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Projet de loi relatif à la désignation des conseillers prud'hommes

23 juillet 2014 : Désignation des conseillers prud'hommes ( rapport - première lecture )

II. TABLE RONDE RÉUNISSANT LES REPRÉSENTANTS DES SYNDICATS D'EMPLOYEURS

Réunie le mardi 29 avril 2014, sous la présidence de Mme Annie David, présidente, la commission procède à une table ronde réunissant les représentants des syndicats d'employeurs sur le projet de loi n° 423 (2013-2014) relatif à la désignation des conseillers prud'hommes.

Mme Annie David, présidente. - Nous entamons une série d'auditions sur le projet de loi relatif à la désignation des conseillers prud'hommes. Le Gouvernement a décidé de disjoindre cette question du projet de loi relatif à la formation professionnelle et à la démocratie sociale, et de la traiter par un projet de loi séparé, déposé à l'Assemblée nationale le 22 janvier dernier. Le 28 mars, ce texte a été retiré de l'Assemblée nationale et déposé au Sénat, où sa discussion en séance publique est prévue le mercredi 14 mai. Le mandat des conseillers prud'hommes élus en 2008 a été prorogé jusqu'au 31 décembre 2015 par la loi du 15 octobre 2010. Le texte qui nous est soumis prévoit la mise en place par ordonnances d'un nouveau mode de désignation, qui ne procéderait plus par élection mais par nomination, sur la base des nouvelles règles de mesure de l'audience des organisations représentatives. L'audience des organisations représentatives des salariés a été mesurée après la loi de 2008 portant rénovation de la démocratie sociale. Pour les organisations patronales, un régime transitoire serait instauré jusqu'à l'entrée en vigueur du dispositif de représentativité prévu par la loi du 5 mars dernier. Nous entendrons demain les organisations de salariés, et recevons à présent, pour la CGPME, MM. Georges Tissié, directeur des affaires sociales, et Richard Muscatel, membre du Conseil supérieur de la prud'homie ; pour le Medef, M. Michel Guilbaud, directeur général pour l'UPA et M. Pierre Burban, secrétaire général. M. François Rebsamen, ministre du travail, viendra ensuite nous donner des précisions sur ce texte et sur l'éventualité d'une nouvelle prorogation du mandat des conseillers actuels. Ce sujet suscite beaucoup d'interrogations au Sénat, comme nous l'avons vu lors des questions cribles du 16 janvier dernier.

M. Michel Guilbaud, directeur général du Mouvement des entreprises de France (Medef). - La question des juridictions prud'homales est sensible pour les entreprises comme pour les salariés. La portée de ce projet de loi est limitée, puisqu'il ne porte pas sur leur existence même, leur rôle ou leur fonctionnement, mais concerne uniquement la désignation des conseillers prud'hommes, qui sont pour ainsi dire des juges représentant les salariés et les employeurs. C'est un texte d'habilitation qui ne comporte qu'un seul article.

Il arrive après la réforme de la représentativité des organisations syndicales et patronales. Pour les premières, une position commune entre employeurs et salariés a conduit à la loi de 2008. La question de la représentativité patronale a été abordée plus récemment, à l'occasion du projet de loi relatif à la formation professionnelle et à la démocratie sociale, qui découle d'un protocole entre les organisations nationales représentatives interprofessionnelles que sont la CGPME, le Medef et l'UPA. Ces évolutions ont soulevé la question de la désignation des conseillers prud'hommes. Pour les salariés, il a semblé évident que ceux-ci pouvaient désormais être désignés sur la base de la représentativité des organisations syndicales. Faut-il instaurer un dispositif symétrique pour les employeurs ? L'adoption de la loi du 5 mars dernier fixe un cadre légal pour la représentativité patronale, qui n'entrera en vigueur qu'en 2017. Que faire pour le prochain renouvellement des conseillers prud'hommes ? Faut-il un cadre intermédiaire jusqu'en 2017 ?

Le ministère du travail a proposé un système de désignation. Nous sommes d'accord : les critères de représentativité seront clairs en 2017. La participation aux élections prud'homales diminuant régulièrement, la légitimité de cette élection pose problème. Son coût, compris entre 80 et 90 millions d'euros, n'est pas négligeable - et il est plus important pour les salariés que pour les employeurs, dont le corps électoral est moins nombreux. Nous approuvons donc ce projet de loi. Il reviendra aux organisations représentatives de convenir des modalités de désignation. Déjà, pour les élections, les grandes organisations patronales convenaient de listes communes. Un cadre de désignation commun devrait donc pouvoir être élaboré.

Que faire entre 2015 et 2017 ? Le mandat des conseillers prud'hommes actuels a déjà été prolongé jusqu'en 2015. Une telle extension a imposé, dans plusieurs cas, le recours aux suppléants. Une nouvelle prolongation des mandats posera donc des problèmes délicats. Cela dit, une élection pour une si courte période ajouterait de la complexité à la réforme de la représentativité patronale. Une désignation commune sur la base du résultat des élections de 2008 a été évoquée. Cette période intérimaire doit faire l'objet de discussions avec le ministère du travail et entre organisations représentatives, car aucune de ces modalités n'est pleinement satisfaisante.

Nous approuvons donc ce projet de loi, sous réserve de précision sur les modalités de la désignation, et à condition que des discussions soient organisées avec le ministère du travail sur la période 2015-2017 : il s'agit d'un problème national, puisque les quelque 200 conseils de prud'hommes rassemblent un nombre important de conseillers !

M. Richard Muscatel, représentant de la Confédération générale des petites et moyennes entreprises (CGPME), membre du Conseil supérieur de la prud'homie. - Depuis le rapport de M. Jacky Richard, une abondante réflexion a été menée sur les modalités de désignation des conseillers prud'hommes. Il faut un système identique pour les deux collèges. L'idée d'une désignation pour les salariés et d'une élection pour les employeurs a donc été abandonnée.

Certes, un taux de participation de 25 % entache la légitimité d'une élection. Mais l'élection prud'homale est, en quelque sorte, sans enjeu : il ne s'agit pas de se prononcer sur l'institution, mais de voter pour des listes de noms qui sont souvent inconnus. Le taux de participation n'est donc pas un indice de légitimité.

La plupart des organisations de salariés sont pour la désignation. Il en va de même des organisations d'employeurs, même si nous n'ignorons pas les difficultés pratiques qui se poseront, surtout dans les ressorts de cour d'appel : à Paris la situation est particulière. Quelles clefs de répartition appliquer ? Faudra-t-il les appliquer uniformément sur le territoire, ou tenir compte du contexte propre de chaque région ?

Quid de la période transitoire ? Je rappelle que le mandat précédent avait déjà été prorogé d'un an, passant de cinq à six ans. Le montant actuel a été porté à sept ans. En décembre 2015, nous ne disposerons pas de la mesure de la représentativité. Comment procéder à des désignations ? En se fondant sur la précédente mandature ? Les études montrent qu'en moyenne, deux tiers des listes sont renouvelés à chaque élection. Certains conseillers auront donc siégé six ans au lieu de cinq, puis sept - voire neuf - années au lieu de cinq : leur disponibilité et leur motivation sont sujettes à l'usure, et ils vieillissent... De plus, des mandats si longs les éloignent de la vie active et des réalités économiques. La prorogation pose donc des problèmes. Pour autant, il nous semble difficile de mettre en place des clefs de répartition pour la période transitoire. Quelle serait la moins mauvaise solution ? Nous n'avons pas d'avis tranché. C'est une réponse de gascon...

M. Jacky Le Menn, rapporteur. - En effet !

M. Richard Muscatel. - Ce constat est en tous cas partagé.

M. Pierre Burban, secrétaire général de l'Union professionnelle artisanale (UPA). - La CGPME, le Medef et l'UPA ont des positions proches. L'UPA est très attachée à la justice prud'homale, qui fonctionne bien, même si parfois les employeurs ont le sentiment d'une certaine dissymétrie... Quoi qu'il en soit, nous y sommes attachés ; comprenant des représentants des employeurs et des représentants des salariés, elle traite les litiges qui surviennent dans le monde du travail.

La réflexion sur le mode d'élection des conseillers prud'hommes n'est pas nouvelle. La question s'est posée déjà après les deux dernières élections, qui ont révélé une chute du taux de participation. Leur enjeu est assez faible et, surtout, chacun espère n'avoir jamais affaire à la justice prud'homale ! La loi du 20 août 2008 a changé les données du problème : la représentation syndicale des salariés s'organise désormais autour du critère de l'audience, mesurée lors des élections des membres du comité d'entreprise ou des délégués du personnel. Un scrutin est même organisé dans les entreprises de moins de 11 salariés. Nous considérons que, dans ces conditions, il n'est pas nécessaire d'ajouter encore une élection pour le choix des conseillers prud'hommes. Dès le vote de cette loi, nous avons souhaité que le mode de représentation au sein des conseils de prud'hommes soit repensé, et avons jugé opportun de réfléchir à un système de désignation, qui serait fondé sur la mesure de l'audience. Le maintien d'une élection conduirait en effet à une concurrence entre élections qui affaiblirait l'ensemble du dispositif.

La loi du 5 mars 2014 prévoit de nouvelles règles de représentativité, que l'UPA a approuvées. Un système symétrique à celui qui a été instauré pour les salariés s'impose. Mais les calendriers sont différents : l'audience des organisations représentatives de salariés a été mesurée en 2013, alors qu'il faudra attendre 2017 pour connaître celle des organisations patronales. Maintenir une élection nous semble une mauvaise idée. Depuis des années, les organisations patronales constituent des listes communes. S'il faut, de plus, organiser une élection pour deux ans, l'attractivité de l'élection serait vraiment faible ! Pour la sécurité sociale, les dernières élections ont eu lieu en 1983. Depuis, les organisations qui avaient eu des élus désignent des représentants.

M. Jacky Le Menn, rapporteur. - Je vous ai écoutés avec attention, mais cela n'a pas dissipé mes interrogations ! Ce projet de loi d'habilitation est assez technique. La concertation s'imposait donc, même si l'exposé des motifs reconnaît la valeur de notre système de justice prud'homale, dont chacun est satisfait. L'évolution législative a bouleversé la mesure de la représentativité des organisations de salariés, et il en ira de même, après la loi du 5 mars 2014, pour les organisations patronales. Des changements sont donc nécessaires. Que faire pour la période transitoire ? La justice prud'homale doit continuer. Certaines pistes évoquées sont des impasses. La prolongation des mandats actuels pose le problème de l'usure... Mais dans d'autres domaines, certains enchaînent plusieurs mandats ! La motivation peut donc triompher de l'usure, surtout s'il ne s'agit que d'une période transitoire.

Tous, vous hésitez à soutenir une prolongation des mandats. Mais vous ne formulez pas clairement de proposition alternative. Le rapport au ministre du travail de MM. Jacky Richard, conseiller d'Etat, et Alexandre Pascal, membre de l'inspection générale des affaires sociales, propose une simulation de chaque option pour cette phase transitoire. Ensuite, les modes de désignation devront être parfaitement semblables pour les deux collèges, pour assurer l'unité et la légitimité de la juridiction. Les employeurs peuvent-ils trouver un modus vivendi pour la période intermédiaire ? Ils pourraient s'accorder sur leur poids relatif et présenter une liste commune.

Le coût est un faux problème. On dépense toujours trop, bien sûr. Mais la juridiction prud'homale rend un service important. La légitimité de cette institution originale en Europe et dans le monde doit être préservée.

Quelle solution préconisez-vous pour la période transitoire ? Je ne l'ai pas clairement compris. Nous interrogerons le ministre tout à l'heure. Nous souhaitons conserver une bonne justice prud'homale, l'améliorer et renforcer sa légitimité. La prolongation des mandats actuels est-elle constitutionnelle ? L'usure ressentie par les titulaires devrait être atténuée par la perspective d'une issue claire et consensuelle.

Mme Annie David, présidente. - Les organisations non représentatives auront-elles toujours une place dans les conseils de prud'hommes ? Les personnes désignées par un parti politique sont souvent qualifiées d'apparatchiks. Ne craignez-vous pas qu'il en aille de même des conseillers prud'hommes désignés par vos organisations ? Les ordonnances dépossèdent le législateur de la discussion, ce qui nous pose un problème. Souhaitez-vous aussi y être associés ? Le taux de participation aux élections prud'homales est faible car nous ne savons pas les rendre plus attractives en mettant en évidence la légitimité de la juridiction prud'homale. Certes, chacun souhaite n'avoir jamais affaire aux prud'hommes, mais ce n'est pas une raison pour supprimer l'élection ! Chacun doit pouvoir s'exprimer.

Mme Gisèle Printz. - Remplacer une élection par une désignation au motif que le taux de participation est faible est dangereux : aux municipales, l'abstention fut de 38 %, aux européennes, cela sera sans doute pire... Un tel principe ouvre la porte à la dictature !

M. Dominique Watrin. - L'argument du coût n'est plus repris par le Gouvernement depuis que j'ai démontré qu'il s'agit tout au plus d'un euro par an et par électeur potentiel... Pour les salariés, le collège électoral des élections prud'homales comprend 19 millions de personnes, contre 12 millions de personnes pour les élections professionnelles : ce n'est pas la même chose ! La désignation n'a pas été la seule piste envisagée : M. Jacky Richard lui-même avait recensé les difficultés que ce choix soulèverait.

Pourquoi ne pas organiser une élection début 2015 ? Cela nous donnerait du temps pour examiner avec le Conseil supérieur de la prudhommie comment assurer la légitimité des prud'hommes.

M. Jean-Pierre Godefroy. - La représentativité nationale ne correspond pas nécessairement à celle propre à chaque bassin d'emplois. Avec ce texte, ne risque-t-on pas de déconnecter les conseils des prud'hommes de la réalité du terrain ? L'élection permet d'assoir la légitimité.

M. Jean-Noël Cardoux. - Je partage les interrogations du rapporteur. Les représentants des employeurs ont le même discours : ils ne savent pas ce qu'il faut faire ! En outre, le Gouvernement souhaite procéder par ordonnances, ce qui est toujours désagréable pour les législateurs que nous sommes.

Sur le fond, les syndicats patronaux ou de salariés ont des influences locales qui ne correspondent pas toujours à leur audience nationale. Certes, les élections prudhommales ne mobilisent jamais les foules, mais n'est-ce pas parce que les listes établies par les syndicats patronaux et de salariés sont des listes uniques ? Je n'ai pas le sentiment qu'il y ait une réelle compétition au niveau national pour les syndicats patronaux. Pour les salariés, les syndicats y mesurent leur audience, mais les conseillers prudhommes restent désignés en amont.

M. Michel Guilbaud. - La loi du 5 mars 2014 n'établit pas seulement des critères de représentativité pour l'interprofessionnel mais aussi pour le multiprofessionnel, c'est-à-dire l'agriculture, les professions libérales et l'économie sociale. Jusqu'à présent, nos listes étaient établies avec l'agriculture et les professions libérales mais l'économie sociale présentait ses propres candidats.

La légitimité d'un système de désignation repose sur la notion de représentativité : on ne peut pas faire de parallèle avec la démocratie politique. Les entreprises jugeront de notre méthode de désignation. Nous ne nommerons pas des apparatchiks mais bien des personnes qui défendront les entreprises et qui auront une solide connaissance du droit du travail. Concernant la période transitoire, il va falloir faire preuve de pragmatisme.

M. Richard Muscatel. - Il y aura 14 500 conseillers de nommés : on est donc loin du monde des apparatchiks.

Je ne crois pas que la légitimité tienne au fait que les conseillers soient désignés ou élus : nous devrons faire preuve de pédagogie pour démontrer à nos concitoyens que le nouveau mode de désignation est légitime.

Matériellement, il me semble difficile d'organiser une élection avant la période transitoire. En revanche, comment décliner les clés de répartition au niveau territorial alors que la désignation s'effectue au niveau national ? Les organisations patronales sont beaucoup plus consensuelles que les syndicats de salariés et elles prennent en compte les spécificités locales.

M. Pierre Burban. - Il n'est pas question d'écarter les représentants de l'économie sociale. Si la période transitoire est importante, le débat porte surtout sur l'élection ou la désignation. Les questions de coût et de taux de participation ne sont pas seules en cause : nous voulons éviter les contradictions entre les élections professionnelles et les élections prud'homales. En outre, pour les plus petites entreprise, la loi d'octobre 2010 a ajouté une élection, ce qui ne va pas favoriser la mobilisation des salariés si les élections prud'homales sont conservées. Nous estimons donc que mieux vaut une désignation qu'une élection.

Les élections permettent d'orienter la politique dans telle ou telle direction, mais tel n'est pas le cas pour le juge prud'homal qui se contente d'appliquer le code du travail. C'est d'ailleurs pourquoi nos organisations ont estimé qu'il était plus raisonnable de faire liste commune pour ces élections. Je tiens d'ailleurs à rendre hommage aux juges prud'homaux dont l'investissement est très important. Pour nous, la désignation est préférable.

L'UPA souhaite une prorogation jusqu'en 2017, même si le Gouvernement estime que cette solution est juridiquement fragile dans la mesure où il s'agirait d'une deuxième prorogation. Si cette solution est néanmoins retenue, il faudra voir comment remplacer les juges prud'homaux lorsque la liste est épuisée.