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Proposition de loi visant à renforcer la responsabilité des maîtres d'ouvrage et des donneurs d'ordre dans le cadre de la sous-traitance et à lutter contre le dumping social et la concurrence déloyale

30 avril 2014 : Lutte contre le dumping social ( rapport - première lecture )

EXAMEN DES ARTICLES

CHAPITRE IER - DISPOSITIONS GÉNÉRALES MODIFIANT LE CODE DU TRAVAIL

Article 1er (art. L. 1262-4-1 à L. 1262-4-6 [nouveaux] et L. 1262-5 du code du travail) - Obligation de vigilance et solidarité financière du cocontractant en cas de non-paiement du salaire des travailleurs détachés

Objet : Cet article oblige la personne qui signe un contrat avec un prestataire de service étranger à vérifier qu'il a bien effectué sa déclaration préalable de détachement, sous peine d'être solidairement responsable du paiement des salaires dus aux salariés détachés s'ils n'ont pas été versés. Cette obligation de vérification et la solidarité financière qui en découle ne s'appliquent pas aux particuliers. En outre, tout maître d'ouvrage ou donneur d'ordre ayant signé un contrat supérieur à 500 000 euros avec une entreprise sous-traitante qui détache des travailleurs doit en informer l'inspection du travail territorialement compétente. Enfin, le prestataire étranger doit désigner un représentant en France.

I - Le dispositif proposé

L'article 1er procède à deux types de modifications du code du travail.

En premier lieu, il y insère quatre nouveaux articles.

L'article L. 1262-4-1 oblige toute personne à vérifier, lors de la conclusion d'un contrat dont l'objet porte sur une obligation d'un montant minimum en vue de l'exécution d'un travail, de la fourniture d'une prestation de services ou de l'accomplissement d'un acte de commerce, que son cocontractant, lorsqu'il s'agit d'un prestataire de services établi hors de France, s'acquitte de ses formalités déclaratives.

Cette obligation de vigilance vise donc les personnes suivantes :

- un maître d'ouvrage vis à vis d'une entreprise principale étrangère titulaire d'un marché public ou privé ;

- un donneur d'ordre vis à vis d'un sous-traitant direct étranger ;

- un utilisateur de main d'oeuvre mise à disposition par une entreprise de travail temporaire étrangère ;

- un utilisateur de main d'oeuvre mise à disposition par une entreprise ou établissement étranger dans le cadre d'un prêt de main d'oeuvre intra-entreprise ou intra-groupe.


La prestation de services : une notion floue

Un prestataire de services est une entreprise qui achète un produit et qui va l'installer chez un client ou qui effectue un service matériel ou immatériel pour ce dernier.

La notion de prestation de services est fréquemment utilisée pour désigner un travail, ou un service non autrement défini, qu'une personne ou une entreprise s'engage à effectuer au profit d'une autre personne ou entreprise, ou de plusieurs autres, contre rémunération. Elle ne se confond donc pas avec un acte de commerce, défini comme l'achat d'un produit en vue de sa revente.

Selon les informations fournies par le Gouvernement, le droit civil ne définit pas la notion de prestation de services. Le code civil ne connait pas cette notion, et le code de la consommation, bien qu'il l'utilise à de nombreuses reprises, n'en donne pas de définition. La prestation de services est en revanche définie en droit fiscal et en droit européen, mais elle ne correspond pas tout à fait à ce qu'on entend usuellement sous ce terme.

Peuvent être notamment considérées comme « prestations de services » les prestations suivantes :

- les travaux de construction, transformation, aménagement d'immeubles ;

- les contrats de transports (avion, bus, train, taxis, etc.) ;

- les locations de véhicules avec ou sans prêt de personnel ;

- les prêts de personnel ;

- les livraisons à domicile payantes ;

- les services de déménagement ;

- l'entretien et la réparation de véhicules, de matériel informatique, d'électro-ménager...

Ces formalités déclaratives sont définies par un décret en Conseil d'Etat, comme le prévoit l'article L. 1262-5.

Concrètement, ces formalités désignent uniquement, dans le cadre de la présente proposition de loi, les déclarations préalables de détachement prévues par les articles R. 1263-3 (prestation de services pour le compte d'autrui et pour compte propre), R. 1263-4 (détachement intra-groupe ou intra-entreprise) et R. 1263-6 (détachement d'intérimaires dans le cadre du travail temporaire) du code du travail.

En outre, l'article L. 1262-4-2 indique que toute personne qui méconnaît les dispositions du nouvel article L. 1262-4-1 doit s'acquitter, solidairement avec son cocontractant prestataire de services établi hors de France, du paiement de tout ou partie du salaire dû aux salariés détachés en France.

L'article L. 1262-4-3 prévoit que le nouvel article L. 3245-2, introduit à l'article 2 de la présente proposition de loi, s'applique en cas de non-paiement partiel ou total du salaire dû au salarié détaché. En l'occurrence, cet article L. 3245-2 oblige, sous conditions, le maître d'ouvrage ou le donneur d'ordre à payer, solidairement avec l'employeur, les rémunérations, indemnités et charges dues aux salariés.

Enfin, l'article L. 1262-4-4 précise que les dispositions des articles L. 1262-4-1 à L. 1262-4-3 ne s'appliquent pas au particulier qui contracte avec un prestataire de services établi hors de France, pour son usage personnel, celui de son conjoint, partenaire lié par un pacte civil de solidarité, concubin, de ses ascendants ou descendants.

En second lieu, la proposition de loi complète, par coordination juridique, l'article L. 1262-5 précité, afin qu'un décret en Conseil d'Etat fixe les modalités selon lesquelles la personne qui a recours à un cocontractant vérifie que ce dernier a bien effectué sa déclaration préalable de détachement.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale


· En commission, un amendement du rapporteur a précisé que le signataire d'un contrat de prestation de services devait vérifier que son cocontractant s'acquitte de ses formalités déclaratives pendant toute la durée de l'exécution du contrat, et pas seulement lors de sa signature.

Un amendement du groupe socialiste républicain et citoyen a introduit un nouvel article L. 1262-4-5 dans le code du travail, afin d'obliger tout maître d'ouvrage ou donneur d'ordre ayant recours à une entreprise sous-traitante qui détache des travailleurs, à effectuer une déclaration spécifique auprès de l'inspection du travail du lieu où s'effectue la prestation, ou du premier lieu où s'effectue la prestation si celle-ci doit se poursuivre dans un autre lieu. Le défaut de déclaration est sanctionné d'une amende de cinquième classe. Cette obligation de déclaration ne concerne pas les contrats dont le montant est inférieur à 500 000 euros. Le contenu et les modalités de déclaration seront précisés par un décret en Conseil d'Etat.


· En séance publique, un amendement du Gouvernement a modifié substantiellement la portée du nouvel article L. 1262-4-5 précité :

- l'obligation de déclaration auprès de l'inspection du travail est remplacée par une obligation d'information ;

- un décret fixera le seuil minimal des contrats concernés par cette obligation d'information, étant précisé qu'il ne pourra pas être inférieur à 500 000 euros ;

- ce même décret fixera également les peines contraventionnelles en cas d'infraction à l'obligation d'information ;

- ces nouvelles dispositions ne concernent pas les particuliers.

Un amendement du rapporteur a obligé les entreprises qui détachent des travailleurs, hors les cas de détachement internes à l'entreprise ou au groupe, à désigner un représentant de l'entreprise en France pour la durée de la prestation21(*). Le décret en Conseil d'Etat prévu à l'article L. 1262-5 du code du travail devra fixer les attributions et les obligations de ce représentant et les sanctions encourues par l'employeur en cas de manquement à ses obligations.

III - La position de la commission

Par souci de simplicité, votre rapporteure a souhaité traiter spécifiquement la question de la déclaration préalable de détachement, sans la lier à la question de la solidarité financière en cas de non-paiement des salariés détachés. Son objectif est d'introduire des règles simples et rigoureuses afin de rendre effective l'obligation de déclaration préalable de détachement et faciliter ainsi le travail des agents de contrôle.

C'est pourquoi votre commission a adopté un amendement de votre rapporteure, portant rédaction globale de l'article 1er.

Premièrement, il élève au niveau législatif l'obligation pour le prestataire étranger d'effectuer une déclaration préalable de détachement auprès de l'inspection du travail. Outre cette déclaration, l'employeur devra indiquer les coordonnées de son représentant en France, conformément à l'article 9 de la directive d'exécution, qui autorise un Etat membre à imposer la désignation d'une « personne chargée d'assurer la liaison avec les autorités compétentes dans l'État membre d'accueil dans lequel les services sont fournis et, si nécessaire, de transmettre et recevoir des documents et/ou des avis »22(*).

Deuxièmement, l'amendement oblige le donneur d'ordre ou le maître d'ouvrage qui recourt à un prestataire étranger à vérifier que celui-ci s'est bien acquitté de son obligation de déclaration, quel que soit le montant de la prestation. Les particuliers sont toutefois dispensés de cette obligation de vigilance, à l'instar de ce qui était déjà prévu dans la proposition de loi initiale.

Troisièmement, tout manquement à ces règles, de la part du prestataire étranger mais aussi du donneur d'ordre ou du maître d'ouvrage français (uniquement dans sa relation avec un cocontractant étranger), sera passible d'une sanction administrative. La situation actuelle n'est pas satisfaisante : un grand nombre de détachements ne sont pas déclarés car l'amende contraventionnelle de quatrième classe est peu dissuasive (750 euros) et rarement appliquée. D'où la proposition de créer une sanction administrative, prononcée par le directeur de la Direccte (Direction régionale des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi), en s'inspirant largement de celle prévue à l'article 1er de la proposition de loi tendant au développement, à l'encadrement des stages et à l'amélioration du statut des stagiaires, en cours d'examen parlementaire. Le montant de l'amende sera d'au plus 2 000 euros par salarié détaché et d'au plus 4 000 euros en cas de réitération dans un délai d'un an à compter du jour de la notification de la première amende, tout en étant plafonnée à 10 000 euros. Pour fixer son montant, l'autorité administrative devra prendre en compte les circonstances et la gravité du manquement, le comportement de son auteur ainsi que ses ressources et ses charges.

Quatrièmement, l'amendement supprime l'obligation d'une déclaration spécifique imposée aux maîtres d'ouvrage ou donneur d'ordre qui ont recours à une entreprise sous-traitante qui détache des travailleurs, et qui ne concerne que les prestations dont le montant dépasse 500 000 euros. Votre rapporteure a en effet considéré que cette déclaration devenait superfétatoire du fait de l'obligation générale de vérification imposée par le donneur d'ordre ou le maître d'ouvrage « dès le premier euro ».

Cinquièmement, un décret en Conseil d'Etat précisera certaines dispositions prévues à l'article 1er de la proposition de loi, comme les conditions d'application de la nouvelle amende administrative.

Enfin, l'amendement supprime le dispositif de solidarité financière spécifique aux salariés détachés, prévu à l'article 1er au bénéfice du dispositif unique défini à l'article 2, applicable à tous les salariés, qu'ils soient ou non détachés.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 1er bis (art. L. 1221-14-1 [nouveau] du code du travail) - Registre unique du personnel et détachement de travailleurs

Objet : Cet article additionnel, adopté par l'Assemblée nationale en séance publique, rend obligatoire l'annexion des déclarations relatives au détachement des travailleurs dans le registre unique du personnel de l'entreprise d'accueil.

I - Le dispositif proposé par l'Assemblée nationale

Suite à l'adoption en séance publique d'un amendement du groupe socialiste, républicain et citoyen, un article L. 1221-15-1 a été inséré dans le code du travail, afin de rendre obligatoire l'annexion au registre unique du personnel (RUP) des formalités déclaratives relatives au détachement mentionnées à l'article L. 1262-5.

Pour mémoire, le RUP doit être tenu dans tout établissement où sont employés des salariés. Les mentions des noms et prénoms de tous les salariés y sont inscrits dans l'ordre des embauches et de façon indélébile.

II - La position de la commission

Votre rapporteure rappelle au préalable que le registre unique du personnel est un document essentiel dans la vie sociale de l'entreprise et pour les agents de contrôle de l'inspection du travail.

A son initiative, la commission a adopté un amendement pour remplacer la notion de « formalités administratives » par celle plus précise de déclaration préalable de détachement mentionnée à l'article L. 1262-2-1 du code du travail, cet article ayant été introduit à l'article 1er de la proposition de loi.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 1er ter (art. L. 8281-1 et L. 8281-2 [nouveaux] du code du travail) - Vigilance du donneur d'ordre en matière d'application de la législation du travail

Objet : Cet article additionnel, adopté par l'Assemblée nationale en séance publique, impose des obligations d'injonction et d'information au maître d'ouvrage et au donneur d'ordre pour faire respecter le « noyau dur » des droits des salariés détachés par un sous-traitant, quel que soit son pays d'établissement ; l'article renforce également la lutte contre les conditions d'hébergement des travailleurs indignes de la personne humaine en donnant la possibilité d'imposer au maître d'ouvrage ou au donneur d'ordre la prise en charge financière de l'hébergement collectif des travailleurs concernés.

I - Le dispositif proposé par l'Assemblée nationale

Suite à l'adoption conjointe en séance publique d'un amendement du groupe socialiste, républicain et citoyen, et d'un amendement du Gouvernement, un titre VIII consacré à la « vigilance du donneur d'ordre en matière d'application de la législation du travail » complète le livre II, consacré à la lutte contre le travail illégal, de la huitième partie du code du travail.

Ce nouveau titre comprend les articles L. 8281-1 et L. 8281-2.

L'article L. 8281-1 du code du travail prévoit que lorsqu'un agent de contrôle constate qu'un sous-traitant ne respecte pas les droits fondamentaux listés à l'article L. 1262-4 du code du travail, il en informe le maître d'ouvrage ou le donneur d'ordre qui doit alors enjoindre aussitôt par écrit ce sous-traitant de faire cesser sans délai cette situation.

Le socle des droits fondamentaux dont bénéficient
les travailleurs détachés en France : le « noyau dur »

En vertu de l'article L. 1262-4 du code du travail, les employeurs détachant temporairement des salariés sur le territoire national sont soumis aux dispositions légales et aux stipulations conventionnelles applicables aux salariés employés par les entreprises de la même branche d'activité établies en France, en matière de législation du travail, pour ce qui concerne les dix domaines suivants :

- libertés individuelles et collectives dans la relation de travail ;

- discriminations et égalité professionnelle entre les femmes et les hommes ;

- protection de la maternité, congés de maternité et de paternité et d'accueil de l'enfant, congés pour événements familiaux ;

- conditions de mise à disposition et garanties dues aux salariés par les entreprises exerçant une activité de travail temporaire ;

- exercice du droit de grève ;

- durée du travail, repos compensateurs, jours fériés, congés annuels payés, durée du travail et travail de nuit des jeunes travailleurs ;

- conditions d'assujettissement aux caisses de congés et intempéries ;

- salaire minimum et paiement du salaire, y compris les majorations pour les heures supplémentaires ;

- règles relatives à la santé et sécurité au travail, âge d'admission au travail, emploi des enfants ;

- travail illégal.

Ce dernier doit ensuite informer par écrit son cocontractant de la régularisation de la situation, celui-ci étant tenu à son tour de transmettre une copie du courrier à l'agent de contrôle qui a constaté l'infraction.

En l'absence de réponse écrite du sous-traitant dans un délai fixé par décret en Conseil d'Etat, le maître d'ouvrage ou le donneur d'ordre doit aussitôt informer l'agent de contrôle.

Un sous-amendement du Gouvernement a prévu que tout manquement du maître d'ouvrage ou du donneur d'ordre à ses obligations d'injonction ou d'information est passible d'une sanction prévue par décret en Conseil d'Etat.

L'article L. 8281-2 du même code élargit le principe de la responsabilité solidaire des maîtres d'ouvrage et des donneurs d'ordre, publics et privés, aux obligations qui s'imposent aux employeurs lorsque les conditions d'hébergement collectif des travailleurs sont incompatibles avec la dignité humaine.

En effet, lorsqu'un maître d'ouvrage ou donneur d'ordre est informé par écrit par un agent de contrôle que des salariés de son cocontractant ou d'une entreprise sous-traitante directe ou indirecte sont soumis à des conditions d'hébergement collectif incompatibles avec la dignité humaine, il doit lui enjoindre par écrit de faire cesser sans délai cette situation.

A défaut de régularisation de la situation signalée, le maître d'ouvrage ou le donneur d'ordre peut être tenu de prendre à sa charge l'hébergement collectif des salariés du cocontractant.

Toutefois, les dispositions du nouvel article L. 8281-2 ne s'appliquent pas aux particuliers qui contractent pour leurs usages personnels ou ceux de leurs proches (conjoints, partenaires liés par un pacte civil de solidarité, concubins, ascendants ou descendants).

II - La position de la commission

Votre rapporteure soutient pleinement la philosophie qui anime le dispositif de l'article L. 8281-2 du code du travail. Il est légitime d'imposer au donneur d'ordre ou au maître d'ouvrage la prise en charge financière de l'hébergement collectif des salariés d'un cocontractant ou d'une entreprise sous-traitante directe ou indirecte si ces derniers ont été hébergés dans des conditions incompatibles avec la dignité humaine. Cette mesure est pleinement justifiée car on ne saurait tolérer sur le territoire de la République une quelconque forme d'esclavagisme moderne.

A son initiative, la commission a seulement adopté un amendement de coordination juridique.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 2 (art. L. 3245-2 [nouveau] du code du travail) - Obligation de diligence et solidarité financière du donneur d'ordre ou du maître d'ouvrage en cas de non-paiement des salariés du sous-traitant direct ou indirect

Objet : Cet article institue une responsabilité financière solidaire du maître d'ouvrage ou du donneur d'ordre pour le paiement du salaire minimum légal ou conventionnel des salariés de son sous-traitant direct ou indirect, quel que soit son pays d'établissement, lorsqu'il manque à son obligation d'injonction et d'information suite à un signalement d'un agent de contrôle.

I - Le dispositif proposé

La proposition de loi initiale insère un nouveau chapitre relatif aux « obligations et responsabilité financière du donneur d'ordre », après le chapitre V « action en paiement et prescription » du titre IV « paiement de salaire », du livre II « salaires et avantages divers » de la troisième partie du code du travail.

Ce nouveau chapitre comprend uniquement l'article L. 3245-2.

Le premier alinéa de cet article dispose que le maître d'ouvrage ou le donneur d'ordre, informé par écrit par l'un des agents de contrôle mentionnés à l'article L. 8271-1-2, du non-paiement partiel ou total du salaire minimum légal ou conventionnel dû au salarié d'un sous-traitant direct ou indirect, a l'obligation d'enjoindre aussitôt par écrit à ce sous-traitant de faire cesser sans délai cette situation.

Le deuxième alinéa indique qu'à défaut de régularisation de la situation signalée, le maître d'ouvrage ou le donneur d'ordre est tenu solidairement avec l'employeur du salarié au paiement des rémunérations, indemnités et charges dues, dans des conditions fixées par décret en Conseil d'État. Cet article instaure donc une obligation de moyens et non de résultats pour le maître d'ouvrage ou le donneur d'ordre.

Toutefois, les deux alinéas précédents ne s'appliquent pas au particulier qui contracte avec une entreprise pour son usage personnel, celui de son conjoint, partenaire lié par un pacte civil de solidarité, concubin ou de ses ascendants ou descendants.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

· En commission, des amendements ont modifié en profondeur la portée de cet article.

En premier lieu, l'obligation de vigilance a été élargie car elle concerne désormais le « noyau dur » visé à l'article L. 1262-4 du code du travail, et non plus seulement le non-paiement partiel ou total du salaire minimum.

En deuxième lieu, la procédure de vigilance est précisée sur deux points. En effet, le sous-traitant doit informer par écrit le donneur d'ordre ou le maître d'ouvrage, de la régularisation de la situation, ce dernier devant ensuite transmettre une copie à l'agent de contrôle. En l'absence de réponse écrite du sous-traitant dans un délai fixé par décret en Conseil d'Etat, le donneur d'ordre ou le maître d'ouvrage doit aussitôt alerter l'agent de contrôle du caractère permanent de la situation délictuelle.

En troisième lieu, l'automaticité de la responsabilité financière du maître d'ouvrage ou du donneur d'ordre est atténuée. Cette responsabilité ne sera imposée qu'en cas de manquement du maître d'ouvrage ou du donneur d'ordre à ses obligations d'injonction et d'information.

· En séance publique, des amendements ont été adoptés, présentés à la fois par le groupe socialiste, républicain et citoyen et le groupe UMP, pour supprimer l'élargissement de l'obligation de vigilance à l'ensemble des obligations visées à l'article L. 1262-4 du code du travail, et revenir ainsi à l'objet de la proposition de loi initiale.

III - La position de la commission

Votre rapporteure considère que la coexistence de deux mécanismes « complémentaires » de solidarité financière pour le non-paiement des salaires est davantage source de confusion que de protection des salariés.

C'est pourquoi votre commission a supprimé le mécanisme prévu à l'article 1er de la proposition de loi, qui ne concernait que les salariés détachés, au bénéfice de celui prévu à l'article 2, qui s'applique à tous les salariés d'un sous-traitant direct ou indirect, qu'ils soient détachés ou non.

A l'initiative de votre rapporteure, elle a étendu ce dispositif unique à tous les cocontractants du maître d'ouvrage et du donneur d'ordre. Concrètement, il s'appliquera au maître d'ouvrage qui contracte avec une entreprise principale, ainsi qu'à toute personne qui recourt aux services d'une entreprise de travail temporaire. En outre, les salariés du cocontractant d'un sous-traitant bénéficieront également de cette nouvelle protection.

En définitive, l'existence d'un seul dispositif de solidarité financière permettra aux salariés de mieux défendre leurs droits, aux employeurs de mieux connaître leurs devoirs, et rendra plus aisé le travail des agents de contrôle et des juges prud'homaux.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 3 (art. L. 8222-5 du code du travail) - Elargissement de la solidarité financière en cas de travail dissimulé

Objet : Cet article étend le mécanisme de solidarité financière prévu dans le code du travail en cas de travail dissimulé à tous les cocontractants du maître d'ouvrage ou du donneur d'ordre.

I - Le dispositif proposé

La proposition de loi initiale modifie l'article L. 8222-5 du code du travail, relatif à la solidarité financière du maître d'ouvrage ou donneur d'ordre à l'égard des sous-traitants ou subdélégataires en cas de travail dissimulé.

Le premier alinéa de cet article dispose actuellement que le maître de l'ouvrage ou le donneur d'ordre, informé par écrit par un agent de contrôle, par un syndicat ou une association professionnels, ou une institution représentative du personnel, de l'intervention d'un sous-traitant ou d'un subdélégataire en situation irrégulière au regard des formalités mentionnées aux articles L. 8221-3 (immatriculation au répertoire des métiers et déclarations aux organismes de protection sociale ou à l'administration fiscale) et L. 8221-5 (déclaration préalable à l'embauche, délivrance d'un bulletin de paie qui comprend toutes les heures de travail réellement accomplies, déclarations relatives aux salaires ou aux cotisations sociales auprès de l'URSSAF) enjoint aussitôt à son cocontractant de faire cesser sans délai cette situation.

Le deuxième alinéa indique qu'en cas de défaut de vigilance du maitre d'ouvrage ou du donneur d'ordre, sa responsabilité financière est engagée à l'égard :

- de la rémunération des salariés du sous-traitant (ou du subdélégataire) et des indemnités et charges qui leur sont dues ;

- des impôts, taxes et cotisations obligatoires ainsi que des pénalités et majorations dus par celui-ci au Trésor ou aux organismes de protection sociale ;

- le cas échéant, des sommes correspondant au montant des aides publiques dont il a bénéficié.

Le dernier alinéa de l'article L. 8222-5 du code du travail exonère de ce mécanisme de solidarité financière le particulier qui contracte pour son usage personnel, celui de son conjoint, partenaire lié par un pacte civil de solidarité, concubin, de ses ascendants ou descendants.

La proposition de loi maintient toutes les dispositions de l'article L. 8222-5, mais élargit leur application à tous les contrats conclus par un maître d'ouvrage ou un donneur d'ordre.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

Cet article n'a été modifié ni en commission, ni en séance publique.

III - La position de la commission

Votre rapporteure est favorable à la prise en compte de tous les cocontractants du maître d'ouvrage ou du donneur d'ordre dans le mécanisme de solidarité financière prévu en cas de travail dissimulé.

Cette notion de cocontractant a d'ailleurs alimenté sa réflexion pour amender certains dispositifs de la proposition de loi.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 4 (art. L. 8271-6-2 du code du travail) - Attribution de nouvelles compétences aux agents pour contrôler le détachement de travailleurs

Objet : Cet article renforce les pouvoirs des agents de contrôle chargés de lutter contre le travail illégal car ils pourront se faire présenter des documents relatifs au détachement temporaire de salariés par une entreprise non établie en France et en obtenir copie immédiate.

I - Le dispositif proposé

La proposition de loi modifie l'article L. 8271-6-2 du code du travail, relatif au droit d'accès aux documents pour les agents de contrôle en charge de la lutte contre le travail illégal.

Cet article prévoit que pour la recherche et la constatation des infractions constitutives de travail illégal, les agents de contrôle mentionnés à l'article L. 8271-1-2 peuvent se faire présenter et obtenir copie immédiate des documents justifiant du respect des dispositions du livre II relatif à la lutte contre le travail illégal (soit les articles L. 8211-1 à L. 8272-4).

La proposition de loi complète ces dispositions en prévoyant que les agents de contrôle pourront également se faire présenter et obtenir copie immédiate des documents justifiant du respect des dispositions du chapitre II (conditions de détachement et réglementation applicable) du titre VI (salariés détachés temporairement par une entreprise non établie en France) du livre II (contrat de travail) de la première partie du code du travail.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

Cet article n'a été modifié ni en commission ni en séance publique.

III - La position de la commission

Votre rapporteure est naturellement favorable à cet article qui permettra à tous les agents de contrôle compétents en matière de lutte contre le travail illégal de se faire présenter des documents relatifs au détachement temporaire de salariés.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 5 [supprimé] (art. L. 8224-7 [nouveau] du code du travail) - Aménagement des règles de solidarité financière en cas de travail dissimulé

Objet : Cet article, supprimé en séance publique à l'initiative du Gouvernement, accorde un délai d'un mois au maître d'ouvrage ou au donneur d'ordre pour régulariser la situation de son cocontractant, lorsqu'il a fait l'objet d'un signalement d'un agent de contrôle pour travail dissimulé.

I - Le dispositif proposé

La proposition de loi initiale insère dans le code du travail un article L. 8224-7 qui introduit une période de « tolérance » à l'égard du maître d'ouvrage ou du donneur d'ordre en cas de situation irrégulière de son cocontractant.

En effet, le texte prévoit que tout maître d'ouvrage ou donneur d'ordre qui, après avoir été informé par écrit dans les conditions prévues par l'article L. 8222-5 (solidarité financière en cas de travail dissimulé), poursuit malgré tout l'exécution du contrat pendant plus d'un mois avec l'entreprise dont la situation irrégulière n'a pas cessé, est passible des sanctions prévues à l'article L. 8224-1 (soit trois ans d'emprisonnement et une amende de 45 000 euros).

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

En commission, un amendement présenté par le groupe socialiste, républicain et citoyen a supprimé la référence à la période d'un mois, considérant que la proposition initiale revenait à accorder une immunité pénale au maître d'ouvrage et au donneur d'ordre.

En séance publique, un amendement de suppression de l'article présenté par le Gouvernement a été adopté. Les députés ont considéré en effet que la sanction en cas de recours sciemment à une personne qui exerce un travail dissimulé existe déjà (article L. 8221-1 du code du travail) et ne prévoit aucun délai de régularisation.

III - La position de la commission

Votre rapporteure est sensible aux arguments mis en avant à l'Assemblée nationale pour supprimer cet article, d'autant que de nombreuses personnes auditionnées ont abondé en ce sens.

Votre commission a maintenu la suppression de cet article.

Article 6 (art. L. 8224-3, L. 8224-5, L. 8234-1, L. 8234-2, L. 8243-1, L. 8243-2, L. 8256-3 et L. 8256-7 du code du travail) - Création d'une liste, accessible sur internet, des personnes condamnées pour certaines infractions de travail illégal

Objet : Cet article autorise les juges à prononcer comme peine complémentaire l'inscription sur une « liste noire », accessible sur un site internet dédié, des personnes condamnées à une amende au moins égale à 15 000 euros pour les délits en matière de travail dissimulé, de marchandage, de prêt illicite de main d'oeuvre et d'emploi d'étrangers sans titre de travail, pendant une période maximale de deux ans.

I - Le dispositif proposé

La proposition de loi initiale a inséré un nouvel article L. 8211-2 dans le code du travail, visant à créer une « liste noire » des entreprises et des prestataires de services condamnés pour des infractions constitutives de travail illégal.

Cet article dispose qu'en cas de condamnation définitive d'une personne morale ou d'une personne physique à une amende d'au moins 45 000 euros pour des infractions constitutives de travail illégal, le juge peut ordonner, à titre de peine complémentaire, la publication sur internet pendant un an de son nom, de ses coordonnées postales et de son numéro d'identification. Un décret en Conseil d'État détermine les conditions d'applications de cet article.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

En commission, un amendement du groupe socialiste, républicain et citoyen a élargi le périmètre de cette liste en abaissant le seuil des amendes de 45 000 à 15 000 euros.

Un amendement présenté par le Gouvernement a été adopté en séance publique et a procédé à une réécriture de l'article dans un triple objectif.

En premier lieu, l'amendement assure les coordinations juridiques dans le code du travail, en permettant au juge de prononcer cette peine complémentaire pour toutes les infractions constitutives de travail illégal. Ainsi, la proposition de loi modifie les articles :

- L. 8224-3 et L. 8256-3, qui concernent respectivement les dispositions pénales pour les personnes physiques, en matière de travail dissimulé et d'emploi d'étrangers sans titre de travail ;

- L. 8224-5, L. 8234-2, L. 8243-2 et L. 8256-7, qui définissent respectivement des dispositions pénales pour les personnes morales en matière de travail dissimulé, de marchandage, de prêt illicite de main d'oeuvre et de l'emploi d'étrangers sans titre de travail ;

- L. 8234-1, qui traite des dispositions pénales pour les personnes physiques qui commettent le délit de marchandage ;

- L. 8243-1, relatif aux dispositions pénales pour les personnes physiques qui procèdent à une opération de prêt de main d'oeuvre.

En deuxième lieu, l'amendement porte d'un an à deux ans la durée de l'inscription de la décision sur le site internet dédié.

En dernier lieu, les conditions de fonctionnement de ce site seront prévues après avis de la Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL).

III - La position de la commission

Votre rapporteure rappelle que cet article fait suite à la proposition des députés de créer une « liste noire d'entreprises et de prestataires de services indélicats »23(*).

Dénoncée par certaines organisations professionnelles d'employeurs comme une mesure inutile voire dangereuse pour les entreprises, elle est au contraire soutenue par d'autres organisations professionnelles directement confrontées aux méfaits du travail illégal, qui souhaiteraient même l'étendre à toutes les condamnations pour travail illégal, quel que soit le montant de l'amende.

Considérant que la proposition de loi initiale fixait un seuil de 45 000 euros, abaissé ensuite à 15 000 euros en commission, votre rapporteure estime que le texte voté par l'Assemblée nationale constitue un point d'équilibre qu'il convient de conserver.

A son initiative, votre commission a supprimé la précision selon laquelle la personne condamnée pour une opération de prêt de main d'oeuvre illégale devait payer elle-même les frais d'affichage ou de diffusion du jugement. Cette précision est inutile (elle n'était d'ailleurs pas présente dans les autres dispositions de l'article 6), et elle aurait pu créer des risques d'interprétation a contrario.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 6 bis (art. L. 1264-1 et L. 8223-4 [nouveaux] du code du travail) - Droit pour les organisations syndicales représentatives d'agir en justice pour défendre certains salariés

Objet : Cet article additionnel, adopté en séance publique, autorise les organisations syndicales représentatives, même sans mandat de l'intéressé, sauf opposition de sa part, à ester en justice en faveur d'un travailleur détaché qui n'a pas reçu son salaire ou d'un salarié victime de travail dissimulé.

I - Le dispositif adopté par l'Assemblée nationale

Cet article additionnel est issu d'un amendement présenté par le rapporteur et adopté en séance publique.

En premier lieu, il complète le titre VI relatif aux « salarié détachés temporairement par une entreprise non établie en France » du livre II de la première partie du code du travail par un chapitre consacré aux « actions en justice ».

Ce chapitre comprend l'article unique L. 1264-1, qui prévoit que les organisations syndicales représentatives peuvent exercer en justice toutes les actions résultant de l'application du titre VI précité en faveur d'un salarié, sans avoir à justifier d'un mandat de l'intéressé, à condition que celui-ci n'ait pas déclaré s'y opposer. L'intéressé peut à tout moment intervenir à l'instance engagée par le syndicat.

En second lieu, l'article additionnel insère un nouvel article L. 8223-4 dans le code du travail, pour autoriser les organisations syndicales représentatives à exercer en justice toutes les actions résultant de l'application du titre II « travail dissimulé » en faveur d'un salarié, sans avoir à justifier d'un mandat de sa part.

Il suffit que celui-ci ait été averti, dans des conditions déterminées par voie réglementaire, et ne s'y soit pas opposé dans un délai de quinze jours à compter de la date à laquelle l'organisation syndicale lui a notifié son intention.

Il est précisé que l'intéressé peut toujours intervenir à l'instance engagée par le syndicat et y mettre un terme à tout moment.

Par coordination juridique, une section 1 est insérée pour regrouper les articles L. 8223-1 à L. 8223-3, tandis que l'intitulé du chapitre III du titre II « travail dissimulé » du livre II « travail illégal » de la huitième partie du code du travail est complété : désormais, ce chapitre ne traite plus exclusivement des droits des salariés mais également des actions en justice.

II - La position de la commission

Votre rapporteure tient au préalable à rappeler que les syndicats professionnels ont le droit d'agir en justice et qu'ils peuvent, devant toutes les juridictions (pénales, civiles ou administratives), exercer tous les droits réservés à la partie civile concernant les faits portant un préjudice direct ou indirect à l'intérêt collectif de la profession qu'ils représentent24(*). Il s'agit toutefois d'une disposition d'ordre général, qui ne les autorise pas à exercer des actions au profit ou dans l'intérêt exclusif d'un salarié, sauf si une disposition légale les y autorise.

C'est pourquoi votre rapporteure est favorable à cet article qui donne aux organisations syndicales représentatives de salariés, en matière de détachement de travailleurs ou de travail dissimulé, la capacité d'ester en justice au nom d'un salarié sans avoir à justifier d'un mandat de l'intéressé, à condition que celui-ci n'ait pas déclaré s'y opposer.

Dans la mesure où il s'agit pour une organisation syndicale de se substituer à un salarié et d'agir en son nom, il est justifié de réserver ce droit aux organisations reconnues représentatives, quel que soit d'ailleurs le niveau de sa représentativité (entreprise, branche ou national).

Le recours devant le juge d'une organisation syndicale représentative sans mandat exprès de l`intéressé ne constitue d'ailleurs pas une nouveauté dans le code du travail, car des dispositions similaires existent pour le marchandage (L. 8233-1), le prêt de main d'oeuvre illicite (L. 8242-1) l'emploi d'étrangers sans titre de travail (L. 8255-1), les discriminations (L. 1134-2), ou encore le harcèlement (L. 1154-2). Ce faisant, l'article 6 bis s'inscrit résolument dans la continuité des dispositifs existants.

A l'initiative de votre rapporteure, votre commission a adopté un amendement de coordination juridique pour aligner la rédaction des dispositions de l'article L. 1264-1 relatives à l'accord du salarié sur celle en vigueur dans le code du travail (qui avait d'ailleurs été retenue à l'article L. 8223-4 introduit à l'article 6 bis).

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 6 ter (art. L. 8272-2, L. 8272-2-1, L. 8272-4 et L. 8272-5 [nouveaux] du code du travail) - Sanctions administratives à l'encontre des personnes verbalisées pour une infraction de travail illégal

Objet : Cet article assouplit les conditions imposées à l'autorité administrative, lorsqu'elle a connaissance d'un procès-verbal relevant une infraction liée au travail illégal, pour fermer provisoirement un établissement ou exclure une entreprise des marchés publics ; il relève les pénalités en cas de non-respect des décisions administratives précitées à deux mois d'emprisonnement et à 3 750 euros d'amende.

I - Le dispositif proposé

Cet article additionnel, issu d'un amendement du rapporteur adopté en séance publique, procède à trois modifications au sein du chapitre II « sanctions administratives » du titre VII « contrôle du travail illégal » du livre II de la huitième partie du code du travail.

En premier lieu, cet article additionnel modifie les articles L. 8272-2 et L. 8272-4 du code du travail, relatifs aux mesures que peut prendre l'administration lorsqu'elle a connaissance d'un procès-verbal (PV) relevant une infraction liée au travail illégal.

L'article L. 8272-2 autorise actuellement l'autorité administrative à ordonner la fermeture d'un établissement, pour une durée ne pouvant excéder trois mois, lorsqu'elle a connaissance d'un PV relevant une infraction relative :

- au travail dissimulé ;

- au marchandage ;

- au prêt illicite de main d'oeuvre ;

- à l'emploi d'étranger sans titre de travail.

Cette décision doit être motivée et prendre en compte la répétition de l'infraction, la gravité des faits constatés et la proportion de salariés concernés. Comme l'indique l'exposé des motifs de l'amendement, cette rédaction est parfois sujette à interprétation : une lecture stricte conduit souvent à considérer que ces trois critères sont cumulatifs.

L'article L. 8272-4 reprend la même philosophie que l'article L. 8272-2, pour autoriser l'autorité administrative à exclure une entreprise des contrats administratifs pendant une durée maximale de six mois.

La proposition de loi maintient les dispositions des articles L. 8272-2 et L. 8272-4, mais assouplit les règles imposées à l'administration en prévoyant que les critères de la répétition de l'infraction et de la gravité des faits constatés sont désormais alternatifs. En revanche, le critère de la proportion de salariés concernés demeure obligatoire dans tous les cas de figure.

En deuxième lieu, cet article additionnel introduit dans le code du travail un nouvel article L. 8272-2-1, afin de renforcer l'application des décisions de fermeture temporaire d'établissement visées à l'article L. 8272-2.

Désormais, le fait de ne pas respecter cette mesure de fermeture d'établissement sera puni d'une amende de 3 750 euros et d'un emprisonnement de deux mois. Pour mémoire, le non-respect d'une décision préfectorale est aujourd'hui sanctionné seulement par une contravention de première classe (38 euros), conformément à l'article R. 610-5 du code pénal.

En dernier lieu, la proposition de loi insère un article L. 8272-5, pour rendre effectives les exclusions temporaires des entreprises des contrats administratifs décidées en vertu de l'article L. 8272-4, en prévoyant également que leur non-respect sera puni d'une amende de 3 750 euros et d'un emprisonnement de deux mois.

II - La position de la commission

Votre rapporteur souhaite que les sanctions administratives encourues en cas de procès-verbal lié au travail illégal soient davantage prononcées, surtout en matière de remboursement des aides publiques et d'exclusion des marchés publics.

Outre un amendement de clarification rédactionnelle, votre commission a adopté un amendement de votre rapporteure, qui instaure un article de pénalité unique pour sanctionner les personnes qui sont visées par un procès-verbal relevant une infraction pour travail illégal et qui ne respectent pas une décision administrative:

- de remboursement de tout ou partie d'une aide publique perçue au cours des douze derniers mois (article L. 8272-1 du code du travail);

- de fermeture provisoire d'un établissement (article L. 8272-2) ;

- d'exclusion des contrats administratifs (article L. 8272-4).

Les pénalités encourues sont une amende de 3 750 euros et un emprisonnement de deux mois.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.


* 21 Pour mémoire, l'article L. 1262-1 du code du travail prévoit que le détachement est réalisé soit pour le compte de l'employeur et sous sa direction, dans le cadre d'un contrat conclu entre celui-ci et le destinataire de la prestation établi ou exerçant en France (1°), soit entre établissements d'une même entreprise ou entre entreprises d'un même groupe (2°), soit pour le compte de l'employeur sans qu'il existe un contrat entre celui-ci et un destinataire (3°).

* 22 Le 2° de l'actuel article R. 1263-3 du code du travail prévoit que l'entreprise qui détache du personnel en France précise dans la déclaration préalable de détachement l'identité et l'adresse du représentant de l'entreprise en France pendant la durée de la prestation. Mais il ne prévoit pas clairement une obligation de désignation d'un représentant du prestataire de services étranger en France.

* 23 Cf. le rapport d'information n° 1087, 2012-2013, sur la proposition de directive relative à l'exécution de la directive sur le détachement des travailleurs, fait au nom de la commission des affaires européennes de l'Assemblée nationale, présenté par M. Gilles Savary, Mme Chantal Guittet et M. Michel Piron, le 29 mai 2013.

* 24 Cf. l'article L. 2132-3 du code du travail.