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Proposition de loi visant à renforcer la responsabilité des maîtres d'ouvrage et des donneurs d'ordre dans le cadre de la sous-traitance et à lutter contre le dumping social et la concurrence déloyale

30 avril 2014 : Lutte contre le dumping social ( rapport - première lecture )

CHAPITRE II - AUTRES DISPOSITIONS

Article 7 (art. 2-21-1 du code de procédure pénale) - Assouplissement des conditions pour la constitution de partie civile en cas de travail illégal

Objet : Cet article autorise les associations et syndicats professionnels, ainsi que les syndicats de salariés de la branche, déclarés depuis au moins deux ans, à se constituer partie civile en cas de procès-verbal lié au travail illégal, même si l'action publique n'a pas été mise en mouvement par le ministère public ou la partie lésée.

I - Le dispositif proposé

La proposition de loi introduit l'article 2-21-1 dans le code de procédure pénale.

Cet article prévoit que toute association, syndicat professionnel d'une part, ou tout syndicat de salariés de la branche concerné d'autre part, peut exercer les droits reconnus à la partie civile en ce qui concerne les infractions définies dans le livre II de la huitième partie du code du travail (consacré à la lutte contre le travail illégal) même si l'action publique n'a pas été mise en mouvement par le ministère public ou la partie lésée.

Cette action en justice est conditionnée au fait que ces personnes morales sont régulièrement déclarées depuis au moins cinq ans et que leur objet statutaire comporte la défense des intérêts collectifs des entreprises et des salariés.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

En commission, outre un amendement rédactionnel du rapporteur, a été adopté un amendement présenté par Mme Chantal Guittet, tendant à abaisser de cinq à deux ans la condition d'ancienneté de la personne morale visée au nouvel article 2-21-1 du code de procédure pénale.

Seul un amendement rédactionnel du rapporteur a été adopté en séance publique.

III - La position de la commission

Votre rapporteure souligne que cet article offre des droits nouveaux aux partenaires sociaux, qu'il s'agisse des organisations professionnelles d'employeurs ou des organisations syndicales de salariés.

Il permettra notamment à toute organisation syndicale de salariés, qu'elle soit représentative ou non, d'intervenir au titre de ses droits propres et autonomes, au nom de l'intérêt général et non en substitution d'un salarié, en cas de procès-verbal lié au travail illégal, même si l'action publique n'a pas été mise en mouvement par le ministère public ou la partie lésée.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 7 bis (art. 131-39 du code pénal, art. L. 8224-5, L. 8234-2, L. 8243-2 et L. 8256-7 du code du travail) - Possibilité pour le juge d'interdire la perception d'aides publiques en cas de condamnation pour travail illégal

Objet : Cet article additionnel, adopté en commission, introduit la possibilité pour le juge de prononcer à l'encontre d'une personne condamnée pour certaines infractions de travail illégal (travail dissimulé, emplois d'étrangers sans titre de travail, prêt illicite de main d'oeuvre et marchandage), à titre de peine complémentaire, l'interdiction de percevoir toute aide publique pendant une durée maximale de cinq ans.

I - Le dispositif adopté par l'Assemblée nationale

A l'initiative du groupe socialiste, républicain et citoyen, la commission des affaires sociales a adopté un amendement complétant l'article 131-39 du code pénal.

Cet article, de portée générale, fixe la liste de toutes les peines complémentaires que le juge peut prononcer, si un texte législatif le prévoit explicitement, à l'encontre d'une personne morale coupable d'un crime ou d'un délit.

Pas moins de onze peines complémentaires sont définies, qui vont de la dissolution de la personne morale à la confiscation de biens, en passant par la fermeture définitive ou temporaire de l'établissement concerné ou l'exclusion temporaire des marchés publics.

L'amendement prévoit une nouvelle peine complémentaire, à savoir l'interdiction, pour une durée de cinq ans au plus, de percevoir toute aide publique attribuée par l'État, les collectivités territoriales, leurs établissements ou leur groupements.

Par coordination juridique, l'amendement modifie les articles L. 8224-5, L. 8234-2, L. 8243-2 et L. 8256-7 du code du travail, qui portent respectivement sur les infractions relatives aux délits de travail dissimulé, de marchandage, de prêt illicite de main d'oeuvre et d'emploi d'étranger sans titre de travail.

II - La position de la commission

Votre rapporteure rappelle au préalable que l'exécution d'une peine, prononcée par le juge pénal en première instance ou en appel, n'intervient que lorsque les délais d'opposition, d'appel ou de pourvoi en cassation sont épuisés25(*). Par conséquent, l'interdiction de percevoir une aide publique pendant une durée de cinq ans maximum ne débute que lorsque la décision est définitive.

Par ailleurs, en vertu du principe de non-rétroactivité de la loi pénale plus sévère, des faits antérieurs à la promulgation de la présente loi mais jugés postérieurement à son entrée en vigueur ne pourront être sanctionnés par cette nouvelle peine complémentaire.

Par souci de cohérence juridique, votre commission a adopté un amendement de votre rapporteure pour que le juge puisse également inclure dans sa peine complémentaire les aides financières versées par une personne privée chargée d'une mission de service public.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 7 ter (art. L. 8224-2 du code du travail ; art. 706-73 et 706-88 du code de procédure pénale ; article 4 de l'ordonnance n° 45-174 du 2 février 1945 relative à l'enfance délinquante ; article 323-5 du code des douanes, article 193-5 du code des douanes de Mayotte) - Renforcement des pénalités pour les infractions de travail illégal commises en bande organisée

Objet : Cet article renforce les pénalités lorsque les infractions d'emploi dissimulé d'un mineur soumis à l'obligation scolaire, de délit de marchandage et d'opérations de prêt illicite de main d'oeuvre sont commises en bande organisée ; il prévoit également que les infractions au travail illégal font l'objet de procédures pénales particulières, exclut le recours aux gardes prolongées en cas de travail illégal et assure différentes coordinations juridiques.

I - Le dispositif proposé

· En commission, un amendement du rapporteur a été adopté, visant à étendre et à adapter la circonstance aggravante de bande organisée, qui existe déjà en matière d'emploi d'étrangers sans titre de travail, au travail dissimulé, au prêt illicite et au marchandage de main d'oeuvre.

Cet amendement comporte deux volets.

· Le premier volet modifie le code du travail.

Il complète tout d'abord l'article L. 8224-2, qui porte sur les pénalités en cas d'emploi dissimulé d'un mineur soumis à l'obligation scolaire.

Le droit en vigueur prévoit un emprisonnement de cinq ans et une amende de 75 000 euros.

L'amendement maintient ces dispositions, mais prévoit des peines de dix ans d'emprisonnement et de 100 000 euros d'amende lorsque les infractions aux dispositions définies aux 1° (travail totalement ou partiellement dissimulé) et 3° (recours sciemment, directement ou par personne interposée, aux services de celui qui exerce un travail dissimulé) de l'article L. 8221-1 sont commises en bande organisée.

Le premier volet de l'amendement complète également les articles L. 8234-1 et L. 8243-1, qui traitent respectivement des délits de marchandage et d'opérations de prêt illicite de main d'oeuvre.

Les premiers alinéas des articles L. 8234-1 et L. 8243-1 prévoient actuellement une peine d'emprisonnement de deux ans et une amende de 30 000 euros en cas de délit de marchandage ou d'opérations de prêt illicite de main d'oeuvre.

L'amendement maintient ces peines, mais prévoit qu'elles sont portées à dix ans d'emprisonnement et à 100 000 euros d'amende lorsque l'infraction est commise en bande organisée.

· Le second volet assure deux coordinations juridiques au sein du code de procédure pénale.

D'une part, l'amendement complète l'article 706-73, qui fixe la liste des infractions pour lesquelles une procédure pénale spécifique est prévue par les textes.

Le déroulement de l'enquête, de la poursuite, de l'instruction et du jugement déroge au droit commun pour 19 infractions, comme par exemple les crimes et délits aggravés de traite des êtres humains ou les vols commis en bande organisée.

L'amendement prévoit que tous les délits de travail illégal (dissimulation d'activités ou de salariés, recours aux services d'une personne exerçant un travail dissimulé, marchandage de main-d'oeuvre, prêt illicite de main-d'oeuvre, ou encore emploi d'étrangers sans titre de travail) feront l'objet d'une procédure pénale spécifique.

D'autre part, l'amendement exclut les délits relatifs au travail illégal de l'article 706-88 du code de procédure pénale. Autrement dit, la garde à vue d'une personne soupçonnée de travail illégal sera limitée à quarante-huit heures, et ne pourra donc pas faire l'objet de deux prolongations supplémentaires de 24 heures.

Cette exclusion se justifie par la récente évolution de la jurisprudence constitutionnelle. En effet, le Conseil constitutionnel, dans sa décision n° 2013-679 DC du 4 décembre 2013 relative à la loi sur la fraude fiscale et la grande délinquance économique et financière, a censuré le recours à la garde à vue de 96 heures pour les délits de corruption, trafic d'influence et fraude fiscale et douanière, dans la mesure où ces infractions ne sont pas susceptibles de porter atteinte par elles-mêmes à la sécurité, à la dignité ou à la vie des personnes.

· En séance publique, un amendement de coordination juridique du rapporteur a été adopté, qui poursuit un triple objectif.

Il modifie tout d'abord le VIII de l'article 4 de l'ordonnance n° 45-174 du 2 février 1945 relative à l'enfance délinquante. Il interdit ainsi au juge de la liberté et de la détention ou au juge d'instruction de prolonger la garde à vue d'un mineur de plus de seize ans au-delà de quarante-huit heures.

L'amendement modifie ensuite l'article 323-5 du code des douanes, relatif au placement en retenue douanière, afin de tenir compte de l'ajout du nouvel alinéa à l'article 706-88.

Enfin, l'amendement modifie dans le même sens l'article 193-5 du code des douanes de Mayotte, qui est quasiment identique à l'article 323-5 du code des douanes.

II - La position de la commission

Votre rapporteur se félicite du renforcement des pouvoirs des services d'enquête lorsque les délits de travail illégal sont commis en bande organisée.

On observe en effet la multiplication de fraudes particulièrement complexes, impliquant de nombreux salariés dans de nombreux pays, et reposant sur des montages sophistiqués. Or, très souvent, le travail illégal est la première infraction découverte, alors même qu'il cache souvent d'autres délits économiques et financiers.

C'est pourquoi la mise en oeuvre de techniques spéciales d'enquête permettra de détecter plus efficacement ces fraudes, en permettant par exemple aux services de procéder à des surveillances sur l'ensemble du territoire, de réaliser des interceptions de correspondances ou encore de capter des données informatiques.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 8 (art. L. 241-1 du code des douanes) - Attestation d'assurance de responsabilité décennale

Objet : Cet article oblige tout candidat qui souhaite obtenir un marché public à présenter sur demande son contrat d'assurance de responsabilité décennale.

I - Le dispositif proposé

La proposition de loi initiale introduit trois alinéas qui ne sont pas codifiés.

Le premier alinéa oblige le candidat auquel il est envisagé d'attribuer un marché public à produire une attestation d'assurance justifiant de la couverture de sa responsabilité décennale obligatoire, lorsque les travaux objet du marché relèvent de l'assurance décennale imposée à l'article L. 243-1-1 du code des assurances.

Le deuxième alinéa dispose que cette attestation d'assurance doit être signée par un assureur régulièrement établi sur le territoire français. Elle peut également être signée par un assureur établi dans un autre pays, à condition qu'il ait reçu un agrément de l'autorité de contrôle prudentiel lui permettant d'exercer en France dans la branche d'assurance des risques faisant l'objet de l'attestation d'assurance.

Enfin, le dernier alinéa indique que l'attestation doit comporter les mentions définies par arrêté du ministre des finances et du ministre du travail.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

· En commission, outre des amendements rédactionnels, un amendement de MM. Tian et Hetzel, députés UMP, a été adopté, précisant que le candidat doit produire une attestation d'assurance de responsabilité civile générale pour tous dommages causés au maître d'ouvrage, au représentant du pouvoir adjudicateur ou au tiers du fait de l'exécution des travaux.

· En séance publique, un amendement du groupe socialiste, républicain et citoyen a été adopté, proposant une nouvelle rédaction de l'article 8.

En effet, cet amendement a modifié l'article L. 241-1 du code des assurances relatif à l'assurance de responsabilité décennale obligatoire.

Son deuxième alinéa prévoit actuellement que toute personne physique ou morale dont la responsabilité décennale peut être engagée, doit être en mesure de justifier, dès l'ouverture du chantier, qu'elle a souscrit un contrat d'assurance la couvrant pour cette responsabilité.

L'amendement complète cet alinéa en prévoyant que tout candidat à l'obtention d'un marché public doit être en mesure de justifier qu'il a souscrit un contrat d'assurance le couvrant pour cette responsabilité.

III - La position de la commission

Votre rapporteure partage la préoccupation des députés d'obliger tout candidat qui souhaite obtenir un marché public à présenter sur demande un contrat d'assurance de responsabilité décennale.

Elle observe toutefois que les obligations actuellement fixées par le code civil et le code des assurances constituent un dispositif pertinent et opérationnel pour lutter contre la concurrence déloyale causée par des entreprises non assurées.

En outre, ce dispositif a été récemment renforcé, à l'initiative du Gouvernement, par l'article 66 de la loi n° 2014-344 du 17 mars 2014 relative à la consommation. L'article L. 243-2 du code des assurances précise désormais que les justifications prévues notamment à l'article L. 241- 1 du même code prennent la forme d'attestations d'assurance et qu'un arrêté du ministre chargé de l'économie fixe les mentions minimales devant figurer dans ces attestations.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 9 (art. L. 3313-3 et L. 3315-4-1 [nouveaux] du code des transports) - Instauration d'un délit en cas de non-respect du repos hebdomadaire normal pour les conducteurs routiers ou d'une rémunération fondée sur le nombre de kilomètres parcourus ou le tonnage transporté

Objet : Cet article additionnel, adopté en commission, punit d'un an d'emprisonnement et de 30 000 euros d'amende les personnes qui organisent le travail des conducteurs routiers en vue de les empêcher de prendre leur repos hebdomadaire normal d'une durée de 45 heures ; les mêmes pénalités sont prévues en cas de rémunération des chauffeurs fondée sur la distance parcourue ou le volume de marchandises transportées, si ce mode de calcul est de nature à compromettre la sécurité routière ou à encourager les infractions à la réglementation européenne.

I - Le dispositif proposé

Cet article additionnel, issu d'un amendement présenté par le rapporteur et adopté en commission, poursuit un triple objectif.

En premier lieu, il interdit à tout conducteur routier de prendre à bord de son véhicule son repos hebdomadaire normal, à travers la création dans le code des transports de l'article L. 3313-3.

La définition de ce repos hebdomadaire normal est renvoyée au point h de l'article 4 du règlement (CE) 561/2006 du Parlement européen et du Conseil du 15 mars 200626(*) : il s'agit de toute période de repos d'au moins quarante-cinq heures27(*).

Ce temps de repos hebdomadaire normal se distingue du temps de repos réduit, qui désigne toute période de repos de moins de quarante-cinq heures. Cette période peut être réduite à un minimum de 24 heures consécutives à condition qu'au cours de deux semaines consécutives de travail du conducteur, la réduction soit compensée par une période de repos équivalente prise en bloc avant la fin de la troisième semaine.

Le règlement communautaire exclut que le repos normal du conducteur soit pris en cabine. En vertu de l'article 8.8 du règlement, seuls les temps de repos journaliers et les temps de repos hebdomadaires réduits loin du point d'attache peuvent être pris à bord du véhicule, à condition que le conducteur en fasse la demande, que le véhicule soit équipé d'un matériel de couchage convenable pour chaque conducteur et qu'il soit à l'arrêt.

Le second alinéa de l'article L. 3313-3 dispose que tout employeur veille à ce que l'organisation du travail des conducteurs routiers soit conforme aux dispositions relatives au droit au repos hebdomadaire normal.

En deuxième lieu, la proposition de loi insère l'article L. 3315-4-1 dans le code des transports pour lutter contre les infractions au temps de repos hebdomadaire normal des conducteurs routiers et les systèmes de rémunérations fondées sur le nombre de kilomètres parcourus.

Sont ainsi punies d'un an d'emprisonnement et de 30 000 euros d'amende :

- le fait d'organiser le travail des conducteurs routiers employés par l'entreprise ou mis à sa disposition sans veiller à ce que ceux-ci prennent en dehors de leur véhicule leur temps de repos hebdomadaire normal ;

- le fait de rémunérer, à quel titre et sous quelle forme que ce soit, des conducteurs routiers employés par l'entreprise ou mis à sa disposition, en fonction de la distance parcourue ou du volume des marchandises transportées, dès lors que ce mode de rémunération est de nature à compromettre la sécurité routière ou à encourager les infractions au règlement (CE) 561/2006 précité.

En dernier lieu, le texte modifie l'article L. 3315-6 du code des transports, relatif à la responsabilité pénale des personnes chargées de la direction ou de l'administration d'une entreprise de transport, des commettants ou des préposés.

Le droit en vigueur les rend passibles des mêmes peines que le chef d'entreprise en cas d'infraction aux dispositions relatives à la règlementation du travail spécifique au transport routier.

La proposition de loi assure les coordinations juridiques pour que ce principe s'applique également aux pénalités prévues au nouvel article L. 3315-4-1.

II - La position de la commission

Les auditions qu'a menées votre rapporteure ont mis en évidence la multiplication et la gravité des fraudes aux règles du cabotage routier de marchandises. De nombreux conducteurs roumains ou bulgares passent ainsi plusieurs mois dans leurs cabines de véhicules, stationnant durant leurs repos sur des aires d'autoroutes non aménagées, et effectuant ainsi un travail permanent de gardiennage de leur camion et de sa marchandise sans être rémunérés par leurs employeurs. Ces comportements sont inacceptables, aussi bien pour les conditions de travail des salariés concernés que pour la pérennité des entreprises françaises de transport, victimes d'une concurrence déloyale.

Il convient donc de mettre en place des instruments pour lutter contre le productivisme à outrance de certains transporteurs qui opèrent sur notre territoire, et qui empêchent leurs conducteurs de prendre leur repos obligatoire de quarante-cinq heures au moins une fois toutes les deux semaines hors de la cabine de leurs camions28(*), ou qui mettent en place une rémunération fondée sur le nombre de kilomètres parcourus ou le tonnage de marchandises transportés, au mépris des règles élémentaires de sécurité routière.

Tel est le sens de l'article 9 de la proposition de loi, qui créé un délit sévèrement puni pour combattre ces dérives, et que votre rapporteure approuve sans réserve.

Il convient de rappeler que ces délits pourront sanctionner tout transporteur qui opère sur le territoire national, quelle que soit sa nationalité.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 10 (art. L. 3421-3 du code des transports) - Adaptation des règles du cabotage pour le transport routier de marchandises

Objet : Cet article additionnel, adopté en commission, supprime l'obligation faite aux transporteurs de marchandises par route de disposer d'une licence communautaire pour réaliser des opérations de cabotage.

I. - Le dispositif proposé

Cet article additionnel, issu d'un amendement présenté par la rapporteur et adopté en commission, modifie l'article L. 3421-3 du code des transports, relatif aux règles du cabotage routier de marchandises.

Le droit national en vigueur prévoit que l'activité de cabotage routier de marchandises, telle que prévue par le règlement (CE) n° 1072/2009 du Parlement européen et du Conseil du 21 octobre 2009 établissant des règles communes pour l'accès au marché du transport international de marchandises par route, est subordonnée à la réalisation préalable d'un transport routier international. A cette condition, cette activité peut être pratiquée à titre temporaire par tout transporteur routier pour compte d'autrui établi dans un Etat partie à l'Espace économique européen et titulaire d'une licence communautaire.

La proposition de loi maintient ces dispositions, tout en supprimant l'obligation pour le transporteur routier d'être titulaire d'une licence communautaire.

Il est apparu, avec raison, aux yeux du rapporteur de l'Assemblée nationale que l'obligation générale et absolue d'être titulaire d'une licence communautaire n'était pas conforme à la réglementation européenne.

L'article 3 du règlement européen précité pose comme principe que les transports internationaux de marchandises réalisés par route sur le territoire de l'Union et pour compte d'autrui nécessitent à la fois une licence communautaire et, si le conducteur est ressortissant d'un pays tiers, une attestation de conducteur. Cette licence communautaire, définie à l'article 4, prouve que le transporteur est bien établi dans un Etat membre et qu'il est habilité à réaliser des transports internationaux de marchandises par route.

Mais les points a), b) et c) du cinquième paragraphe de l'article 1er dispensent de licence communautaire toute une série d'activité :

- les transports postaux effectués dans le cadre d'un régime de service universel ;

- les transports de véhicules endommagés ou en panne ;

- les transports de marchandises par véhicule automobile dont la masse en charge autorisée, y compris celle des remorques, ne dépasse pas 3,5 tonnes.

Cette dérogation est réaffirmée sans ambiguïté au paragraphe 5 de l'article 8 relatif au cabotage. En effet, ce paragraphe prévoit que tout transporteur habilité dans l'Etat membre d'établissement, conformément à la législation de cet Etat, à effectuer les transports par route pour compte d'autrui visés à l'article 1er, paragraphe 5, points a), b) et c), est autorisé, aux conditions fixées au présent chapitre, à effectuer, selon les cas, des transports de cabotage de même nature ou des transports de cabotage avec des véhicules de la même catégorie.

Il est donc exact que la législation nationale d'un Etat membre ne peut pas imposer de manière générale et absolue une licence communautaire pour réaliser des opérations de cabotage29(*).

II - La position de la commission

Votre rapporteure souscrit à l'analyse juridique qui sous-tend les dispositions de cet article.

Ce faisant, les véhicules de transport de marchandises de moins de 3,5 tonnes, devront respecter les règles de cabotage qui s'imposent aujourd'hui à tous les poids lourds.

Bien qu'imparfaites et critiquées pour leur complexité, ces règles ont au moins le mérite de fixer un cadre commun dans la profession et de participer au rétablissement d'une concurrence loyale dans un secteur fragilisé par la crise économique.

Votre commission a adopté cet article sans modification.


* 25 Cf. l'article 708 du code de procédure pénale.

* 26 Règlement (CE) 561/2006 du Parlement européen et du Conseil du 15 mars 2006 relatif à l'harmonisation de certaines dispositions de la législation sociale dans le domaine des transports par route, modifiant les règlements (CEE) n° 3821/85 et (CE) n° 2135/98 du Conseil et abrogeant le règlement (CEE) n° 3820/85 du Conseil

* 27 Un temps de repos hebdomadaire commence au plus tard à la fin de six périodes de 24 heures à compter du temps de repos hebdomadaire précédent.

* 28 La direction générale des infrastructures, des transports et de la mer (DGITM) a l'intention de compléter le décret n° 86-1130 du 17 octobre 1986 relatif aux obligations et aux sanctions applicables dans le champ de la réglementation sociale communautaire concernant les transports routiers, avec une nouvelle contravention constituée par la prise par le conducteur du repos hebdomadaire normal de 45 heures dans la cabine du camion.

* 29 La difficulté d'interprétation des normes européennes vient peut-être de la rédaction du paragraphe 1er de l'article 8, qui autorise le transport par cabotage à une double condition : l'entreprise doit être titulaire d'une licence communautaire, et le conducteur doit être muni d'une attestation lorsqu'il est « ressortissant d'un pays tiers ». Ce paragraphe ne vise donc qu'une situation très particulière et ne saurait être comprise comme posant une obligation générale de disposer d'une licence communautaire pour effectuer des opérations de cabotage.