I. AUDITION DU MINISTRE
Réunie le mardi 29 avril 2014, sous la présidence de Mme Annie David, présidente, la commission procède à l' a udition de M. François Rebsamen, ministre du travail, de l'emploi et du dialogue social, sur le projet de loi n° 423 (2013-2014) relatif à la désignation des conseillers prud'hommes .
Mme Annie David, présidente . - Nous auditionnons M. François Rebsamen, ministre du travail, de l'emploi et du dialogue social, sur le projet de loi relatif à la désignation des conseillers prud'hommes. Comme nous l'avons constaté lors de la séance de questions cribles le 16 janvier dernier au Sénat, l'éventuelle suppression des élections prud'homales suscite de multiples interrogations. Le gouvernement précédent avait redéposé au Sénat le projet de loi d'habilitation en vue d'une discussion le 14 mai. Depuis lors, des échos de presse font état d'autres solutions. Quelles sont les intentions du Gouvernement sur ce dossier ? Je salue la présence à vos côtés, monsieur le ministre, du nouveau directeur général du travail, M. Yves Struillou.
M. François Rebsamen, ministre du travail, de l'emploi et du dialogue social . - Merci de m'accueillir pour présenter ce projet de loi d'habilitation relatif à la désignation des conseillers prud'hommes qui, a priori, ne recueille pas l'assentiment de tous les sénateurs. Le Gouvernement souhaite réformer leur mode de renouvellement.
Ce texte ne supprime pas la juridiction prud'homale ; il ne modifie pas non plus son fonctionnement. Ses difficultés sont connues et ont été mises en lumière par le rapport Marshall : l'engorgement des tribunaux, les délais trop importants, la place de la conciliation, l'absence trop souvent de greffier, etc. J'attends prochainement la remise du rapport du président de la chambre sociale de la Cour de cassation qui présentera des pistes pour y remédier. Il s'agira d'améliorer le fonctionnement de cette juridiction importante, la plus ancienne, mais aussi l'une des plus modernes, protectrice des salariés et des plus faibles. Comme l'a écrit Pierre Joxe dans Soif de justice, « affaiblir les prud'hommes serait affaiblir les plus faibles ». Cela affaiblirait aussi notre modèle social fondé sur la résolution des litiges par les pairs. Salariés et employeurs ont besoin d'une juridiction spécifique et issue du monde professionnel pour régler les différends liés au travail. Mais tel n'est pas l'objet de ce texte. Il faut éviter tout amalgame. Nous sommes attachés à la justice prud'homale et travaillerons à son renforcement.
Ce projet de loi habilite le Gouvernement à prendre par ordonnances les dispositions pour mettre en place de nouvelles modalités de désignation des juges prud'homaux à partir de 2017. Il substitue à l'élection directe une désignation fondée sur la mesure de l'audience des organisations syndicales des salariés et des employeurs. Deux réformes, en effet, ont modifié le paysage de la démocratie sociale ces dernières années : la réforme de la représentativité syndicale, grâce à la loi du 20 août 2008, dont Gérard Larcher était l'inspirateur, et la réforme de la représentativité patronale votée le 5 mars dernier. Il s'agissait d'asseoir la légitimité de la démocratie sociale. La CGT et la CFDT ont soutenu ces réformes. Le système de mesure de la représentativité syndicale est reconnu et a fait ses preuves.
Certains déplorent la suppression de l'élection des conseillers prud'hommes. Mais le principe électif demeure car le système sera fondé sur l'audience des organisations syndicales appréciées par le suffrage de 5,4 millions de salariés, soit davantage de votants que lors de la dernière élection prud'homale, où le taux de participation n'a été que de 23 %, contre 63 % en 1979. Il est vrai que ce faible taux de participation ne justifie pas à lui seul la suppression de l'élection... Toutefois, cette baisse de la participation est dommageable tant aux syndicats qu'à l'institution prud'homale.
Surtout l'élection fragilisait le mandat des conseillers prud'hommes lui-même. Pour renforcer la juridiction prud'homale, il convient d'assurer le lien entre la représentativité des syndicats, qui fonde leur légitimité à représenter les salariés, à négocier des accords, à siéger dans différentes instances, c'est-à-dire à défendre a priori les salariés, et leur capacité à les défendre, a posteriori, aux prud'hommes. La dissociation entre la mesure de l'audience syndicale et un processus de nomination spécifique aux prud'hommes était devenue néfaste. Lorsqu'aucun mécanisme ne permettait de mesurer l'audience syndicale, les élections prud'homales jouaient ce rôle par défaut. Ce n'est plus le cas. Il aurait été logique de revoir les modalités de désignation en 2008, mais il fallait aussi modifier la représentativité patronale. La réforme a accru la légitimité des élus des comités d'entreprise et des délégués du personnel, qui sont amenés à traiter au quotidien de problèmes juridiques susceptibles de conduire aux prud'hommes. Il est cohérent que les mêmes personnes défendent les salariés a priori et a posteriori. La mesure nationale de la représentativité n'empêchera pas de tenir compte des variations régionales de représentativité. Ce point technique sera précisé lors de la concertation.
Enfin le coût des élections prud'homales ne cesse d'augmenter et représente 100 millions à la charge de l'Etat et des organisations syndicales. Ces sommes ne seraient-elles pas mieux employées pour financer la démocratie sociale ou la formation des conseillers prud'hommes par exemple ?
Désigner les conseillers prud'hommes est-il conforme à notre Constitution ? L'assemblée générale du Conseil d'Etat a estimé dans son avis sur le projet de loi relatif à la formation professionnelle, à l'emploi et à la démocratie sociale que le mode de désignation ne soulevait aucune question de constitutionnalité.
Le recours aux ordonnances constitue toujours un sujet délicat pour les parlementaires. Mais en l'occurrence il est nécessaire, car le dossier est particulièrement technique.
Quel sera le calendrier ? Les syndicats expriment une forte demande de concertation sur les modalités concrètes de mise en oeuvre, signe d'incertitudes et d'inquiétudes. De plus, le mandat des conseillers prud'hommes expire fin 2015, date de la fin du premier cycle de la représentativité syndicale issue des élections de 2012. Les résultats du deuxième cycle ne seront connus qu'en 2017. Pour le patronat, la réforme de la représentativité ne prendra effet que fin 2017 et les résultats du premier cycle ne seront connus qu'à cette date. C'est pourquoi le projet de loi créait un système transitoire entre 2015 et 2017, nécessairement très complexe, avec des règles différentes pour les salariés et les employeurs. Les conseillers prud'hommes auraient dû se former pendant deux ans puis le système aurait changé ! Aussi, après avoir consulté les partenaires sociaux, je propose de proroger à nouveau, une dernière fois, le mandat des conseillers actuels jusqu'en 2017. A cette date, après avoir mené une large consultation avec toutes les parties prenantes, nous établirons le régime définitif entièrement fondé sur la représentativité des organisations représentatives des salariés comme des employeurs. Le Gouvernement va consulter le Conseil d'Etat. Une lettre modificative au présent projet de loi sera préparée, ce qui décalera de quelques semaines l'examen du texte.
Après la loi du 5 mars dernier qui a posé les bases d'une réforme profonde de notre démocratie sociale, après la loi de 2008 qui avait initié le mouvement de la représentativité syndicale, il nous appartient aujourd'hui d'adapter les modes de désignation des conseillers prud'hommes. C'est une réforme qui ne change rien à ce qu'est l'institution prud'homale et n'a pour objectif que de renforcer sa légitimité. Comme il s'agit d'une réforme technique et complexe dans ses modalités de mise en oeuvre, la proposition de report que je vous fais aujourd'hui permettra de laisser le temps aux échanges et à la concertation pour la mener à son terme.
Mme Annie David, présidente . - Cette annonce nous obligera à réorganiser les travaux de notre commission...
M. François Rebsamen, ministre . - J'en suis désolé.
Mme Annie David, présidente . - ... mais nous saurons faire face.
M. Jacky Le Menn, rapporteur . - Lors de la table ronde précédente, les syndicats d'employeurs n'ont pas manifesté d'opposition à la réforme. Tout le monde convient qu'il faut préserver une institution originale à laquelle nous sommes tous attachés.
La réforme sera effective en 2017 ; la difficulté concerne la période de transition. Vous venez de proposer de proroger le mandat des conseillers prud'hommes en cours de deux ans. Nous n'avons pas entendu d'objections de la part des employeurs, tout au plus certains évoquent la fatigue des conseillers en place, mais chacun est prêt à faire des efforts. En effet, la légitimité du mode d'élection des conseillers était mise en question, tandis que son coût est élevé. Les lois du 20 août 2008 et du 5 mars 2014 renforcent la représentativité des organisations syndicales et patronales. Le Conseil d'Etat a considéré que la désignation n'était pas contraire à la Constitution. Vous l'interrogerez sur une seconde prorogation du mandat des conseillers en poste.
Deux questions toutefois. Comment le Gouvernement entend-il garantir le principe constitutionnel d'égalité d'accès aux fonctions publiques s'agissant des prud'hommes, difficulté soulevée déjà par MM. Jacky Richard et Alexandre Pascal dans leur rapport ?
De plus, si l'échéance est repoussée à 2017, la procédure accélérée est-elle toujours justifiée ? Nous partageons tous l'objectif de défendre l'institution prud'homale. Le recours aux ordonnances n'exclut pas la discussion parlementaire et se justifie par la technicité du dossier.
Mme Isabelle Debré . - Le 16 janvier, lors des questions cribles, j'avais interrogé M. Sapin sur le risque d'inconstitutionnalité de ce texte. Votre assurance me surprend car seuls les salariés syndiqués pourront être désignés conseillers prud'hommes : il s'agit d'une entorse au principe d'égal accès aux fonctions publiques. L'autre risque juridique concerne la période de transition. Vous semblez confiant, nous verrons ! Enfin, je regrette que vous procédiez par voie d'ordonnances, et à nouveau en urgence, alors que ce texte complexe appelle la réflexion...
Mme Catherine Procaccia . - De plus, comme il est reporté, l'urgence est relative !
M. Claude Jeannerot . - Je remercie le ministre pour la clarté de sa présentation. Ses arguments sont très convaincants. Le cadre créé par les lois du 20 août 2008 et du 5 mars 2014 constitue un fondement juridique solide pour passer d'un système d'élection à un système fondé sur la désignation.
Quelles sont les organisations syndicales opposées à ce texte ? Quels sont leurs arguments ? Comment y répondrez-vous ? En effet, chacun, culturellement, est attaché à l'élection, jugée a priori préférable à la désignation.
M. Dominique Watrin . - Vous proposez de repousser le mandat des conseillers prud'hommes actuels et de mettre en place un nouveau système en 2017. Aurons-nous un débat de fond portant sur le choix entre l'élection et la désignation, ou bien serons-nous contraints de ne discuter que des aspects techniques ? Trois pistes ont été évoquées au sein du Conseil supérieur de la prud'homie et M. Jacky Richard avait souligné les difficultés posées par le choix de la désignation.
Vous avez repris les arguments déjà avancés par M. Sapin. Le coût tout d'abord. Mais celui-ci n'est que d'un euro par électeur potentiel par an ! Vous évoquez l'accord des organisations syndicales sur la réforme de la représentativité, mais, à l'époque les syndicats ne s'étaient pas prononcés sur la suppression de l'élection prud'homale. De plus, la CGT, FO ou la CFE-CGC expriment toujours leur attachement à l'élection. Enfin prendrez-vous en compte la voix du Sénat ? Lors des questions cribles du 16 janvier dernier, aucun orateur n'a défendu le principe de la désignation ! Ne vous étiez-vous pas opposé, d'ailleurs, à une réforme proposée par la droite qui remettait en cause le principe de l'élection ?
M. François Rebsamen, ministre . - J'ai rencontré les organisations patronales et syndicales. Le report de deux ans leur donne satisfaction, pour des raisons différentes d'ailleurs. Seule la CGT est contre la suppression de l'élection, même si le report confère à la discussion un caractère plus apaisé...Force Ouvrière, la CFDT et la CFE-CGC ne sont pas attachées à tout prix à l'élection.
Comme vous, monsieur Watrin, je considère que la démocratie a un coût. Néanmoins les organisations syndicales ne partagent pas cette analyse et ne sont pas insensibles à l'idée que cet argent puisse contribuer à la formation.
La réflexion est en cours. Je tiens compte des arguments. Ainsi, c'est en discutant avec les organisations représentatives que nous avons réalisé que le deuxième cycle de représentativité syndicale serait achevé en 2017.
Oui, nous envisageons le recours aux ordonnances et à la procédure accélérée. La loi d'habilitation évoque dix points. Le texte est court et simple et les organisations syndicales et patronales réclament de passer rapidement à la phase de concertation pour fixer les modalités de désignation. C'est un sujet très technique. Voyez le régime transitoire ou celui des autorisations d'absence !
Ce texte n'entrave pas l'accès à la fonction publique. Il n'instaure pas de monopole syndical. Seul le caractère paritaire des prud'hommes s'est vu reconnaître une valeur constitutionnelle. En outre, la désignation des conseillers sera faite par le président de la Cour d'appel sur propositions des syndicats.
Nous disposons de mesures d'audiences qui sont le fruit d'élections. Nul ne les conteste : il faut s'appuyer sur elles. La réforme ne rompt pas le lien entre les salariés et les prud'hommes mais crée un mode de désignation au deuxième degré, comme il en a déjà existé, fondé sur la mesure de la représentativité. Celle-ci sera uniformisée en 2017 entre syndicats et patronat. Si nous n'avions pas repoussé la réforme, les conseillers auraient été élus pour deux ans. Les discussions avec les syndicats sont ouvertes. Nous étudierons toutes les propositions.
Mme Annie David, présidente . - Vous nous soumettrez donc un projet de loi modifié prévoyant la prorogation du mandat des conseillers prud'hommes ?
M. François Rebsamen, ministre . - En effet !
Mme Annie David, présidente . - J'espère que vous associerez le Parlement aux concertations avec les partenaires sociaux.
Mme Isabelle Debré . - Une personne non syndiquée pourra-t-elle être désignée conseiller prud'homme ?
M. François Rebsamen, ministre . - Oui ! Dès lors qu'elle sera proposée par une organisation syndicale. Mais le texte ne comporte aucune obligation d'être syndiqué...
Mme Isabelle Debré . - Pensez-vous vraiment que les syndicats proposeront des candidats non syndiqués ?
Mme Annie David, présidente. - C'est possible : les représentants des employeurs nous ont indiqué qu'ils présentaient déjà des listes communes avec des représentants de l'économie sociale et solidaire, de la FNSEA ou des personnes étrangères à leur syndicat.
M. François Rebsamen, ministre . - En effet, c'est déjà le cas. Il n'y a pas d'obligation nouvelle. En outre, les conseillers seront désignés par le président de la Cour d'appel.
Mme Catherine Deroche . - M. Godefroy a souligné que la représentativité nationale n'était pas toujours concordante avec la représentativité régionale. Comment entendez-vous articuler les deux ?
M. Gérard Roche . - Sans être un expert de ce dossier, je suis très attaché à l'idée qu'un conflit entre le salarié et son employeur soit jugé par les pairs et que les partenaires sociaux eux-mêmes élisent les conseillers. On veut supprimer l'élection au prétexte de son coût. L'argument est fallacieux ! On prétend également que la participation est très faible : faut-il supprimer la démocratie dès lors que la participation est faible ? Songez aux élections européennes...Il aurait suffi d'inscrire dans le contrat de travail l'obligation de participer aux élections prud'homales, nous n'aurions pas eu besoin de changer de système.
M. François Rebsamen, ministre . - Madame Deroche, je n'ai pas de réponse à votre question, qui fera l'objet de la concertation. Enfin, le Gouvernement tient lui aussi à l'institution des prud'hommes. Cette réforme la renforce. Une tentative a été faite pour inciter les chômeurs à voter. Leur taux de participation s'est élevé à 5 %...Le système montre ses limites. Appuyons-nous sur le mécanisme efficace de représentativité syndicale.
M. Jacky Le Menn, rapporteur . - Nous communiquerez-vous les réponses du Conseil d'Etat sur la constitutionnalité de la prorogation ?
M. François Rebsamen, ministre . - Nous vous les transmettrons. Nous adresserons au Parlement une lettre modificative : le texte soumis prorogera de deux ans le mandat des conseillers en poste et supprimera le régime transitoire.
Mme Annie David, présidente . - Vu cette annonce, la table ronde prévue demain matin à 9 h 30 avec les syndicats n'a plus lieu d'être dans l'immédiat. Je vous propose de l'ajourner en l'attente du projet de loi modifié.