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Projet de loi relatif à la sécurisation des contrats de prêts structurés souscrits par les personnes morales de droit public

7 mai 2014 : Prêts structurés ( rapport - première lecture )

N° 515

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2013-2014

Enregistré à la Présidence du Sénat le 7 mai 2014

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des finances (1) sur le projet de loi relatif à la sécurisation des contrats de prêts structurés souscrits par les personnes morales de droit public (PROCÉDURE ACCÉLÉRÉE),

Par M. Jean GERMAIN,

Sénateur

(1) Cette commission est composée de : M. Philippe Marini, président ; M. François Marc, rapporteur général ; Mme Michèle André, première vice-présidente ; Mme Marie-France Beaufils, MM. Jean-Pierre Caffet, Yvon Collin, Jean-Claude Frécon, Mmes Fabienne Keller, Frédérique Espagnac, MM. Albéric de Montgolfier, Aymeri de Montesquiou, Roland du Luart, vice-présidents ; MM. Philippe Dallier, Jean Germain, Claude Haut, François Trucy, secrétaires ; MM. Philippe Adnot, Jean Arthuis, Claude Belot, Michel Berson, Éric Bocquet, Yannick Botrel, Joël Bourdin, Christian Bourquin, Mme Nicole Bricq, MM. Jacques Chiron, Serge Dassault, Vincent Delahaye, Francis Delattre, Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, MM. Éric Doligé, Philippe Dominati, Jean-Paul Emorine, André Ferrand, François Fortassin, Thierry Foucaud, Yann Gaillard, Charles Guené, Edmond Hervé, Pierre Jarlier, Roger Karoutchi, Yves Krattinger, Dominique de Legge, Gérard Miquel, Georges Patient, François Patriat, Jean-Vincent Placé, Jean-Marc Todeschini, Richard Yung.

Voir le(s) numéro(s) :

Sénat :

481 et 516 (2013-2014)

CONCLUSIONS DE LA COMMISSION DES FINANCES

Réunie le mercredi 7 mai sous la présidence de Mme Fabienne Keller, vice-présidente, la commission des finances a procédé à l'examen du rapport de M. Jean Germain, rapporteur, sur le projet de loi n° 481 (2013-2014) relatif à la sécurisation des contrats de prêts structurés souscrits par les personnes morales de droit public.

La commission des finances a adopté le projet de loi, qui procède à la validation de contrats de prêts structurés souscrits par des personnes morales de droit public, permettant ainsi d'éviter un risque pour les finances publiques de l'ordre de 17 milliards d'euros.

Elle a relevé que le dispositif proposé tient compte de la jurisprudence du Conseil constitutionnel en matière de validation législative.

Elle a adopté un amendement rédactionnel et un amendement prévoyant la remise d'un rapport au Parlement sur une réforme du taux effectif global.

AVANT-PROPOS

Mesdames, Messieurs,

Le projet de loi soumis au Sénat vise à sécuriser les contrats de prêts structurés souscrits par les personnes morales de droit public, afin d'écarter un risque massif pesant sur les finances publiques. Il fait suite à un premier dispositif adopté lors de l'examen du projet de loi de finances initiale pour 2014, mais censuré par le Conseil constitutionnel.

Les collectivités territoriales, mais aussi les hôpitaux et les organismes HLM, ont conclu des contrats de ce type à partir des années 2000, attirés par un coût du crédit initialement faible, le risque réel étant masqué - notamment pour les plus petites collectivités - par la complexité de ces produits, et encouragés par des banques dont les pratiques commerciales se sont révélées parfois agressives.

Le problème de la soutenabilité de ces emprunts structurés a surgi dans le débat à l'occasion de la crise financière de 2007-2008, lorsque les perturbations sur les marchés financiers ont conduit à une véritable explosion des taux d'intérêt de certains contrats, pouvant atteindre plus de 15 %. Ils représentent encore aujourd'hui un encours total estimé à 10 milliards d'euros, dont les trois quarts sont portés par Dexia et la Société de financement local (SFIL).

Le coût de sortie de ces emprunts, à travers les indemnités de remboursement anticipé, s'avérant parfois prohibitif, les collectivités se sont de plus en plus engagées dans la voie contentieuse, en soulevant notamment le défaut de conseil de la banque.

C'est pourtant un tout autre motif qui a été retenu par le tribunal de grande instance (TGI) de Nanterre, qui a considéré qu'une télécopie constituait en réalité le contrat. Dès lors, ce document devait respecter certaines formalités, dont la mention du « taux effectif global » (TEG). À défaut, le taux d'intérêt légal (0,04 % en 2014) se substitue au taux d'intérêt prévu, pour toute la durée du contrat et de manière rétroactive.

Cette substitution entrainerait une perte pour Dexia et la SFIL, estimée à 10 milliards d'euros. Une recapitalisation par l'État d'environ 7 milliards d'euros serait donc nécessaire pour couvrir les pertes de la SFIL et de 3 milliards d'euros pour couvrir celles de Dexia. Malgré cette recapitalisation, la viabilité de la SFIL pourrait être menacée, conduisant ainsi à sa mise en extinction, ce qui pourrait représenter un coût supplémentaire pour l'État de 7 milliards d'euros.

Ce risque se matérialiserait avant la fin de l'année 2014 et avant même que ces jugements soient éventuellement confirmés en appel et en cassation, les règles comptables exigeant dès à présent la constitution d'une provision pour litiges.

Ainsi, ces décisions ont un effet potentiellement systémique sur les finances publiques et, au total, pourrait représenter un coût pour l'État de 17 milliards d'euros.

Ce risque est clairement disproportionné et justifie la validation législative, mais il est également nécessaire d'aider des collectivités parfois en grande difficulté à sortir de ces emprunts. Le fardeau doit être justement réparti et le projet de loi de finances pour 2014, dans le prolongement du « pacte de confiance et de responsabilité » entre l'État et les collectivités, proposait d'une part, un fonds de soutien aux collectivités locales, doté de 1,5 milliard d'euros et destiné à les aider à désensibiliser leurs emprunts structurés et, d'autre part, une validation législative préservant les finances de l'État.

Le fonds de soutien constitue également le vecteur par lequel les banques participent à la résolution d'un problème qu'elles ont en partie engendré, puisque qu'elles contribuent pour près des deux tiers à son financement.

La validation législative opérée par le présent projet de loi est limitée aux seuls contrats de prêts structurés contractés par les seules personnes morales de droit public. Elle empêche que les moyens tirés de l'absence ou de l'erreur de TEG puissent être soulevés devant les tribunaux.

En revanche, les collectivités pourront poursuivre les contentieux sur le fondement du défaut d'information et de conseil. En outre, le dispositif proposé permet de préserver l'offre de crédit à destination des collectivités, la SFIL représentant déjà 20 % du marché en 2013.

C'est pourquoi votre commission des finances considère que ce projet de loi apporte une solution équilibrée à un problème délicat, dans le respect de la jurisprudence du Conseil constitutionnel relative aux validations législatives.