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Projet de loi de finances pour 2014 : Sécurités (gendarmerie nationale et police nationale)

21 novembre 2013 : Budget 2014 - Sécurités (gendarmerie nationale et police nationale) ( rapport général - première lecture )

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL SUR LES ENJEUX BUDGÉTAIRES DES DEUX PROGRAMMES

- L'exercice 2014 s'inscrit dans la logique initiée en 2013 avec un accroissement des effectifs de la police et de la gendarmerie à hauteur, respectivement, de 243 ETP et de 162 ETP. Au final, les deux programmes enregistrent ainsi une hausse globale de 405 ETP.

- Au regard de cet effort conséquent, votre rapporteur spécial souligne toutefois que, si ces créations d'emplois constituent un signal positif, leurs affectations doit répondre aux besoins et aux priorités.

- Un audit des polices d'agglomération apparaît nécessaire, dès lors qu'elles tendent à se développer sur un nombre croissant de bassins de délinquance.

- Il existe désormais 64 « zones de sécurité prioritaires » (ZSP). Leur premier bilan fait ressortir des résultats positifs.

- Parmi les missions essentielles dévolues à la police de proximité figurent l'accueil et la prise en charge des victimes. Le déploiement de psychologues et de travailleurs sociaux dans les commissariats et les gendarmeries doit se poursuivre afin d'améliorer encore la qualité de l'accueil dans ces lieux.

- Le transfert des transfèrements de détenus à l'administration pénitentiaire s'est révélé plus difficile que prévu. Selon les informations recueillies par votre rapporteur spécial, le calendrier de cette opération pourrait être étalé dans le temps.

Votre rapporteur spécial déplore les investissements coûteux (251,9 millions d'euros sur quinze ans à Paris, par exemple) réalisés dans les systèmes de vidéosurveillance potentiellement attentatoires aux libertés publiques et dont aucune étude sérieuse n'a prouvé l'efficacité en termes de sécurité publique.

- Pour votre rapporteur spécial, la défense et la protection de l'environnement passent par un double objectif. D'une part, une politique d'achats toujours plus éco-responsables doit être impulsée au sein de la police et de la gendarmerie. D'autre part, la lutte contre la délinquance environnementale doit être valorisée et pouvoir s'appuyer sur des moyens et des compétences à la hauteur des enjeux de ce type d'affaire.

LES PRINCIPAUX ENJEUX BUDGÉTAIRES DES FORCES DE POLICE ET DE GENDARMERIE EN 2014

II. LES PRINCIPAUX ENJEUX BUDGÉTAIRES DES FORCES DE POLICE ET DE GENDARMERIE EN 2014

A. LA POURSUITE DE LA HAUSSE DES EFFECTIFS ET L'OPTIMISATION DE L'EMPLOI DES FORCES

1. La création de 405 emplois supplémentaires

L'année 2013 a rompu avec la réduction des effectifs (-  9 269 emplois temps plein entre 2009 et 2012) au sein de la police et de la gendarmerie dans le cadre de la révision générale des politiques publiques (RGPP). Au total, les deux forces ont bénéficié de la création nette de 480 emplois temps plein (ETP) : 288 ETP supplémentaires pour la police et 192 ETP pour la gendarmerie.

L'année dernière, votre rapporteur spécial s'était d'ailleurs félicité de ces créations, la RGPP ayant entrainé une « dégradation qualitative » des emplois, une précarisation accrue et un recul de l'Etat sur l'une de ses fonctions régaliennes par excellence11(*).

L'exercice 2014 s'inscrit dans la logique initiée en 2013 avec un accroissement des effectifs de la police et de la gendarmerie à hauteur, respectivement, de 243 ETP et de 162 ETP. Au final, les deux programmes enregistrent ainsi une hausse globale de 405 ETP.

Votre rapporteur spécial reviendra sur ces créations dans les parties plus particulièrement consacrées à la police (Partie III) et à la gendarmerie (Partie IV). Il veut toutefois à ce stade, et d'ores et déjà, insister sur la poursuite de cet effort conséquent.

Au regard de cet effort, votre rapporteur spécial souligne toutefois à nouveau que, si ces créations d'emplois constituent un signal positif, une attention particulière doit être portée sur leurs affectations. L'arrivée d'effectifs supplémentaires doit correspondre à une présence accrue des forces de l'ordre sur le terrain, de façon à s'ancrer durablement dans le territoire et avoir une connaissance plus fine des problématiques, dans le cadre d'une relation de confiance avec les habitants. Elle doit aussi s'inscrire dans une politique qui accorde une importance renouvelée à la prévention. Votre rapporteur se félicite, à cet égard, du déploiement des « zones de sécurité prioritaires » (ZSP) qui semble aller dans ce sens.

2. La répartition des effectifs sur le territoire

Au cours des dernières années et dans le cadre de la RGPP, un processus de redéploiement police-gendarmerie a progressivement été mis en oeuvre. Cette évolution territoriale prévoyait un transfert de 17 circonscriptions de sécurité publique vers la gendarmerie et un transfert de 29 communes situées en zone gendarmerie vers la police.

Toutefois, dans son rapport sur « L'organisation et la gestion des forces de sécurité publique »12(*), la Cour des comptes a souligné qu'« en ce qui concerne la police nationale, en dépit d'un mouvement correctif introduit à compter de 2007, la répartition territoriale des effectifs de sécurité publique laisse subsister des inégalités importantes entre les circonscriptions, révélatrices de situations de sur-dotation ou sous-dotation au regard des niveaux de délinquance. En particulier, la présence des services de la DCSP [direction centrale de la sécurité publique], plutôt que des unités de la gendarmerie départementale, dans des circonscriptions de moins de vingt mille habitants où la loi ne l'impose pas, est un facteur de déséquilibre au détriment des villes les plus exposées à la délinquance ».

Dans le prolongement des observations de la Cour des comptes, votre rapporteur spécial attire l'attention sur les critères de répartition des effectifs sur le territoire, non seulement entre les policiers et les gendarmes mais aussi concernant la concentration de ces deux forces dans leurs zones de compétence respectives. Il estime que ces critères doivent plus clairement apparaître que ce n'est le cas actuellement. Les clefs de répartition doivent évidemment se fonder sur la prise en compte des taux de délinquance sur les différents territoires, mais aussi faire l'objet d'une prise de décision concertée au niveau le plus adapté, c'est-à-dire le niveau déconcentré.

Les redéploiements « police / gendarmerie » en 2013

En 2013, vingt-trois communes font l'objet de « redéploiements » entre la police et la gendarmerie afin d'adapter leur organisation territoriale aux bassins de vie et de délinquance, ainsi que de permettre aux forces de l'ordre de renforcer leur complémentarité.

Dix communes sont ainsi passées en zone de compétence « police nationale » le 2 septembre 2013. Plérin relève désormais de la circonscription de sécurité publique (CSP) de Saint-Brieuc, Cesson-Sévigné de celle de Rennes, Vineuil de celle de Blois, Rosny-sur-Seine de celle de Mantes-la-Jolie et Maillot de celle de Sens. Dans le Val-d'Oise, Boisemont, Courdimanche, Jouy-le-Moutier, Neuville-sur-Oise et Vauréal sont rattachées à la CSP de Cergy. Y seront prochainement intégrées également les communes de Menucourt et Puiseux-Pontoise. Leurs conseils municipaux ayant toutefois rendu un avis défavorable à l'instauration du régime de la police d'Etat, la procédure requiert un décret en Conseil d'Etat. Enfin, dans le département de l'Aude, la commune de Berriac sera rattachée à la CSP de Carcassonne d'ici à la fin de l'année.

Parallèlement, le transfert de trois CSP, regroupant huit communes, en zone de compétence « gendarmerie nationale » a été entériné. Il est effectif depuis le 2 septembre 2013. Il s'agit des CSP de Romorantin-Lanthenay et de Guebwiller, ainsi que de la CSP de Persan regroupant les communes de Beaumont-sur-Oise, L'Isle-Adam, Mours, Noitel, Persan et Presles. La suppression du régime de la police d'Etat dans les communes de Castelnaudary et de Dinan doit également être prononcée par décret en Conseil d'Etat, les communes concernées étant défavorables au transfert de compétence.

Source : DGGN

Votre rapporteur spécial estime nécessaire de recentrer l'activité des policiers et des gendarmes sur leur coeur de métier et en faveur d'une présence accrue sur le terrain. Des marges de progression existent encore. Ainsi, par exemple, les gardes statiques mobilisent 361 agents par jour du côté de la direction centrale des CRS13(*), 925 emplois pour la direction de l'ordre public et de la circulation (DOPC) de la préfecture de police de Paris14(*) et 1 828 emplois équivalents temps plein travaillé (ETPT) au sein de la gendarmerie15(*).

3. Le bilan des « polices d'agglomération »

Le redéploiement police-gendarmerie s'accompagne en outre d'une nouvelle organisation territoriale autour de « polices d'agglomération », centrées sur des bassins de criminalité.

Par son intervention à un niveau pertinent (l'agglomération), la police d'agglomération est censée être en mesure de permettre une meilleure adaptation du dispositif de sécurité (sécurisation, ordre public et collecte du renseignement) aux réalités du terrain, tout en dégageant des économies d'échelle sur les moyens mis en oeuvre. Les frontières administratives, qui faisaient jusqu'alors barrière aux objectifs opérationnels de la police, sont supprimées.

Entrée en application le 14 septembre 2009 à Paris et dans les trois départements limitrophes de la petite couronne (Hauts-de-Seine, Seine-Saint-Denis et Val-de-Marne)16(*), la police d'agglomération a été étendue en 2011 sur les plaques urbaines de Lyon, Lille, Marseille et Bordeaux17(*). Depuis lors, plusieurs redéploiements (que ce soit par réorganisation de districts, fusion de circonscription ou agrégation de communes) se sont inscrits dans cette logique.

Afin de répondre à une demande d'audit formulée par Manuel Valls, ministre de l'intérieur, en 2012 concernant la police d'agglomération, six groupes de travail sur la police d'agglomération parisienne ont été créés18(*).

Les conclusions des groupes de travail sur la police d'agglomération de Paris

D'une manière générale, les contributions remises par les six groupes de travail établissent le même diagnostic : « le bilan de la police d'agglomération est globalement positif, mais la réforme doit être poursuivie ».

Au rang des satisfactions, ressortent notamment :

- le reformatage de certaines structures ayant permis de réaffecter des effectifs de voie publique à la lutte contre la délinquance ;

- la création de nouvelles structures, tels que les groupes « cités » de la direction régionale de la police judiciaire (DRPJ) ou une unité de coordination et de lutte contre l'immigration clandestine ;

- l'émergence d'une nouvelle méthodologie de lutte contre les cambriolages. Sur ce terrain, un effort particulier a été mené en matière de professionnalisation des personnels chargés du relevé des traces et des indices sur les scènes de cambriolages.

En ce qui concerne la poursuite de la réforme, diverses pistes de réflexion ont été esquissées. On peut en particulier relever :

- la perspective d'une réorganisation des services de l'accueil et de l'investigation de proximité (SAIP) en vue de renforcer l'investigation judiciaire de nuit dans la petite couronne ;

- la création d'un comité de pilotage de la police technique et scientifique (PTS) ;

- la clarification de la délégation de compétence du préfet de police aux préfets de départements concernant les missions de la DOPC.

Source : DGPN

Au-delà des conclusions de ces groupes de travail portant sur la seule agglomération parisienne, votre rapporteur spécial estime souhaitable le lancement d'un audit plus large en vue d'évaluer précisément l'efficacité de ces nouveaux dispositifs, leurs retombées en termes d'économies et leur retour en sécurité intérieure.

4. Les « zones de sécurité prioritaires » (ZSP)

Les premières « zones de sécurité prioritaires » (ZSP) ont été créées en septembre 2012 à l'initiative alors du nouveau Gouvernement. Depuis cette date, plusieurs vagues de création sont intervenues et il existe désormais 64 ZSP réparties de la manière suivante :

- 42 ZSP relèvent de la compétence de la DGPN ;

- 8 ZSP relèvent de la compétence de la préfecture de police de Paris ;

- 9 ZSP relèvent de la compétence de la DGGN ;

- 5 ZSP sont mixtes et relèvent d'une compétence partagée entre la DGPN et la DGGN.

Selon la circulaire NOR INTK 1229197 J du 30 juillet 2012 du ministre de l'intérieur, les ZSP ont vocation à « répondre, au plus près, aux préoccupations de nos concitoyens, souvent parmi les plus démunis, confrontés dans des quartiers urbains ou des territoires ruraux à la délinquance, à la violence et aux trafics de toutes sortes qui sapent les fondements même de notre société et mettent en péril le lien social ». L'ambition est de notamment de juguler « l'économie souterraine, les trafics de stupéfiants et d'armes, les violences, les cambriolages, les regroupements dans les parties communes d'immeubles d'habitation, les nuisances de voie publique et autres incivilités ».

Les ZSP correspondent donc à des territoires ciblés sur lesquels sont déployés des dispositifs souples et adaptables, destinés à mieux lutter contre des phénomènes de délinquance ou d'incivilités structurellement enracinés et identifiés par l'échelon local.

L'action menée dans ces zones fait l'objet d'une coordination opérationnelle renforcée non seulement de l'ensemble des forces de sécurité intérieure (via une cellule de coordination opérationnelle des forces de sécurité intérieure), mais aussi d'un partenariat associatif et institutionnel (grâce à une cellule de coordination opérationnelle du partenariat).

Votre rapporteur spécial se félicite de l'approche retenue pour la création des ZSP. Il est en effet favorable à une meilleure gouvernance de la sécurité, territorialisée et plurielle (c'est-à-dire associant les élus, les citoyens, la police, la gendarmerie, les partenaires institutionnels...).

Les effectifs intervenant sur le ressort d'une ZSP sont divers. Il peut s'agir des policiers de la circonscription de police concernée, mais aussi de renforts d'unités de sécurisation (des unités départementales, des CRS, des groupes d'enquêtes spécialisés de la police judiciaire, des groupes chargés du renseignement territorial...). L'effort porté sur la lutte contre la délinquance dans une ZSP ne peut donc pas s'évaluer avec un chiffre précis d'effectifs : tous les services compétents apportent leur contribution, au gré des besoins. Pour autant, la direction centrale de la sécurité publique (DCSP) a mis en place une politique de renforcement prioritaire des circonscriptions de sécurité publique concernées par une ZSP. Ainsi, au moment de la création du dispositif, 200 policiers y ont été mutés. De même, l'effectif de fonctionnement des circonscriptions concernées par une ZSP a été revu à la hausse.

Un premier bilan des ZSP

Dans les 59 ZSP concernées par la lutte contre les trafics de stupéfiants, le nombre de mis en cause pour trafic a augmenté de 37,8 % (1,17 tonne de cannabis, 33,9 kilos de cocaïne et 4,75 millions d'euros ont été saisis).

Dans les 41 ZSP concernées par la lutte contre les nuisances, les infractions correspondantes ont baissé de - 10,7 %.

Dans les 21 ZSP concernées par la lutte contre les vols avec violences, ces vols restent en augmentation de 1,9 % mais les vols à main armée baissent de - 9,5 %.

Dans les 17 ZSP concernées par la lutte contre les cambriolages, ces infractions reculent de - 7,9 %.

Dans les 14 ZSP concernées par la lutte contre les violences urbaines, ces infractions reculent de - 27,5 % (dont - 19,9 % de feux de poubelles, - 7,4 % d'incendies de véhicules et - 35,3 % de jets de projectiles).

Source : DGPN

Votre rapporteur spécial se félicite de la mise en place de ce dispositif constituant un progrès notable et attendu. Il considère en effet qu'il est désormais temps de réinventer une police de proximité axée sur le lien de confiance à nouer réellement avec la population, l'action de prévention (qui doit nécessairement précéder la répression) et l'ancrage dans le temps (seul garant du succès de cette politique).

Dans cette perspective, les ZSP sont un des outils pour répondre au défi d'une police de proximité revisitée. Leur succès sur le long terme dépendra, pour une part, du bon dimensionnement des effectifs affectés sur ces missions.

5. La priorité de l'accueil et de la prise en charge des victimes

Parmi les missions essentielles dévolues à la police de proximité figurent l'accueil et la prise en charge des victimes.

A cet égard, votre rapporteur spécial souligne l'intérêt de la généralisation, depuis mars 2013, de la pré-plainte en ligne. Ce dispositif constitue une avancée pour faciliter les démarches des victimes et leur accueil.

Dans son rapport d'information précité « Police, gendarmerie : quelle stratégie d'investissement ? », votre rapporteur spécial relevait également le recrutement de psychologues par la sécurité publique intervenant tant à l'égard des victimes en matière de soutien, que des auteurs de violences dans le cadre de la prévention de la réitération. Il rappelait que « ce dispositif représentait, au 2 mai 2013, quarante-deux psychologues en fonction dans vingt-huit directions départementales de sécurité publique répartis sur trente-sept circonscriptions ».

Votre rapporteur spécial souhaite que le déploiement de psychologues et de travailleurs sociaux dans les commissariats et les gendarmeries puisse se poursuivre afin d'améliorer encore la qualité de l'accueil dans ces lieux. Les investissements dans l'immobilier de la police et de la gendarmerie doivent répondre à une capacité d'accueil des psychologiques et travailleurs sociaux afin d'assurer leur présence de façon pérenne.


* 11 Cf. Sénat, rapport spécial n° 148 (2012-2013), tome III - annexe 27a : « Sécurité (gendarmerie nationale et police nationale) ».

* 12 Rapport thématique de juillet 2011.

* 13 Source : DGPN (au 1er juillet 2013).

* 14 Source DGPN.

* 15 Source DGGN.

* 16 Avec 46 000 hommes et femmes (dont 30 000 policiers) pour 6,4 millions d'habitants, la police d'agglomération couvre les deux tiers de la population d'Ile-de-France et de la délinquance régionale.

* 17 Ainsi, les communes de Feyzin, Chassieu, Ecully et Rillieux-la-Pape ont-elles été rattachées à la circonscription de sécurité publique de Lyon. De même, dans le département du Nord (où la circonscription de Lille-agglomération existe depuis février 2009), la mise en place de la police d'agglomération s'est traduite en janvier 2011 par l'intégration de la circonscription de sécurité publique de Bailleul à celle de Lille-agglomération, par la création de quatre circonscriptions de sécurité publique d'agglomération (Dunkerque agglomération, Maubeuge agglomération, Valenciennes agglomération et Douai agglomération) et par le transfert (en avril 2011) de la circonscription de sécurité publique de Fourmies en zone de gendarmerie nationale. Parallèlement, la commune de Marck a été transférée sous le régime de la police.

* 18 Ces groupes ont concerné les quatre départements de l'agglomération, les enjeux liés aux « métiers » et la problématique spécifique des transports.