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Proposition de loi tendant à autoriser le vote par Internet pour les Français établis hors de France pour l'élection des représentants au Parlement européen

4 décembre 2013 : Élection des représentants au Parlement européen ( rapport - première lecture )

EXAMEN DE L'ARTICLE UNIQUE

Article unique
(Art. 23 de la loi n° 77-729 du 7 juillet 1977
relative à l'élection des représentants au Parlement européen)

Complétant par un nouveau paragraphe l'article 23 de la loi n° 77-729 du 7 juillet 1977, cet article prévoit d'autoriser les électeurs résidant à l'étranger de « voter par correspondance par voie électronique » pour l'élection des représentants au Parlement européen.

Cette disposition renvoie à l'article L. 330-13 du code électoral pour déterminer les conditions de mise en oeuvre de cette modalité de vote. Si l'article L. 330-13 du code électoral traite de l'ensemble des modalités de vote offertes aux électeurs pour l'élection des députés élus par les Français établis hors de France, le renvoi pertinent porte sur le deuxième alinéa qui évoque le vote par correspondance par voie électronique. Ce renvoi aurait ainsi pour effet de prévoir que ce vote s'opère « au moyen de matériels et de logiciels permettant de respecter le secret du vote et la sincérité du scrutin » - ce qui correspond aux exigences constitutionnelles rappelées récemment par le Conseil constitutionnel9(*) -, les modalités d'application relevant d'un décret en Conseil d'État.

Aussi, reprenant une formulation désormais classique, cette disposition prévoit-elle de déroger à l'article L. 54 du code électoral qui dispose que le scrutin ne dure qu'une seule journée dans la mesure où le recueil des votes par voie électronique s'opère sur une période couvrant plusieurs jours avant le vote à l'urne. Lorsque le bureau de vote ouvre, le recueil des suffrages par voie électronique est donc clos.

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À l'issue de ses travaux, votre commission a décidé de déposer une motion tendant au renvoi en commission de la proposition de loi.

En conséquence, elle n'a pas adopté de texte.

En application du premier alinéa de l'article 42 de la Constitution, la discussion portera en séance sur le texte de la proposition de loi déposée sur le Bureau du Sénat.

EXAMEN EN COMMISSION

M. Antoine Lefèvre, rapporteur. - La proposition de loi de M. del Picchia prévoit, pour l'élection des représentants au Parlement européen, d'ajouter le vote par Internet aux modalités actuelles d'expression du suffrage des Français établis hors de France. Si elle était adoptée à temps, cette modification serait applicable lors des prochaines élections européennes.

La loi du 26 mai 2011 a rendu à nos compatriotes expatriés le droit de vote pour les élections européennes, dont ils étaient privés depuis 2003 à la suite du découpage en circonscriptions du territoire national. Depuis 2011 donc, les Français établis hors de France votent au sein de la circonscription « Île-de-France ». Notre collègue souhaite leur permettre, pour cette élection, de voter par correspondance électronique, c'est-à-dire par Internet. Cette modalité de vote, introduite pour la premières fois en 2004, à l'initiative de notre collègue del Picchia pour l'élection du Conseil supérieur des Français de l'étranger, est l'une des deux possibilités du vote électronique. Par vote électronique, on entend traditionnellement en France le vote par machines à voter, rendu possible dans les communes après autorisation du représentant de l'État, ou - ce qui concerne uniquement les Français de l'étranger - le vote à distance à partir d'un ordinateur, l'électeur ayant préalablement reçu un identifiant pour s'authentifier. Le vote par Internet se déroule plusieurs jours avant la date de scrutin et s'achève avant l'ouverture du bureau de vote.

Quels sont les objectifs de l'auteur de la proposition de loi ?

Le premier est de favoriser la participation électorale : les 24 et 25 mai prochains auront lieu, le même jour, l'élection des députés européens et celle, pour la première fois, des conseillers consulaires. Notre collègue redoute que les électeurs qui voteraient par Internet pour l'élection des conseillers consulaires - instituée par la loi du 22 juillet 2013 - ne se rendent pas au bureau de vote pour l'élection des députés européens, puisque la même facilité de vote n'existera pas pour cette élection.

Deuxième objectif : alléger l'organisation des élections européennes et des élections consulaires. Notre collègue indique que les bureaux de vote devront être doublés en raison des deux élections concomitantes, ce qui impliquera plus de personnel et de locaux. Sur ce point, la proposition de loi n'apporte aucune simplification car le vote électronique s'ajoute au vote à l'urne et ne s'y substitue pas. Ce serait donc un coût supplémentaire et non une voie de facilitation, les bureaux de vote devant être ouverts malgré la possibilité de voter par Internet.

Dernier objectif : aligner le droit applicable aux élections européennes sur celui réservé aux élections législatives. M. del Picchia estime logique que les électeurs établis hors de France, qui peuvent depuis 2011 élire par Internet leurs députés, puissent également le faire pour les députés européens.

Il convient de distinguer les objections opposées par le Gouvernement à cette proposition de loi, selon qu'elles portent sur son application à court terme ou sur son fond. Pour le ministère des affaires étrangères, son application en mai 2014 est matériellement impossible. Il estime qu'il faudrait un an pour mettre en oeuvre ce vote par Internet, car il convient d'analyser les risques en fonction de l'importance de l'élection, du corps électoral concerné, de la taille de la circonscription ou des règles juridiques applicables. De même, il faudrait un an pour passer des marchés publics et élaborer des mesures règlementaires après la saisine de la Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL). Or, ces démarches devraient être achevées avant le décret de convocation des électeurs, soit avant le 20 avril 2014.

Ces obstacles paraissent difficilement surmontables car la solution retenue pour le vote par Internet pour l'élection des conseillers consulaires n'est pas transposable en l'état pour celle des députés européens. En effet, les circonscriptions, les listes de candidats et les listes électorales ne seront pas les mêmes. En outre, faudra-t-il envoyer un identifiant par électeur ou un identifiant par élection, soit deux par électeur ?

Enfin, l'adoption de cette proposition de loi par le Sénat, puis par l'Assemblée à quelques mois, voire quelques semaines de l'échéance électorale, serait contraire à la tradition républicaine.

Des objections de fond ont également été formulées. Ce texte marquerait le franchissement d'un nouveau cap dans l'introduction du vote électronique pour les élections politiques françaises. Jusqu'à présent, le vote par Internet n'est autorisé que pour des élections pour lesquelles le vote des Français établis hors de France est isolé au sein de circonscriptions spécifiques, comme pour l'élection des députés au sein de onze circonscriptions ou celle des conseillers consulaires. Cette possibilité n'existe pas lorsque les Français établis hors de France votent dans la même circonscription que des Français établis en France, comme l'élection du président de la République, des députés européens ou lors d'un référendum national.

Dans le cas présent, les Français établis hors de France votent au sein de la même circonscription que les Franciliens. Instaurer une modalité supplémentaire de vote pour les seuls électeurs établis hors de France introduirait, au sein d'une même circonscription, des modalités de vote différentes et soulèverait une difficulté au regard du principe constitutionnel d'égalité entre électeurs. En effet, l'électeur, selon qu'il se situe à l'étranger ou en Île-de-France ne disposerait pas des mêmes modalités de vote.

En outre, qu'adviendrait-il si une fraude ou une erreur technique survenait lors du vote par Internet ? Contrairement au vote traditionnel, le juge ne peut pas aisément écarter les bulletins qu'il juge viciés. Imaginez qu'une défaillance au sein de l'urne électronique soit survenue pour les votes enregistrés entre 11 heures et midi : il serait impossible de retrouver les bulletins concernés car, une fois entrés dans l'urne électronique, ils ne sont plus traçables, en vertu du secret du vote. Un problème de cette nature pourrait conduire à l'annulation du scrutin pour la circonscription « Île-de-France ».

Enfin, dans le cadre de la mission d'information créée par notre commission, je mène depuis plusieurs mois avec notre collègue Alain Anziani des auditions sur le vote électronique. Le rapport que nous devrions rendre au début de l'année prochaine nous permettra de savoir s'il faut franchir l'étape à laquelle nous invite notre collègue del Picchia.

En dépit de ces remarques, je vous propose d'adopter cette proposition de loi qui devrait être examinée rapidement pour pouvoir être mise en oeuvre d'ici les prochaines élections.

M. Jean-Yves Leconte. - Je félicite M. Lefèvre pour la qualité et l'objectivité de son rapport, quelque peu en décalage par rapport à sa conclusion...

Mme Cécile Cukierman. - Oui.

M. Jean-Yves Leconte. - Le vote électronique n'est pas gage de participation : 43 % des Français de l'étranger ont voté lors des élections présidentielles, pour lesquelles il n'y a pas de vote par Internet, et seulement 25 % pour les élections législatives, alors que le vote électronique est autorisé. Les motivations du vote ne découlent donc pas seulement des moyens mis à disposition mais aussi de l'importance accordée aux élections. Le vote électronique n'entraîne pas d'augmentation du taux de participation, mais un effet de substitution. Pour les Français de l'étranger, plus de 60 % des votes pour les élections législatives ont été exprimés par Internet, compte tenu des difficultés pour accéder physiquement aux urnes.

Il serait dommage que ce texte soit voté avant les conclusions de la mission d'information que vous menez avec M. Anziani, Monsieur le rapporteur. Lors des auditions de cette mission d'information auxquelles j'ai pu participer, plusieurs personnes entendues ont souligné que lors d'un vote physique, la confiance des électeurs repose sur la capacité personnelle des membres du bureau de vote de contrôler les opérations de vote. En revanche, pour le vote électronique, c'est bien, in fine, à l'opérateur technique et à son commanditaire que les électeurs doivent faire confiance. Ce transfert n'est pas anodin.

L'Assemblée nationale a choisi de coupler les élections consulaires avec le scrutin européen, alors que le Sénat souhaitait des dates différentes, d'où en mai prochain le double vote dans les consulats sur des listes électorales différentes, ce qui pourrait justifier la proposition de loi de notre collègue. Mais en cas de vote électronique, il y aurait deux identifiants, et donc complexité accrue. En outre, prenons garde à ne pas décrédibiliser le vote électronique en voulant aller trop vite, au risque d'une inconstitutionnalité.

Parce que je suis favorable au vote électronique pour les Français établis hors de France, je voterai, avec le groupe socialiste, contre un texte qui, en dépit de ses objectifs proclamés, pourrait avoir pour effet de freiner son développement.

Mme Esther Benbassa. - Je rejoins les remarques de M. Leconte.

Mme Kalliopi Ango Ela, qui sera chef de file du groupe écologiste, sur ce texte, est favorable au vote électronique, mais elle votera contre ce texte électoraliste qui ne pourra, en tout état de cause, entrer en application pour les prochaines élections européennes.

M. Patrice Gélard. - Je salue l'initiative intelligente de M. del Picchia, qui est un ardent défenseur, de longue date, du vote électronique. Son élection sénatoriale avait été contestée car il avait utilisé des moyens électroniques pour mener sa campagne : le Conseil constitutionnel avait donné raison à nos arguments, en validant son élection et en considérant qu'Internet pouvait être utilisé pour la propagande lors des élections.

Je comprends les objections du Gouvernement, mais nous avons intérêt à adopter ce texte, auquel M. del Picchia est très attaché, sinon le vote électronique sera renvoyé aux calendes grecques. Notre groupe le votera donc, même s'il n'est pas convaincu qu'il sera possible de le mettre en oeuvre pour les prochaines élections, en raison notamment des contraintes de l'ordre du jour de l'Assemblée nationale.

M. Yves Détraigne. - J'ai déjà dit il y a quelques mois mon intérêt pour le vote électronique et ma difficulté à comprendre les réticences des pouvoirs publics. Fatalement, le développement du numérique imposera ce mode de scrutin. Je suis donc favorable à cette proposition de loi, même si des précautions sont indispensables. J'espère que le rapport de MM. Lefèvre et Anziani sera connu avant l'adoption définitive de ce texte.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Notre collègue del Picchia veut aller dans le sens du progrès et il a raison, mais soyons réalistes : il sera impossible d'appliquer ce texte aux prochaines élections européennes, puisqu'il devra être adopté par le Sénat, puis par l'Assemblée nationale et la navette devra être menée à son terme. En outre, des textes d'application seront nécessaires.

Je souhaite donc déposer une motion de renvoi en commission de cette proposition de loi plutôt que de voter contre, car ce serait un mauvais signal. Nous avons confié une mission sur le vote électronique à MM. Lefèvre et Anziani : attendons leurs conclusions, qui pourront donner lieu à un débat en séance publique.

M. Patrice Gélard. - Mon groupe, qui en a débattu hier, souhaite un vote sur cette proposition de loi à laquelle M. del Picchia attache, je le répète, une grande importance.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Je propose une motion de renvoi en commission.

La motion de renvoi en commission est adoptée.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Le texte n'est donc pas adopté, mais il s'agit d'une motion positive qui permet de poursuivre la réflexion, et je m'engage, lorsque le rapport de notre mission d'information paraîtra, à ce qu'il fasse l'objet d'un débat en séance publique.


* 9 Confirmant la compétence du législateur, le Conseil constitutionnel a veillé au respect de la sincérité du scrutin et d'égalité du suffrage par la loi lorsqu'elle a introduit un vote par anticipation pour l'élection des sénateurs représentant les Français établis hors de France (CC, 18 juillet 2013, n° 2013-673 DC).