Projet de loi de finances rectificative pour 2013 : Rapport

B. LES OUVERTURES ET ANNULATIONS DE CRÉDITS : UN SOLDE NET D'ANNULATION DE CRÉDITS À HAUTEUR DE 5,6 MILLIARDS D'EUROS EN AE ET 3,9 MILLIARDS D'EUROS EN CP

1. Présentation des ouvertures et des annulations nettes de crédits

Pour les missions du budget général de l'Etat, le schéma de fin de gestion pour 2013, tel qu'il résulte du présent projet de loi de finances rectificative et du décret d'avance du 28 novembre 2013, propose :

- des ouvertures nettes totales de crédits à hauteur de 1,5 milliard d'euros en AE et 1,9 milliard d'euros en CP (dont 0,8 milliard d'euros en AE et en CP dans le présent PLFR) ;

- des annulations nettes totales de crédits à hauteur de 7 milliards d'euros en AE et 5,9 milliards d'euros en CP (dont 6,4 milliards d'euros en AE et 4,7 milliards d'euros en CP dans le présent PLFR).

Le solde des ouvertures et des annulations nettes ^{32 ( * )} de crédits s'élève ainsi à - 5,6 milliards d'euros en AE et - 3,9 milliards d'euros en CP , comme détaillé dans le tableau ci-après. Hors charge de la dette (correspondant à des économies de constatation à hauteur de 1,9 milliard d'euros), le solde des ouvertures et annulations de crédits s'élève à - 3,6 milliards d'euros en AE et - 2,0 milliards d'euros en CP .

Tableau n° 14 : Les mouvements nets de crédits proposés
dans le schéma de fin de gestion 2013

(en millions d'euros)

	Ouvertures			Annulations			Solde net
	DA	PLFR	Total	DA	PLFR	Total
AE nettes	742	774	1 516	742	6 350	7 092	- 5 576
CP nets	1 128	790	1 918	1 128	4 735	5 863	- 3 945

Source : commission des finances du Sénat, d'après l'exposé général des motifs du PLFR et ministère du budget

Hors budget général de l'Etat, le besoin de financement au titre du prélèvement sur recettes au profit de l'Union européenne s'élève à 1,089 milliard d'euros sur le périmètre de la norme de dépense (auxquels s'ajoutent 1,793 milliard d'euros hors norme de dépense), intégralement gagés par des annulations de crédits ( cf. supra ).

Sur le compte de concours financiers « Avances aux collectivités territoriales », le présent PLFR propose, que l'Etat procède à une avance de 41,9 millions d'euros à la Polynésie française , afin de lui permettre de résorber un stock important de mandats en instance, qui pèse sur la trésorerie des entreprises et les finances des différents niveaux de collectivités. S'agissant d'une avance remboursable, cette dépense n'impacte pas le déficit public et elle se situe en dehors de la norme de dépense.

En outre, un abaissement temporaire de 30 points , pour le mois de décembre 2013, a été appliqué au taux de cotisation employeur au CAS « Pensions » des personnels civils des ministères (hors opérateurs). En effet, les dernières prévisions en matière de dépenses de pensions auraient conduit, à droit constant, à un solde excédentaire du compte de l'ordre de 2 milliards d'euros, supérieur à sa marge de sécurité (ou « fonds de roulement ») dont le niveau adéquat a été estimé à 1 milliard d'euros par le législateur lors de la création du CAS « Pensions ». Il a ainsi été décidé d'abaisser exceptionnellement le taux de cotisation employeur, ce qui a conduit à une révision à la baisse les crédits du CAS à hauteur de 873 millions d'euros, dont 147 millions d'euros dans le décret d'avance du 28 novembre précité et 726 millions d'euros dans le présent PLFR.

Cette baisse du taux de contribution employeur est neutre pour la norme de dépense étroite, dite « zéro valeur », dont les charges de pensions sont exclues, ainsi que sur le solde budgétaire, puisque les recettes du CAS sont minorées à due concurrence.

Pour mémoire, un abaissement de 20 points du taux de cotisation employeur au CAS « Pensions » avait déjà été mis en oeuvre en décembre 2009, compte tenu de moindres dépenses de pensions sous l'effet d'une revalorisation des pensions inférieure aux prévisions de la loi de finances (1 % au lieu de 2,1 %) et de départs en retraite également inférieurs aux prévisions.

En 2013, la révision à la baisse des crédits du CAS « Pensions » s'explique par trois facteurs :

- une diminution du taux d'inflation par rapport aux prévisions de la LFI (ayant conduit à une revalorisation des pensions au 1 ^er avril 2013 de 1,3 % contre 1,75 % en LFI), conduisant à une baisse des dépenses estimée à 180 millions d'euros ;

- des départs en retraite en-deçà des prévisions initiales ^{33 ( * )} , entraînant une diminution des dépenses à hauteur de 340 millions d'euros ;

- le solde cumulé du CAS « Pensions » constaté fin 2012 s'est révélé plus élevé que les prévisions réalisées lors de la préparation du PLF 2013 à hauteur d'« environ » 0,3 milliard d'euros (selon l'estimation donnée par le Gouvernement), correspondant à des changements dans les comportements de départ en retraite et à des recettes de contributions employeurs supérieures aux prévisions.

2. Des ouvertures de crédits retraçant principalement des dépassements sur les dépenses de guichet

Pour les missions du budget général, les ouvertures de crédits dans le présent PLFR s'élèvent à 790 millions d'euros. Elles correspondent aux opérations suivantes :

- des redéploiements au sein du programme d'investissements d'avenir (317 millions d'euros) ;

- une majoration des aides personnelles au logement (APL) (268 millions d'euros) ;

- une augmentation des crédits de l'Aide médicale d'Etat (AME) (156 millions d'euros) ;

- une hausse de l'allocation aux adultes handicapés (AAH) (25 millions d'euros) ;

- d'autres ouvertures de crédits (24 millions d'euros), correspondant à des ajustements des crédits de compensation des exonérations de charges sociales outre-mer et au financement des dépenses de logement social outre-mer.

S'agissant des APL, de l'AME et de l'AAH, il s'agit de dépenses de guichet, dont les besoins de financement sont soumis à des aléas, tenant notamment au nombre de bénéficiaires, et qui font traditionnellement l'objet d'ajustements en fin de gestion.

L'augmentation des aides personnelles au logement (APL) (+ 268 millions d'euros) tire les conséquences d'un nombre de bénéficiaires plus important qu'escompté et d'une hausse du montant des aides, parallèlement au constat d'une diminution des recettes issues, d'une part, du prélèvement de solidarité sur les revenus du patrimoine et les produits de placement et, d'autre part, des cotisations sociales des employeurs affectées aux aides au logement.

Les ouvertures de crédits au titre de l' Aide médicale d'Etat (AME) (+ 156 millions d'euros) s'expliquent par deux facteurs :

- d'une part, un nombre de bénéficiaires plus important que prévu ; cette hausse est notamment liée à l'entrée différée de certains bénéficiaires dans le dispositif suite à la suppression du droit de timbre en 2012, qui favorise un accès aux soins plus précoce des patients ;

- d'autre part, la mise en place d'une réforme de la tarification des séjours hospitaliers des bénéficiaires de l'Aide médicale d'Etat ; celle-ci est progressivement alignée sur les modalités de la tarification de la prise en charge des assurés sociaux. En conséquence, l'équivalent de deux mois de prise en charge des séjours hospitaliers de la fin de l'année 2012 a fait l'objet de facturations plus tardives, au cours du premier trimestre de l'année 2013.

Les ouvertures de crédits au titre de l' allocation aux adultes handicapés (AAH), à hauteur de 25 millions d'euros, apparaissent modestes au regard des montants inscrits dans la LFI (8,2 milliards d'euros) et en nette diminution par rapport aux ouvertures (286 millions d'euros) opérées dans la dernière loi de finances rectificative de 2012.

Les redéploiements de crédits du premier programme d'investissements d'avenir (PIA) se répartissent entre 300 millions d'euros d'ouvertures de crédits sur la mission « Economie » et 17 millions d'euros sur la mission « Recherche et enseignement supérieur ». Ils permettent de financer des actions de recherche et développement dans la filière numérique, des actions en faveur de l'hôpital numérique, ainsi que des investissements en capital-risque et capital développement en amont de l'exploitation commerciale (recherche, maturation, amorçage). Ces redéploiements, qui sont sans impact sur la norme de dépense puisqu'il s'agit de crédits du PIA, par nature exceptionnels, se répartissent comme suit :

- sur la mission « Economie », des ouvertures de crédits à hauteur de 100 millions d'euros seraient reversés au Fonds stratégique du numérique. Ces ouvertures de crédits sont gagées par des annulations sur le programme 172 « Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires » (35 millions d'euros sont annulés sur l'action du fonds national de valorisation), le programme 103 « Accompagnement des mutations économiques et développement de l'emploi » (50 millions d'euros sont annulés sur l'action « Formation professionnelle en alternance et hébergement ») et le programme 135 « Urbanisme, territoire et amélioration de l'habitat » (15 millions d'euros sont annulés sur l'action « Ville de demain ») ;

- à hauteur de 200 millions d'euros, les ouvertures de crédits sur la mission « Economie » destinés à financer le fonds multithématique de capital-risque et capital développement sont gagées par des annulations de crédits à due concurrence au titre des prêts retracés sur le compte de concours financiers « Avances à divers organismes gérant des services publics ». Les crédits ouverts seront immédiatement reversés en recettes et en dépenses au compte d'affectation spéciale « Participations financières de l'Etat », qui retrace les augmentations de capital, conformément à l'article 21-I de la LOLF.

- sur la mission « Recherche et enseignement supérieur », les ouvertures de crédits à hauteur de 17 millions d'euros, devant être reversés à Oséo dans le cadre de son action de soutien en faveur des innovations de rupture ^{34 ( * )} .

3. Des annulations de crédits opérées à près de 90 % sur la réserve de précaution

Hormis la baisse de la charge de la dette (inférieure de 1,9 milliard d'euros aux prévisions de la LFI) et la réduction des dépenses de pension (0,7 milliard d'euros dans le PLFR, cf . supra ), les annulations de crédits proposées en fin de gestion (dans le cadre du PLFR et du décret d'avance du 28 novembre 2012) sur le périmètre de la norme « zéro valeur » s'élèvent à 3,2 milliards d'euros en crédits de paiement (dont 3,1 milliards d'euros sur des crédits hors masse salariale et 0,1 milliard d'euros sur des crédits de titre 2).

Ces annulations permettent de gager l'augmentation du prélèvement sur recettes au profit de l'Union européenne (1,1 milliard d'euros en CP) et les ouvertures de crédits sur les missions du budget général (2,1 milliards d'euros en CP, dont 1,3 milliard d'euros dans le cadre du décret d'avance précité et 0,8 milliard d'euros au titre du présent PLFR).

Ces annulations portent sur la réserve de précaution à hauteur de 2,8 milliards d'euros en CP (dont 1 milliard d'euros dans le cadre du décret d'avance précité et 1,9 milliard d'euros au titre du présent PLFR, voir le tableau ci-après). Près de 90 % des annulations de crédits sont ainsi opérées sur la réserve de précaution.

Sur chaque programme doté de crédits limitatifs, la mise en réserve avait porté sur 0,5 % des crédits de paiement et autorisations d'engagement ouverts sur les dépenses de personnel de titre 2, et 7 % sur les autres titres ^{35 ( * )} .

Au regard des perspectives d'exécution budgétaire de 2013, le Gouvernement avait décidé, à la fin du mois de janvier 2013 , de compléter la mise en réserve initiale par une mise en réserve complémentaire de 2 milliards d'euros , portant le montant de la réserve de précaution à 8,5 milliards d'euros en crédits de paiement (CP) et 8,7 milliards d'euros en autorisations d'engagement (AE).

Au 1 ^er novembre 2013, la réserve de précaution s'élevait à 7,994 milliards d'euros en AE et à 7,968 milliards d'euros en CP.

Le décret d'avance du 28 novembre 2012 a procédé à des annulations au titre de la réserve de précaution à hauteur de 602 millions d'euros en AE et 1 025 millions d'euros en CP, portant ainsi le montant de la réserve disponible à 7,392 milliards d'euros en AE et 6,943 milliards d'euros en CP.

Après les annulations prévues dans le présent PLFR, à hauteur de 2,4 milliards d'euros en AE et 1,886 milliards d'euros en CP, la réserve disponible pour dégel et consommation atteindrait 4,992 milliards d'euros en AE et 5,057 milliards d'euros en CP.

Tableau n° 15 : Etat de la réserve de précaution

(en millions d'euros)

	Titre 2	Hors titre 2		Titre 2 + hors titre 2
		AE	CP	AE	CP
Mise en réserve théorique	601	7 470	7 363	8 071	7 964
Surgel handicap	0	24	24	24	24
Autres ajustements	0	- 351	- 446	- 351	- 446
Réductions au titre de la masse salariale opérateurs	0	- 1 016	- 1 016	- 1 016	- 1 016
Mise en réserve initiale	601	6 127	5 926	6 728	6 526
Surgel transversal	0	2 000	2 000	2 000	2 000
Annulations DA septembre 2013	0	- 107	- 107	- 107	- 107
Autres mouvements	- 3	- 624	- 449	- 627	- 449
Mise en réserve au 1 ^er novembre 2013	598	7 395	7 370	7 994	7 968
Annulations en décret d'avance	- 60	- 541	- 964	- 602	- 1 025
Mise en réserve après décret d'avance	538	6 854	6 406	7 392	6 943
Annulations prévues en LFR	- 45	- 2 355	- 1 841	- 2 400	- 1 886
Mise en réserve prévue après LFR	493	4 499	4 565	4 992	5 057

Source : ministère du budget

---

* ³² Les mouvements de crédits du budget général sont nets des remboursements et dégrèvements. Compte tenu des moindres recettes fiscales par rapport aux prévisions sur la mission « Remboursements et dégrèvements », les ouvertures brutes de crédits s'élèvent à 739 millions d'euros et les annulations de crédits atteignent 9,2 milliards d'euros au titre de cette mission, soit des soldes des ouvertures et des annulations brutes de crédits s'établissant à - 14 milliards d'euros en AE et - 12,4 milliards d'euros en CP.

* ³³ Il est envisagé 54 900 départs sur l'année 2013 contre 61 800 prévus en LFI pour le régime des pensions civiles et militaires de retraite de l'Etat, ainsi que 900 départs de moins par rapport à la LFI pour le régime de retraite des ouvriers des établissements industriels de l'Etat. Des changements de comportement de départ en retraite ont été observés : l'âge moyen de départ reculerait plus fortement que prévu, sous l'effet du report de leur départ en retraite d'un nombre plus important d'agents publics concernés par la mesure d'âge de la réforme de 2010.

* ³⁴ Ces ouvertures n'apparaissent pas directement à l'état B car elles s'imputent sur les annulations de crédits brutes de la mission « Recherche et enseignement supérieur », réparties entre le programme 190 « Recherche dans les domaines de l'énergie, du développement et de l'aménagement durables » (15 millions d'euros destinés initialement au financement par l'ADEME des réseaux électriques intelligents) et du programme 172 « Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires » (2 millions d'euros en provenance du Fonds national de valorisation).

* ³⁵ Toutefois, s'agissant des crédits relatifs aux subventions pour charges de service public, il a été pris en compte la part de ces crédits prenant en charge des dépenses de personnel pour calculer les mises en réserve.