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Projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2015 : Assurance vieillesse

5 novembre 2014 : Sécurité sociale - Assurance vieillesse ( rapport - première lecture )

C. LES PERSPECTIVES PLURINANNUELLES DU SYSTÈME DE RETRAITE FRANÇAIS APRÈS LA RÉFORME DE 2014 : LA NÉCESSITÉ D'UNE POURSUITE DU RELEVEMENT DES BORNES D'AGE

1. A court terme, un retour à l'équilibre repoussé de 2016 à 2017 et qui ne concernera pas le FSV

Les perspectives pluriannuelles annexées au projet de loi (annexe B) prévoient qu'après une année 2015 de relative stabilité du déficit de l'ensemble des régimes de base, et, surtout, du régime général, ces déficits devraient chacun diminuer de 1 milliard d'euros en 2016 et atteindre l'équilibre, voire même un excédent, en 2017.

Le PLFSS 2014 prévoyait que ce retour à l'équilibre aurait lieu dès 2016 pour le régime général mais cet objectif a été repoussé d'un an en raison d'une conjoncture économique difficile. Les projections financières sur lesquelles est basé le présent projet de loi étant qualifiées d' « optimistes » par le Haut Conseil des finances publiques, ce report apparaît lui aussi peu crédible.

Il convient en outre de souligner que le FSV resterait déficitaire à l'horizon 2018, et verrait son déficit s'aggraver légèrement en 2016 par rapport à 2015. Cette situation difficile s'expliquerait à la fois par la diminution de ses recettes et par la progression de ses dépenses, en particulier les prises en charge de cotisations au titre du chômage.

Du fait de cette situation du FSV, le retour à l'équilibre de la branche vieillesse en 2017 serait donc bel et bien illusoire.

Du reste, votre rapporteur souhaite souligner que, déficitaire depuis 2009, le FSV, qui vient alimenter année après année la dette portée par la Cades, apparaît en réalité comme un outil commode qui permet aux pouvoirs publics de présenter des comptes qui sous-estiment artificiellement la gravité de la situation.

La Cour des comptes estime d'ailleurs à cet égard dans son rapport de septembre 2014 sur l'application des lois de financement de la sécurité sociale que « l'isolement du FSV dans un tableau d'équilibre distinct nuit à la lisibilité de l'information procurée sur les résultats de l'ensemble des régimes obligatoires de base de sécurité sociale et du régime général »

Dès lors, il serait souhaitable pour l'avenir d'intégrer systématiquement les comptes du FSV à ceux de l'ensemble de la branche vieillesse des régimes de base de la sécurité sociale et du régime général afin de bénéficier d'une vision consolidée de la situation financière de la branche.

Figure n° 9 : Prévisions de recettes et de dépenses de la branche vieillesse jusqu'en 2018

(en milliards d'euros)

 

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

Branche vieillesse tous régimes de base

Recettes

183,3

194,6

203,4

212,2

218,1

222,7

229,5

236,5

243,4

Dépenses

194,1

202,5

209,5

215,8

219,9

224,0

229,9

236,5

245,0

Solde

- 10,8

- 7,9

- 6,1

- 3,6

- 1,7

- 1,3

- 0,4

0,0

- 1,6

Branche vieillesse régime général

Recettes

93,4

100,5

105,5

111,4

115,1

119,4

124,2

129,0

133,2

Dépenses

102,3

106,5

110,2

114,6

116,7

120,9

124,7

128,5

133,7

Solde

- 8,9

- 6,0

- 4,8

- 3,1

-1,6

- 1,5

- 0,5

0,4

- 0,5

Fonds de solidarité vieillesse

Recettes

9,8

14,1

14,7

16,8

16,9

16,6

16,8

17,3

17,9

Dépenses

13,8

17,5

18,8

19,7

20,6

19,6

19,8

19,7

19,5

Solde

- 4,1

- 3,4

- 4,1

- 2,9

-3,7

- 2,9

- 3,0

- 2,4

- 1,6

Total branche vieillesse

-14,9

-11,3

-10,2

-6,5

-5,4

-4,2

-3,4

-2,4

-3,2

Source : Annexes B des lois de financement de la sécurité sociale

Figure n° 10 : Evolutions du déficit de la branche vieillesse entre 2007 et 2018

(en milliards d'euros)

Source : Annexe B des lois de financement de la sécurité sociale

2. Les perspectives de long terme du système français de retraites restent très préoccupantes en dépit des réformes de 2010 et de 2014 et rendent une nouvelle réforme fondée sur le relèvement de l'âge légal de départ à la retraite indispensable
a) Les perspectives du système de retraite restent très préoccupantes

Les auditions menées par votre rapporteur dans le cadre de la préparation du présent projet de loi l'ont conforté dans sa conviction qu'aux horizons 2020, 2030 et au-delà, la soutenabilité de notre système de retraite par répartition n'est toujours pas garantie, en dépit de différentes réformes menées ces dernières années.

(a) Le niveau de la croissance, principale source d'incertitudes

Comme l'a rappelé à votre rapporteur M. Yves Guégano, secrétaire général du Conseil d'orientation des retraites (COR), notre système de retraite par répartition est structurellement « dopé à la croissance », dont ses ressources dépendent étroitement.

Or, notre pays traverse depuis maintenant six ans une crise économique d'une exceptionnelle gravité, dont les effets négatifs de moyen et de long terme sur la croissance potentielle française demeurent à ce jour très difficiles à évaluer.

Les différents scénarii réalisés par le COR dans la perspective de la dernière réforme des retraites, qui envisageaient des taux de chômage de 4,5 % ou de 7 % à l'horizon 2030, apparaissent à cet égard singulièrement peu réalistes, compte tenu de l'incapacité de notre pays à résoudre cette difficile question du chômage depuis maintenant 40 ans.

C'est pourquoi votre rapporteur tient à saluer la volonté du COR d'étudier à l'avenir des scénarii plus pessimistes, qui devraient probablement mettre en lumière des besoins de financement du système de retraite nettement plus importants que ceux annoncés jusqu'à présent.

(b) Le « papy-boom » et l'allongement de l'espérance de vie vont continuer à dégrader le ratio « cotisants / retraités ».

De la fin des années 1940 au début des années 1970, la France a connu un « baby-boom » pendant lequel sont nés entre 800 000 et 900 000 enfants par an3(*). Depuis le milieu des années 2000, ces générations exceptionnellement nombreuses partent à la retraite, ce qui provoque un « papy-boom ».

Dans le même temps, l'espérance de vie continue à s'allonger grâce aux progrès de l'alimentation, de l'hygiène et de la médecine. Entre 1994 et 2009, l'espérance de vie à la naissance est ainsi passée de 73,6 ans à 77,7 ans pour les hommes et de 81,8 ans à 84,4 ans pour les femmes, soit un gain de près d'un trimestre par an. Sur la même période, les hommes ont gagné 2,5 ans d'espérance de vie à 60 ans et les femmes 2 ans : elle atteint 22 ans pour les premiers et 27 ans pour les secondes.

Figure n° 11 : Espérance de vie à 60 ans observée puis projetée

Source : Insee pour le COR

Les conséquences de ces deux phénomènes - « papy-boom » et allongement de la durée de la vie - ont conduit à une forte dégradation du ratio cotisants / retraités. Celui-ci est en effet passé de 2,01 en 2005 à 1,78 en 2012. Selon les projections du onzième rapport du COR de décembre 2012, ce ratio devrait continuer à diminuer rapidement jusqu'en 2035 (date à laquelle les effets du « papy-boom » disparaîtront), puis plus lentement par la suite, pour se stabiliser aux alentours de 1,45 en 2060.

Figure n° 12 : Rapport entre le nombre de cotisants et le nombre de retraités de droit direct

Source : Insee et Drees pour le COR

(c) La nécessité d'un nouveau relèvement des bornes d'âge

La loi adoptée l'an dernier n'a pas apporté une réponse suffisante au triple choc que constituent la faiblesse persistante de la croissance, le « papy-boom » et l'allongement de l'espérance de vie. Une nouvelle réforme des retraites est donc indispensable.

Relever encore les taux de cotisations vieillesse paraîtrait bien hasardeux après les multiples hausses auxquelles a déjà eu recours le Gouvernement depuis deux ans et demi. Du reste, celui-ci semble avoir enfin compris qu'il est urgent de redonner de la compétitivité à nos entreprises et de favoriser l'emploi en baissant le coût du travail : c'est tout le sens du Pacte de responsabilité et de solidarité voulu par le Président de la République et adopté par le Parlement l'été dernier.

Solliciter de nouveau les retraités, alors qu'ils sont nombreux à connaître des fins de mois difficile, serait une erreur. Il faut au contraire s'attacher à préserver leur niveau de vie et leur pouvoir d'achat.

Pour ces différentes raisons, votre rapporteur appelle de ses voeux de nouvelles mesures de relèvement des bornes d'âge, dont l'effet très favorable sur les finances de la branche vieillesse, surtout à moyen et long terme, n'est plus à démontrer.

En vertu de la réforme des retraites de 2010, l'âge légal est actuellement repoussé chaque année de 5 mois jusqu'au 1er janvier 2017, où il sera de 62 ans pour la génération née en 1955.

Dès lors, il serait possible d'envisager de poursuivre ce relèvement progressif au-delà de cette date en prévoyant que l'âge légal passerait à 62 ans et 5 mois en 2018, puis 62 ans et 10 mois en 2019, avec l'ambition de parvenir à 64 ans en 2024.

En vertu des dispositions de l'article L. 351-8 du code de la sécurité sociale, la poursuite du relèvement de l'âge légal entraînera mécaniquement celle de l'âge du taux plein sans décote, qui lui est supérieur de cinq ans. L'âge du taux plein, qui atteindra 67 ans au 1er janvier 2017, sera donc de 69 ans au 1er janvier 2024.

A l'initiative de votre rapporteur, la commission a adopté un amendement en ce sens.

Figure n° 13 : Le relèvement progressif de l'âge légal de départ à la retraite tel qu'il résulterait d'une poursuite du mouvement entamé par la loi du 9 novembre 2010 portant réforme des retraites au-delà de 2017 et jusqu'en 2024

Génération

Age légal de départ

A partir du 1er janvier 1955

62 ans

A partir du 1er janvier 1956

62 ans et 5 mois

A partir du 1er janvier 1957

62 ans et 10 mois

A partir du 1er janvier 1958

63 ans et 3 mois

A partir du 1er janvier 1959

63 ans et 8 mois

A partir du 1er janvier 1960

64 ans


* 3 Par la suite, ce nombre s'est établi entre 700 000 et 800 000 naissances par an.