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Projet de loi relatif à la programmation militaire pour les années 2014 à 2019 et portant diverses dispositions concernant la défense et la sécurité nationale

8 octobre 2013 : Programmation militaire 2014-2019 ( rapport - première lecture )

CHAPITRE IER BIS (NOUVEAU) - DISPOSITIONS RELATIVES AU CONTRÔLE PARLEMENTAIRE DE L'EXÉCUTION DE LA LOI DE PROGRAMMATION

De la bonne exécution de la loi de programmation dépendront la cohérence et la soutenabilité de notre outil de défense. C'est là un enjeu tout à fait crucial. C'est la raison pour laquelle votre commission vous propose de renforcer les dispositions relatives au contrôle parlementaire de l'exécution des lois de programmation, par l'insertion d'un nouveau chapitre (Chapitre 1er bis) et de plusieurs articles additionnels.

Article 4 ter (nouveau) - Contrôle sur pièces et sur place pour les membres des commissions parlementaires chargées de la défense

Le respect de la trajectoire budgétaire initiale conditionne le succès ou l'échec de la programmation militaire. Les commissions parlementaires doivent donc être en mesure de veiller à la bonne exécution de cette trajectoire.

Or, en l'état actuel du droit elles n'ont aucun moyen d'obtenir la communication de documents, couverts ou non par le secret de la défense nationale, pourtant critiques pour apprécier tout écart à la trajectoire initiale. Ainsi en est-il par exemple de la « VAR » (Version Actualisée du Référentiel de programmation), ou en matière de réforme du ministère, des documents préparés en vue du comité de réforme du ministère de la défense. Ainsi en est-il également des relevés de décision du Comité Ministériel d'Investissement qui décident des choix des principaux programmes d'armement.

Par ailleurs, certains de vos rapporteurs se sont vu refuser des auditions de certains responsables de programmes d'armement, comme par exemple dans le cas de l'avion militaire A400M.

Le présent article, introduit par un amendement de votre rapporteur, a pour objet de conférer aux commissions chargées de la défense des deux assemblées des pouvoirs identiques à ceux dont disposent déjà les commissions des finances. Toutefois, il est prévu que dans ce cas, le « secret de la défense nationale » ne puisse être opposé aux parlementaires qui sont eux-mêmes habilités.

Cet article a ainsi pour ambition de contribuer au bon respect de la programmation militaire.

On observera, à toutes fins utiles, qu'un précédent du même ordre avait été établi par la loi n° 78-727 du 11 juillet 1978 de programme sur les musées dont l'article 3 dispose :

« Dans chacune des deux assemblées, le rapporteur général de la commission des finances et deux représentants désignés, l'un par cette même commission et l'autre par la commission des affaires culturelles, disposeront des pouvoirs d'investigation les plus étendus, sur pièces et sur place, pour suivre et contrôler de façon permanente l'emploi des crédits inscrits au budget du musée d'Orsay ; tous les renseignements d'ordre financier et administratif de nature à faciliter l'exercice de leur mission devront leur être fournis ; ils seront habilités à se faire communiquer tous documents de service de quelque nature que ce soit.

« Les dispositions de l'alinéa précédent sont également applicables dès l'entrée en vigueur de la présente loi, à l'établissement public chargé de la réalisation du musée d'Orsay. »

Votre commission a adopté l'article 4 ter (nouveau) ainsi rédigé.

Article 4  quater (nouveau) - Réunions de contrôle de l'exécution de la loi de programmation

Votre commission a adopté un article additionnel visant à consacrer au niveau législatif les réunions de contrôle du budget de la défense, qui réunissent, chaque semestre, au ministère de la défense, les représentants du ministère de la défense et les députés et sénateurs, les présidents et rapporteurs spéciaux de la commission des finances et les présidents et les rapporteurs budgétaires membres des commissions chargées de la défense de l'Assemblée nationale et du Sénat.  

Il s'inscrit dans le cadre des mesures prévues pour renforcer le suivi et le contrôle de l'exécution de la présente loi de programmation.

Votre commission a adopté l'article 4 quater (nouveau) ainsi rédigé.

Article 4 quinquies (nouveau) - (Art L. 143-5 du code des juridictions financières) - Transmission des observations de la Cour des comptes aux commissions chargées de la défense et des affaires étrangères

Le code des juridictions financières limite aujourd'hui aux commissions chargées des finances et des affaires sociales, et, dans certaines conditions, aux commissions d'enquête, le bénéfice de la transmission des communications de la Cour des comptes aux ministres, ainsi que, à leur demande, des observations définitives de la Cour des Comptes.

Votre commission a adopté un article additionnel tendant à élargir cette possibilité aux commissions chargées de la défense et des affaires étrangères, pour ce qui les concerne, afin d'améliorer le contrôle exercé par le Parlement sur le Gouvernement, conformément à l'article 47-2 de la Constitution qui dispose que " La Cour des comptes assiste le Parlement dans le contrôle de l'action du Gouvernement. Elle assiste le Parlement et le Gouvernement (...) dans l'évaluation des politiques publiques. "

Votre commission a adopté l'article 4 quinquies (nouveau) ainsi rédigé.

Article 4 sexies (nouveau) - Rapport et débat au Parlement sur le contrôle de l'exécution des lois de programmation et diverses autres mesures

I.- Votre commission a adopté un article additionnel visant à prévoir un débat annuel au Parlement sur l'exécution de la présente loi de programmation militaire.

Un tel débat, ainsi que le rapport annuel d'exécution prévu à cet article, devraient permettre à l'Assemblée nationale et au Sénat d'être pleinement et régulièrement informés de l'exécution de la loi de programmation militaire et de débattre avec le Gouvernement en cas de non-respect de la programmation prévue.

II.- Votre commission a souhaité que ce rapport contienne la stratégie d'acquisition des équipements du gouvernement.

Le Livre blanc de 2009 prévoyait la publication par l'Etat de la stratégie d'acquisition en ces termes :

« L'Etat doit être capable de faire connaître ses stratégies d'acquisition à long terme, permettant aux entreprises de se consolider et de se positionner sur le marché mondiale. Pour élaborer ces stratégies, comme pour être efficace dans le processus d'achat, il doit donc être doté d'une expertise technique et économique solide, appuyée sur une bonne connaissance des moyens industriels.

« C'est à ces conditions seulement que l'Etat pourra apprécier économiquement et techniquement les propositions de ses fournisseurs et instruire les décisions qui lui permettront de respecter les limites que lui fixe la stratégie générale des finances publiques. » (p. 272).

Le Livre blanc énonçait des principes - la théorie dite des trois cercles - censés guidés les achats et énonçait un certain nombre de « priorités technologiques et industrielles découlant des objectifs stratégiques de la sécurité nationale à l'horizon 2025 » et des ruptures technologiques et scientifiques pressenties sur lesquelles il convenait d'être vigilants.

Pour des raisons qui n'ont pas été explicitées, la stratégie d'acquisition de l'Etat, prévue par le Livre blanc, n'a jamais été publiée. Certains documents, tels le « plan prospectif à trente ans » ou « PP30 » établi par la DGA, pourraient tenir lieu de substitut. Mais ce document comporte des parties classifiées qui ne sont pas communiquées aux industriels et surtout, il n'a pas été mis à jour depuis 2011, alors qu'il devrait l'être en principe tous les ans.

La publication de la stratégie d'acquisition est chose fréquente aussi bien aux Etats-Unis qu'au Royaume-Uni. Outre-Atlantique, la stratégie d'acquisition prend la forme « Militarily Critical Technologies List » ou listes des technologies militaires critiques, que le Pentagone souhaite acquérir dans les différents domaines, comme par exemple les technologies aéronautiques. Elles sont détaillées et mises à jour régulièrement. Au Royaume-Uni, il s'agit de la « Defence Strategy for Acquisition Reform » 2010 et du « National Security through Technology» de 2012.

La publication de cette stratégie sert aussi bien les intérêts de l'Etat que ceux des industriels.

Pour l'Etat : il s'agit de forcer ses services à réfléchir à long terme sur les voies et moyens de concilier le besoin opérationnel - exprimé par les forces et généralement porté par l'état-major des armées - et les mesures de politique industrielle qui s'imposent afin de préserver la BITD, mesures généralement portées par la DGA. C'est un exercice complexe dont on a pu mesurer la difficulté au cours de la dernière décennie en matière de drones MALE. Cet exemple topique de conflit entre les besoins opérationnels et les considérations industrielles s'est soldé par un blocage total et au final l'inaction de l'Etat. Contraindre le gouvernement à rendre publique sa stratégie d'acquisition c'est l'obliger à mettre ses idées en ordre et lui permettre de se soustraire à la double tyrannie de l'influence et de l'urgence. Cet effort est d'autant plus nécessaire en période de difficultés budgétaires quand il doit à tout prix concentrer ses crédits sur ses priorités et faire jouer à plein les effets de levier.

Pour les industriels : il s'agit de bénéficier de l'éclairage du client, c'est-à-dire l'Etat, sur ce qu'il souhaite développer, afin de ne pas dépenser des fonds propres, du temps et de l'énergie sur des programmes qui ne verront jamais le jour. Cet éclairage stratégique est d'autant plus important que l'on descend dans la chaîne d'approvisionnement. Il est assez facile pour les grands groupes d'avoir une vision assez bonne de ce que pourrait être, par exemple, le futur drone de combat. Tel n'est pas le cas pour les PME.

En matière de recherches, le volume limité de l'enveloppe des PEA impose à l'Etat d'être stratège. Cela suppose qu'il fasse des choix judicieux dans le long terme quant aux briques technologiques et aux systèmes d'armes qu'il juge indispensable d'acquérir. Il ne s'agit pas de faire de la R&T pour faire de la R&T. Il faut certes être à l'écoute des évolutions technologiques et des ruptures scientifiques. Mais cette écoute et cette recherche doivent être éclairées par ce que seront les programmes futurs.

Il convient également dans les programmes d'études amont de bien doser l'effort entre, d'une part, les démonstrateurs de systèmes et, d'autre part, le développement des briques technologiques. Il faut un mélange harmonieux des deux. Une très bonne vision des systèmes d'armes ne fera pas un système d'armes performant s'il n'y a pas les bons capteurs, les bons senseurs et les bons armements.

La DGA est en capacité de contribuer à l'élaboration de la stratégie d'acquisition. Mais elle ne peut être juge et partie et il semble de l'intérêt de l'Etat que l'état-major des armées soit co-responsable de l'élaboration de ce document, comme il l'est du reste du programme 146.

III.- Votre commission a également jugé utile que le rapport annuel au Parlement sur l'exécution de la LPM consacre une partie au suivi d'exécution du plan d'accompagnement économique des territoires affectés par des restructurations.

La loi de programmation militaire a confié à la délégation aux restructurations du ministère de la défense une mission de pilotage de l'accompagnement économique des territoires affectés par des restructurations.

Cet accompagnement repose sur un dispositif de contractualisation avec les collectivités territoriales pour la redynamisation des territoires concernés qui permet l'affectation de crédits du fonds de restructuration de la défense (FRED) et du fonds national d'aménagement et de développement du territoire (FNADT), la mobilisation de dispositifs fiscaux et de prêts participatifs de la Banque publique d'investissement pour soutenir les entreprises s'implantant sur ces territoires, la capacité pour les collectivités d'acquérir les emprises délaissées par la défense à l'euro symbolique, la mobilisation de crédit du fonds de soutien aux communes touchées par le redéploiement territorial.

Il est indispensable que le pilotage de cet accompagnement soit unifié et coordonné.

La communication, au sein du rapport annuel, d'éléments sur la mise en oeuvre des dispositifs budgétaires, financiers, fiscaux et sociaux instaurés pour l'accompagnement économique des territoires affectés par les conséquences des mesures de restructuration de la défense, permettra au Parlement de suivre l'exécution de l'ensemble de l'action de l'État.

Votre commission a adopté l'article 4 sexies (nouveau) ainsi rédigé.