, à la présente proposition de loi, à l'initiative de son rapporteur, M. Olivier Dussopt.

Sur le fond, elle a supprimé la compétence consultative du Conseil national d'examen des amendements - de manière systématique en ce qui concerne les amendements déposés par le Gouvernement, sur saisine du président d'une assemblée parlementaire pour les amendements déposés par un de ses membres.

À l'initiative du Gouvernement, elle a précisé que la nouvelle délibération d'un projet de norme réglementaire ayant fait l'objet d'un premier avis défavorable rendu par le Conseil national pourrait porter sur un projet modifié par le Gouvernement afin de prendre en compte l'avis défavorable du Conseil national ou sur le même texte, accompagné « d'informations complémentaires » présentées par le Gouvernement, sans que le Premier ministre ait à être représenté à cette session du Conseil.

Par ailleurs, le mandat des membres du Conseil national a été ramené de six à trois ans tandis que la moitié de la représentation des différentes catégories de collectivités territoriales devrait être composée de membres des exécutifs des collectivités qu'ils représentent.

L'Assemblée nationale, à l'initiative du Gouvernement, a également supprimé l'adossement de la commission d'examen des règlements fédéraux relatifs aux équipements sportifs (CERFRES) au Conseil national : un décret du 4 avril 2013 l'a transformée en formation restreinte du Conseil national du sport et a renforcé le poids des élus locaux au sein de cette instance ainsi que les obligations des fédérations sportives quant aux informations que celles-ci doivent fournir à la commission. Les députés ont estimé que ce dispositif offre une réponse satisfaisante aux préoccupations des collectivités territoriales en matière d'inflation des normes sportives.

Enfin, l'Assemblée nationale a modifié les modalités d'entrée en vigueur de la présente proposition de loi, afin que l'actuelle CCEN puisse poursuivre ses travaux entre la promulgation du présent texte et la mise en place du CNEN : ainsi, les textes dont la Commission consultative aurait été saisie et pour lesquels elle n'aurait pas rendu son avis seraient soumis, de plein droit, au Conseil national dès son installation.

· La position de votre commission : la nécessité d'une adoption rapide de la proposition de loi

Votre commission se félicite des améliorations adoptées par l'Assemblée nationale, qui a conservé la philosophie du dispositif adopté par le Sénat en première lecture. Les modifications introduites par les députés visent à permettre au futur Conseil national de disposer des compétences nécessaires pour faire face au « zèle normatif » auquel sont confrontées les collectivités territoriales.

Compte-tenu de ces observations et de l'urgence qui s'attache à l'adoption définitive du présent texte, votre commission a, à l'invitation de son rapporteur, adopté conforme cette proposition de loi, afin que le Conseil national d'évaluation des normes puisse être créé rapidement. Votre commission sera très attentive à la prise des décrets permettant de rendre effective cette nouvelle instance.

*

* *

La commission des lois a adopté la proposition de loi sans modification.

EXAMEN DES ARTICLES

Intitulé de la proposition de loi

À l'initiative de son rapporteur, la commission des lois de l'Assemblée nationale a adopté un amendement modifiant l'intitulé de la proposition de loi, en raison de la modification de l'appellation de l'organe consultatif retenue par le Sénat. Ainsi, l'intitulé adopté par l'Assemblée nationale porte « création d'un conseil national d'évaluation des normes applicables aux collectivités territoriales et à leurs établissements publics ». Cette mise en cohérence est bienvenue.

Votre commission a adopté l'intitulé de la proposition de loi sans modification.

Article premier (art. L. 1212-1 à L. 1212-4 [nouveaux] du code général des collectivités territoriales) - Création du conseil national d'évaluation des normes

Cet article propose d'insérer un nouveau titre premier bis composé d'un chapitre unique, après le chapitre III du titre premier du Livre deuxième de la première partie du code général des collectivités territoriales, consacré au Conseil national d'évaluation des normes.

L'Assemblée nationale a conservé le dispositif proposé et adopté par le Sénat. Outre plusieurs amendements rédactionnels, elle a adopté des modifications de fond, tout en renvoyant à un décret en Conseil d'État le soin de préciser les modalités de mise en place et de fonctionnement du CNEN.

Elle a également conservé le principe, introduit par le Sénat, selon lequel les avis rendus par la CCEN seraient réputés avoir été pris par le CNEN, afin de conserver la doctrine de la CCEN, qui servira de socle de base aux futurs travaux du Conseil national.

1. Les principales modifications adoptées par l'Assemblée nationale

· La composition du Conseil national

Le futur Conseil national d'évaluation des normes comprendrait trente-six membres :

- deux députés ;

- deux sénateurs ;

- quatre conseillers régionaux ;

- quatre conseillers généraux ;

- cinq conseillers communautaires ;

- dix conseillers municipaux ;

- neuf représentants de l'État.

La commission des lois de l'Assemblée nationale a adopté un amendement du Gouvernement précisant que la moitié au moins des représentants des collectivités territoriales et des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre soit des exécutifs locaux. Le président serait secondé par deux vice-présidents, issus des collèges d'élus locaux, comme c'est le cas aujourd'hui pour la CCEN.

Par ailleurs, le mandat des membres du Conseil, fixé à six ans par le Sénat, pour l'aligner sur la durée des mandats locaux, a été abaissé à trois ans afin de faciliter, « un renouvellement régulier des membres du conseil et de faire coïncider à terme l'organisation des élections de ces derniers avec celle des membres du Comité des finances locales ».

Un amendement de M. Olivier Dussopt, rapporteur de la commission des lois de l'Assemblée nationale, prévoit une représentation paritaire des différents collèges au sein du Conseil national.

En séance publique, l'Assemblée nationale a adopté un amendement de son rapporteur, précisant que l'obligation de représentants des collectivités territoriales exerçant des fonctions exécutives s'appliqueraient aux listes, et non pas au collège une fois élu, en cas de pluralité de listes.

· Les compétences du Conseil national

Le Sénat a, en première lecture, distingué le champ de saisines obligatoires du futur Conseil de celui des saisines facultatives.

Le champ de saisine obligatoire

Outre les normes qui seraient directement justifiées par la protection de la sûreté nationale, qui demeurerait exclues de son champ de compétences, le Conseil national serait obligatoirement consulté, par le Gouvernement, sur l'impact technique et financier :

- d'une part, des projets de textes règlementaires créant ou modifiant des normes applicables aux collectivités territoriales et à leurs groupements ;

- d'autre part, des projets de loi créant ou modifiant des normes applicables aux collectivités territoriales et à leurs groupements ;

- enfin, des projets d'acte de l'Union européenne créant ou modifiant des normes applicables aux collectivités territoriales ou leurs établissements publics.

En revanche, l'Assemblée nationale, à l'initiative de son rapporteur et de Mme Marietta Karamanli, n'a pas retenu la proposition du Sénat d'étendre le champ de compétence du Conseil national aux amendements déposés durant la procédure d'examen parlementaire des projets ou des propositions de loi créant ou modifiant les normes applicables aux collectivités territoriales. Les députés ont estimé que, en raison du délai nécessaire au traitement des amendements et à leur renvoi au Conseil national, la saisine systématique de ce dernier aboutirait à demander au Conseil de se prononcer de façon superficielle, sans qu'aucune expertise ne puisse réellement avoir lieu sur le contenu de l'amendement.

La rédaction adoptée par l'Assemblée nationale relative au motif de saisine du CNEN, en concertation avec le Gouvernement et votre rapporteur, assure une meilleure sécurité juridique aux procédures suivies devant cette instance consultative, qui ont donné lieu à de réelles incertitudes dès les débuts de la CCEN. En énonçant de façon homogène, dans tous les cas de saisine, que celle-ci est requise quand il s'agit de textes « ayant un impact technique et financier » pour les collectivités territoriales et leurs groupements, la rédaction proposée préserve une exigence large de la saisine. Quelle que soit la nature de celle-ci, technique (notamment le risque de complexité ou le manque de précision dans la norme envisagée) ou financière (les coûts induits par son éventuelle application), le Conseil national sera appelé à donner son avis dans les conditions de procédure définies par la loi.

En revanche, votre commission ne partage pas l'analyse de M. Olivier Dussopt, selon lequel le contrôle de la recevabilité financière des amendements exclut qu'un parlementaire soit à l'origine de l'introduction d'une nouvelle norme coûteuse pour les collectivités territoriales. Si le risque d'un examen superficiel est indéniable, votre commission estime que des amendements ont pu être adoptés par le passé, introduisant de nouvelles obligations pour les collectivités territoriales, sans que leur coût réel, et notamment la charge induite par leur complexité, ait été, au préalable, réellement apprécié, du fait que le contrôle de recevabilité s'opère lui aussi dans la hâte.

Le champ de saisine facultative

Le Conseil national pourrait être consulté par plusieurs autorités :

- par le président d'une assemblée parlementaire sur l'impact technique et financier d'une proposition de loi déposée par l'un de ses membres, sauf si ce dernier s'y opposerait ;

- par la commission d'examen des projets de règlements fédéraux relatifs aux équipements sportifs (CERFRES), à la demande de son président ou du tiers de ses membres, sur un projet de norme d'une fédération sportive délégataire. Introduite en séance publique par un amendement du Gouvernement, cette saisine du CNEN aurait lieu avant que la CERFRES se prononce définitivement sur un projet de norme. En revanche, l'Assemblée nationale n'a pas précisé la portée de l'avis qui serait rendu par le Conseil national dans ce cas ;

- par le Gouvernement, les commissions permanentes de l'Assemblée nationale et du Sénat et, dans les conditions fixées par décret en Conseil d'État, les collectivités territoriales et les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre, sur une évaluation de normes réglementaires en vigueur.

Le Conseil national pourrait se saisir lui-même de l'ensemble des projets précédemment cités s'il l'estime nécessaire.

En revanche, l'Assemblée nationale n'a pas retenu la faculté de saisine, adoptée par votre commission à l'initiative de notre collègue, Mme Éliane Assassi, d'un groupe politique d'une assemblée sur une proposition de loi déposée par l'un de ses membres et inscrite à l'ordre du jour de l'assemblée.

La nature du contrôle opéré par le Conseil national

Dans le cadre de son contrôle, le Conseil national pourrait proposer toute mesure d'adaptation ou de simplification, voire d'abrogation, des normes règlementaires en vigueur, si l'application de ces dernières entraînait, selon lui, des conséquences matérielles, techniques ou financières disproportionnées au regard des objectifs poursuivis.

Lorsqu'il serait saisi, le Conseil national disposerait d'un délai de six semaines pour rendre son avis. Le président pourrait reconduire ce délai une fois, portant ainsi à douze semaines le délai maximal d'examen du futur Conseil.

Ce délai pourrait être réduit, à titre exceptionnel :

- à deux semaines, à la demande, soit du Premier ministre, soit du Président de l'Assemblée parlementaire qui le saisit. La compétence du président d'une assemblée parlementaire de réduire le délai de saisine a été introduite par deux amendements identiques de Mme Mariette Karamanli et du rapporteur, M. Olivier Dussopt. Ce délai est apparu aux députés compatible avec l'examen d'une disposition d'un texte en cours de navette ;

- à soixante-douze heures, par décision motivée du Premier ministre.

En cas d'avis défavorable du Conseil national sur tout ou partie d'un projet pour lequel il aurait été saisi, le Gouvernement transmettrait un projet modifié. Un amendement du Gouvernement, adopté par la commission des lois de l'Assemblée nationale, propose que le Gouvernement puisse défendre, dans le cadre d'une seconde délibération, son projet initial, après avoir transmis des pièces complémentaires susceptibles d'éclairer les membres du Conseil national.

En outre, la commission des lois, à l'initiative du Gouvernement, a supprimé la présence obligatoire d'un représentant du Premier ministre en cas de seconde délibération. Le Gouvernement estime que la présence obligatoire d'un tel représentant, empiétant sur l'organisation gouvernementale, soulèverait des problèmes de constitutionnalité. Or, le Sénat a adopté cette disposition afin, non seulement de donner une certaine solennité à cette présentation, mais également pour impliquer le Premier ministre dans son rôle d'arbitrage. De surcroît, comme l'a justement relevé notre collègue, M. Olivier Dussopt, « la définition de « représentant du Premier ministre » peut englober tout fonctionnaire qui est soumis hiérarchiquement au chef du Gouvernement », ce qui assure une souplesse dans le choix du représentant. Il serait judicieux de demander au Gouvernement de préciser ce point dans le décret fixant la procédure de fonctionnement du Conseil national.

· La publicité des travaux du Conseil national

À l'initiative de M. Olivier Dussopt, les modalités de publicité des avis du Conseil national ont été réorganisées. Les avis rendus par le Conseil seraient rendus publics comme l'avait adopté le Sénat en première lecture. Toutefois, leur insertion au Journal Officiel de la République Française, adoptée par votre Haute Assemblée, n'a pas été retenue par l'Assemblée nationale, au motif que « cette procédure [est] inutile car une grande partie des informations du Journal officiel n'[est] désormais disponible qu'en ligne, et parfois disproportionnée, s'agissant notamment des avis de la CERFRES concernant des règlements fédéraux n'ayant pas eux-mêmes vocation à être publié au Journal officiel mais uniquement au Bulletin officiel du ministère des Sports »1(*).

Par ailleurs, l'Assemblée nationale a rappelé que l'annexion de l'avis du Conseil national à l'étude d'impact jointe au projet de loi se heurte au troisième alinéa de l'article 39 de la Constitution selon lequel les conditions de présentation des projets de loi déposés devant l'Assemblée nationale ou le Sénat relèvent d'une loi organique. Elle estime que cette suppression n'empêcherait pas la mention, par l'étude d'impact d'un projet de loi, du contenu et du sens de l'avis du Conseil national parmi les consultations légales effectuées. Cette exigence serait toutefois dépourvue de sanction, comme l'a démontré votre rapporteur en première lecture. Aussi, par souci de renforcer la portée des avis du CNEN, une proposition de loi organique tendant à joindre les avis rendus par le Conseil national d'évaluation des normes aux projets de loi relatifs aux collectivités territoriales et à leurs groupements, a été déposée par nos collègues Mme Jacqueline Gourault et M. Jean-Pierre Sueur, et fera l'objet d'une discussion commune avec la présente proposition de loi, le 7 octobre prochain au Sénat.

Les avis rendus sur les propositions de lois seraient adressés au président de l'assemblée parlementaire qui les aurait soumis, pour communication aux membres de cette assemblée.

Enfin, afin d'assurer une large publicité des travaux du Conseil national, l'Assemblée nationale a conservé le principe d'un rapport public annuel, qui serait remis au Premier ministre et aux présidents de l'Assemblée nationale et du Sénat, sur le modèle du rapport public annuel remis chaque année par le Premier président de la Cour des comptes aux mêmes autorités.

· L'adossement de la CERFRES au Conseil national

Afin de répondre aux inquiétudes exprimées par les élus locaux quant aux conséquences liées à l'application des normes sportives, le Sénat a adopté, en première lecture, l'adossement de la commission d'examen des projets de règlements fédéraux relatifs aux équipements sportifs (CERFRES) au Conseil national. Par ailleurs, il avait conforté son existence en « légalisant » les dispositions régissant ses compétences et sa composition.

A l'initiative de son rapporteur, la commission des lois de l'Assemblée nationale a précisé la composition de la CERFRES, en y intégrant les représentants du monde sportif au côté des représentants de l'État et des collectivités territoriales. Elle aurait compris, pour moitié, des représentants des élus locaux (Parlement et collectivités territoriales et leurs groupements), désignés parmi les membres du Conseil national et, pour l'autre moitié, des représentants de l'État, du Comité national olympique et sportif français, du Comité paralympique et sportif français et des associations sportives. La présidence serait assumée par un élu local.

En séance publique, l'Assemblée nationale a adopté un amendement du Gouvernement supprimant les dispositions relatives à la CERFRES. Ce dernier a estimé que le décret du 4 avril 20132(*) portant création du Conseil national du sport permet de répondre aux deux principaux défauts reprochés à la CERFRES : délai d'instruction trop court et absence de toute articulation entre la CCEN et la CERFRES. Ce décret prévoit que la commission, qui est désormais une formation restreinte du Conseil national du sport, comprend désormais six représentants des collectivités territoriales, soit un tiers de ses membres. Sa présidence revient de droit à l'un d'entre eux. En outre, à la demande du président ou du tiers de ses membres, la CERFRES peut surseoir à statuer pour renvoyer l'examen d'un projet de norme fédérale à la CCEN, avant de rendre son avis définitif. Une étude d'impact détaillée est en outre exigée, comprenant notamment le chiffrage des « conséquences financières qui résulteraient de l'application du projet de règlement pour les clubs sportifs et pour les collectivités territoriales, tant en fonctionnement qu'en investissement », de même que la teneur des concertations obligatoires avec les associations d'élus, la justification de la nécessité du projet de règlement et de la proportionnalité de ses exigences et les délais prévus pour la mise en conformité éventuelle des installations existantes.

Pour conforter la CERFRES, un autre amendement du Gouvernement a été adopté, tendant à soumettre l'examen des projets de règlements fédéraux renvoyés par la CERFRES au droit commun de l'examen par le Conseil national des autres normes qui lui sont soumises, à la demande du président ou d'un tiers de ses membres.

· Les ressources du Conseil national

Tout en conservant le principe d'une dotation budgétaire destinée à assurer l'indépendance du Conseil national, l'Assemblée nationale a encadré la possibilité pour ce dernier de fixer lui-même le montant de sa dotation en le soumettant à l'avis conforme du Comité des finances locales.

2. La position de votre commission

Votre commission se félicite des apports et des améliorations adoptées par l'Assemblée nationale, qui n'ont pas remis en cause les principales novations proposées par le Sénat, qui permettront à cette nouvelle instance de disposer des outils et des compétences nécessaires pour répondre aux inquiétudes des élus locaux, dans un souci d'efficacité de l'action publique locale, chère à votre Haute Assemblée.

Ainsi, votre commission approuve la possibilité dont disposerait le Gouvernement, en cas d'avis défavorable du Conseil national, de fournir, pour la seconde délibération, des informations complémentaires destinées à éclairer les membres du Conseil. Votre commission estime toutefois que le Gouvernement devrait fournir, dès la première délibération, l'ensemble des informations dont il disposerait. Cette disposition permet cependant au Gouvernement de présenter au CNEN un argumentaire complété et enrichi en faveur de son projet avant que le Conseil national se prononce.

Ensuite, l'adossement de la CERFRES au Conseil national répondait aux préoccupations exprimées par de nombreux élus locaux lors des états généraux de la démocratie territoriale, ou lors des auditions organisées par notre collègue, Mme Jacqueline Gourault, sur la proposition de loi de simplification des normes applicables aux collectivités locales. Il s'agissait, à la fois, de protéger cette commission, en l'élevant au niveau législatif alors qu'elle ne bénéficie, aujourd'hui, que d'une existence règlementaire, et d'approfondir ses compétences. Votre commission constate que le décret précité du 4 avril 2013 répond aux critiques adressées à cette instance, et permet une articulation entre la CERFRES et le CNEN.

Enfin, l'insertion, par votre commission, de la publication des avis du Conseil national au Journal officiel de la république française était guidée par le souci d'assurer la plus large publicité des travaux du futur Conseil. Or, l'Assemblée nationale a prévu que l'ensemble des avis rendus par le Conseil national seraient rendus publics, selon les modalités choisies par ce dernier. Cette disposition satisfait votre commission quant à l'efficience des avis du CNEN et laisse au Conseil le choix des moyens qu'il jugerait les plus appropriés.

Votre commission a adopté l'article 1er sans modification.

Article 2 (art. L. 1211-3 et L. 1211-4-2 du code général des collectivités territoriales) - Coordinations

Cet article prévoit les coordinations imposées par la création du Conseil national d'évaluation des normes.

À l'initiative de son rapporteur, la commission des lois de l'Assemblée nationale a inséré deux nouvelles dispositions transitoires :

- la première prévoit que la suppression de la CCEN n'entrerait en vigueur qu'à la date d'installation du Conseil national : cette précision permettrait à la CCEN de poursuivre ses travaux entre la promulgation de la présente proposition de loi et l'installation du CNEN ;

- la seconde précise la transition entre la CCEN et le CNEN : les projets règlementaires soumis à la CCEN sur lesquels elle n'aurait pas statué à la date de création du CNEN seraient soumis de plein droit à ce dernier.

Votre commission a adopté l'article 2 sans modification.

La commission des lois a adopté la proposition de loi sans modification.

EXAMEN EN COMMISSION

M. Alain Richard, rapporteur. - La première lecture de cette proposition de loi a eu lieu en janvier dernier. Pour que l'Assemblée nationale y consacre quelques heures, il a fallu que le Gouvernement l'inscrive à l'ordre du jour de la session extraordinaire de juillet. Un membre du Gouvernement a souhaité l'inclure dans le projet de loi sur les métropoles. Cela aurait eu deux conséquences indésirables : figer le débat sur les conseils de territoires et retarder la mise en oeuvre du Conseil national de trois mois au moins. Il a donc fallu convaincre le Gouvernement et l'Assemblée nationale de maintenir à cette proposition de loi son autonomie. Quelques corrections y ont cependant été faites en juillet.

J'hésitais à rendre le Conseil national d'évaluation des normes (CNEN) applicables aux collectivités locales et à leurs établissements publics compétent sur les amendements. Certains amendements génèrent bien des complications ou des surcoûts, mais ils sont très peu nombreux : un sur cent au maximum, peut-être moins d'un sur mille. Fallait-il charger autant le CNEN pour quelques cas ? L'Assemblée nationale et le Gouvernement avaient des doutes sur la conformité à la Constitution d'un tel examen consultatif. Mieux vaut y renoncer. Rien n'empêche l'auteur d'un amendement de saisir le CNEN, sans y être pour autant obligé.

Si l'avis du CNEN était défavorable, le Gouvernement devait revenir devant le CNEN avec un nouveau projet dans un délai d'une semaine. La présence d'un représentant du Premier ministre était obligatoire. Tout cela relève du domaine réglementaire. Le Gouvernement a accepté un compromis : une deuxième délibération aura bien lieu, mais sans contrainte de délai. Le Gouvernement peut présenter un nouveau projet, ou apporter un complément d'information au CNEN pour démontrer qu'il ne peut pas faire autrement.

La Commission d'examen des règlements fédéraux relatifs aux équipements sportifs (Cerfres) posait problème. Mme Fourneyron, ministre des sports, a pris un décret en avril dernier instaurant un conseil national du sport (CNS) auquel la Cerfres est adossée. Elle comporte un tiers d'élus : si ceux-ci soulèvent la question préjudicielle de la charge de normes, la Cerfres ne peut pas se prononcer avant que le CNEN ne l'ait fait. Cela m'a paru acceptable, et l'Assemblée nationale a voté cette saisine du CNEN/CCEN par la Cerfres. Elle a également instauré la parité au sein du CNEN. Pour des raisons de quorum, nous avons adopté une définition plus modeste des mandats des membres du CNEN. Le Gouvernement et l'Assemblée nationale ont préféré limiter ces mandats aux fonctions exécutives, ce qui est justifié : les remarques faites par les membres auront été rédigées par un directeur général des services. Mais les membres pourront se faire représenter par un vice-président ou un maire-adjoint.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Il est vrai que l'englobement de notre proposition de loi par un autre projet de loi dénaturait l'identité de ce texte, qui est l'un des deux fruits des états généraux de la démocratie territoriale organisés par le Sénat en octobre 2012. Nous appelons de nos voeux l'examen rapide par l'Assemblée nationale de l'autre texte qui en est issu, sur les conditions d'exercice des mandats locaux, adopté à l'unanimité par le Sénat. Il serait bon de l'adopter avant les élections municipales.

M. Jean-Pierre Vial. - L'accessibilité pose de gros problèmes. Comment faire évoluer la situation ? La voie législative est longue. Des expérimentations seraient-elles possibles ? Le Haut conseil des territoires semble l'institution qui pourrait les promouvoir.

M. Alain Richard, rapporteur. - Cette question comporte plusieurs dimensions. La plus problématique est sa dimension politique, et la charge émotive qu'il comporte. Je me suis toujours méfié des lois votées à l'unanimité, qui sont souvent de véritables paniers d'oursins : la loi Royer de 1973, la loi Faure sur les universités, la loi Dalo sont autant de catastrophes législatives dont nous n'avons pas fini de payer les conséquences. Nous avons prévu d'habiliter le CNEN à faire des propositions de simplification, en se saisissant lui-même ou en étant saisi par des collectivités ou des EPCI, selon des modalités définies par décret en Conseil d'État. Les membres du CNEN devront apprécier si celui-ci a intérêt à faire ce type de propositions, qui seront sans doute mal reçues par l'opinion publique.

M. Philippe Bas. - La loi de 2005 fixait des objectifs d'accessibilité pour 2015 : nous y sommes presque, et nul ne peut croire qu'ils seront atteints. Prenons donc des dispositions pour amener les collectivités et les établissements recevant du public qui ne sont pas encore aux normes de franchir cette étape ! À la suite du rapport de Mme Campion, le dernier comité interministériel des personnes handicapées a décidé de créer par une loi des agendas programmés de mise en accessibilité. Les responsables d'établissements recevant du public qui en auront signé un échapperont aux sanctions prévues par la loi de 2005. L'expérimentation par les collectivités territoriales nous ferait progresser vers davantage de réalisme.

M. Alain Richard, rapporteur. - Cela relève dans les deux cas du domaine législatif.

M. Simon Sutour. - Ce qui se passe est dramatique. Bien sûr, grâce à cette loi, toute nouvelle salle polyvalente construite est rendue accessible. Mais les petites communes qui n'ont pas les moyens de réaliser les travaux nécessaires - il s'agit parfois de centaines de milliers d'euros - ferment leurs équipements pour ne pas être en faute après 2015. Ayons le courage de faire preuve de pragmatisme, au risque de l'impopularité. Cela relève de la loi : à nous d'affronter ce problème, collectivement si possible. J'y suis prêt, pour ma part.

Mme Jacqueline Gourault. - La délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation a invité hier la Commission consultative d'évaluation des normes (CCEN) à tenir l'une de ses réunions en notre présence. Trois dossiers ont été traités, parmi lesquels la modification d'un arrêté de 2010 sur l'accessibilité des bâtiments d'habitation temporaire ou saisonnière, comme les logements étudiants. Il a été proposé que seuls 5 % de ces bâtiments devraient être accessibles. Une représentante du secrétariat général du Gouvernement, Mme Vérot, adjointe au secrétaire général chargée de la simplification, nous a présenté la manière dont il faut traiter les stocks : nous pourrions mettre en place un groupe de travail sur l'accessibilité avec le secrétariat général du Gouvernement et le futur CNEN.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Le Conseil d'État vient de rendre un rapport sur le droit souple, que nous examinerons avec soin.

La Commission des lois adopte la proposition de loi sans modification.


* 1 VI de l'article L. 1212-2 et III de l'article L. 1212-3 du code général des collectivités territoriales.

* 2 Décret n° 2013-289 du 4 avril 2013 portant création du Conseil national du sport.