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Projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2015 : Examen des articles

5 novembre 2014 : Sécurité sociale - Examen des articles ( rapport - première lecture )

TITRE IV - DISPOSITIONS RELATIVES AUX DÉPENSES DE LA BRANCHE FAMILLE

Article 61 A (art. L. 521-1 du code de la sécurité sociale) - Modulation du montant des allocations familiales selon le niveau de ressources des bénéficiaires

Objet : Cet article, inséré par l'Assemblée nationale, a pour objet d'introduire une modulation des allocations familiales selon le niveau de ressources du ménage.

I - Le dispositif proposé

Les allocations familiales

Les allocations familiales sont prévues à l'article L. 521-1 du code de la sécurité sociale. Cette prestation universelle est versée à toutes les familles ayant au moins deux enfants à charge. Le montant de l'allocation versée varie en fonction du nombre d'enfants selon un barème fixé par décret mais n'est pas modulé selon le niveau de ressources du ménage. L'article L. 521-3 du même code prévoit que l'allocation est majorée pour chaque enfant atteignant un certain âge.

Actuellement, le montant mensuel de l'allocation est de 129,35 euros pour deux enfants, 295,05 euros pour trois, 460,77 pour quatre et 165,72 euros par enfant supplémentaire. Le montant de la majoration est de 64,67 euros, et l'âge ouvrant le droit à cette majoration est fixé à 14 ans.

Le système proposé

Le présent article modifie l'article L. 521-1 du code de la sécurité sociale afin de prévoir une modulation des allocations familiales en fonction des ressources du ménage, selon un barème qui doit être défini par décret et qui doit être revalorisé chaque année en fonction de l'évolution de l'indice des prix à la consommation hors tabac. Cette modulation concerne aussi bien l'allocation que sa majoration pour âge.

Selon les annonces du Gouvernement, le montant de l'allocation serait divisé par deux pour les familles de deux enfants percevant plus de 6 000 euros de revenu mensuel, et par trois pour les familles percevant plus de 8 000 euros. Ces seuils doivent être majorés de 500 euros par enfant supplémentaire à charge. Ils doivent par ailleurs être révisés chaque année pour tenir compte de l'inflation.

Le principe de modulation selon le nombre d'enfant à charge, déjà en vigueur, acquiert par ailleurs une valeur législative.

L'alinéa 5 du présent article prévoit un mécanisme de lissage destiné à éviter les effets de seuil. Ce mécanisme prend la forme d'un complément dégressif versé aux familles dont le revenu mensuel est légèrement supérieur aux seuils.

L'ensemble de ce dispositif doit entrer en vigueur au plus tard le 1er juillet 2015.

Cet article résulte de l'adoption par l'Assemblée nationale de deux amendements identiques de Mme Clergeau et des membres du groupe socialiste, sous-amendés par la Gouvernement. Il correspond à une contrepartie à la suppression de l'article 61 qui prévoyait la réduction de la prime à la naissance ou à l'adoption à partir du deuxième enfant. Les économies attendues de cette mesure (400 millions d'euros en 2015, 800 millions en année pleine) permettraient en outre de ne pas reporter à 16 ans la majoration pour âge des allocations familiales, mesure de nature règlementaire qui avait initialement été annoncée. Par ailleurs, le barème du complément de mode de garde (CMG) ne serait pas modifié.

II - La position de la commission

Une remise en cause du principe d'universalité

Ce dispositif, constitue, aux yeux de votre commission, une atteinte au principe d'universalité qui sous-tend depuis 1945 la politique familiale française. En effet, les allocations familiales introduisent une solidarité horizontale, entre les célibataires et les familles ayant moins de deux enfants à charge d'une part et les familles de deux enfants et plus d'autre part. Elles n'ont pas vocation à assurer une redistribution verticale, rôle qui est dévolu à l'impôt sur le revenu.

Effets attendus de la modulation des allocations familiales
en fonction des revenus

(en euros)

 

Montant de l'allocation versée selon le nombre d'enfants

2

3

4

Avant

Après

Avant

Après

Avant

Après

Revenu net mensuel
de la famille

5 000

129

129

295

295

461

461

6 000

129

65

295

295

461

461

7 000

129

65

295

148

461

461

8 000

129

33

295

148

461

230

9 000

129

33

295

74

461

230

10 000

129

33

295

74

461

115

Certes, les allocations familiales ne sont pas supprimées pour les familles dont les revenus dépassent les seuils prévus, mais leur montant est considérablement réduit, et la question de leur maintien sera inévitablement posée à moyen terme.

En transformant la politique familiale, qui est un des succès de la France, en une politique sociale de redistribution, on court le risque de fragiliser la cohésion sociale et de créer une fracture entre ceux qui bénéficient de la politique familiale et ceux qui la financent. Une telle fracture remet en cause l'adhésion au système, et donc sa pérennité.

De manière plus préoccupante encore, la logique de modulation selon les ressources pourrait conduire, à l'avenir, à remettre en cause d'autres principes qui fondent le fonctionnement de la sécurité sociale, à commencer par ceux de l'assurance maladie dont le déficit récurrent est plus important que celui de la branche famille.

Une mesure impréparée

Cette mesure, qui ne figurait pas dans le projet initial du Gouvernement, constitue un reniement d'un engagement pris par le président de la République et réitéré encore il y a peu. L'abaissement du plafond du quotient familial décidé en loi de finances pour 2014, avait été présenté par le Gouvernement comme une alternative préférable à la modulation des allocations, qui avait été écartée.

Introduit par un amendement parlementaire au stade de la séance publique lors de l'examen du texte par l'Assemblée nationale, cet article n'a pas fait l'objet des consultations obligatoires propres à assurer sa sécurité juridique et n'a fait l'objet d'aucune concertation avec les acteurs concernés (associations familiales, caisse nationale des allocations familiales), qui ont été mis devant le fait accompli.

On ne peut que contester la méthode retenue sur un sujet remettant en cause un principe aussi fondamental que l'universalité des allocations familiales.

Au-delà du coup porté à la confiance des ménages, le manque de préparation dont cette mesure témoigne est lourd de conséquences.

Les modalités concrètes de sa mise en oeuvre ne sont pas aujourd'hui clairement connues. La prise en compte du revenu du ménage, et le cas échéant des changements de situation intervenant en cours d'année, suppose un dialogue entre les CAF et les services fiscaux dont les modalités ne sont pas à ce jour arrêtées.

L'élaboration d'un mécanisme de lissage destiné à éviter les effets de seuil est annoncée, mais les détails n'en sont pas connus. Par ailleurs, le dispositif proposé ne crée aucune différence entre les couples bi-actifs et les couples dans lesquels un seul des parents travaille, alors que les coûts liés à la garde de l'enfant ne sont pas les mêmes selon les situations.

Enfin, cette mesure va à l'encontre des efforts de simplification des prestations familiales entrepris dans le cadre de la convention d'objectifs et de gestion conclue entre l'État et la CNAF. L'impact de cette mesure sur la charge de travail des CAF et les coûts de gestion inhérents à cette mesure n'ont pas été anticipés.

Une mesure dont l'impact pour les familles concernées sera réel

Bien que le Gouvernement annonce que les effets de cette mesure seront concentrés sur un nombre réduit de familles parmi les plus aisées, les conséquences financières pour les familles concernées ne sont pas négligeables. Ainsi, une famille de trois enfants percevant un revenu mensuel de 9 000 euros verra son allocation mensuelle réduite de 295 à 74 euros, soit une perte de revenu de plus de 2 600 euros par an.

Si cette perte peut sembler marginale au regard du revenu annuel de la famille, c'est justement à la marge que se prennent les décisions d'investissement et notamment d'achat de logement, dans un contexte de frilosité des banques. La réduction des allocations versées aura donc des conséquences importantes pour les familles de la classe moyenne qui ont déjà subi l'abaissement du plafond du quotient familial, à 2 000 euros (loi de finances pour 2013) puis à 1 500 euros (loi de finances pour 2014).

La commission vous demande vous demande de supprimer cet article.

Article 61 (art. L. 531-2 du code de la sécurité sociale) - Modulation de la prime à la naissance ou à l'adoption selon le rang de l'enfant

Objet : Cet article, supprimé par l'Assemblée nationale, a pour objet d'instaurer une modulation de la prime à la naissance ou l'adoption selon le rang de naissance de l'enfant.

I - Le dispositif proposé

La prime à la naissance ou à l'adoption

L'article L. 531-2 du code de la sécurité sociale prévoit le versement, sous condition de ressources, d'une prime destinée à aider les familles à faire face aux dépenses liées à l'arrivée de l'enfant dans le foyer. Cette prime à la naissance, ou à l'adoption, est comprise dans la prestation d'accueil du jeune enfant (PAJE), définie au titre III du livre V du code de la sécurité sociale. Le plafond de ressources en dessous duquel une famille peut bénéficier de la prime dépend de la composition du foyer, selon des modalités fixées par décret.

Le montant de la prime, majoré en cas d'adoption, est le même quel que soit le rang de l'enfant. Il est en principe revalorisé chaque année au 1er avril pour tenir compte de l'inflation, conformément aux dispositions de l'article L. 551-1 du code de la sécurité sociale. Toutefois, la loi n° 2013-1203 du 23 décembre 2013 de financement de la sécurité sociale pour 2014 a prévu le gel du montant de la prime à la naissance, ainsi que de l'allocation de base de la PAJE, jusqu'à ce que le montant du complément familial atteigne le niveau de l'allocation de base60(*). Le présent projet de loi ne revient pas sur ce gel.

L'article D. 531-2 du code de la sécurité sociale fixe le montant de la prime à la naissance et de la prime à l'adoption respectivement à 229,75 % et 459,5 % de la base mensuelle de calcul des allocations familiales (BMAF). Au 1er avril 2014, le montant de cette prime s'élève ainsi à 923,08 euros pour une naissance et 1 846,15 euros pour une adoption.

· L'introduction d'une modulation de la prime à la naissance

Le présent article visait à modifier l'article L. 531-2 du code de la sécurité sociale afin de prévoir que le montant de la prime à la naissance ou à l'adoption varie en fonction du rang de l'enfant, les autres dispositions demeurant inchangées.

Un décret devait venir compléter cette disposition législative afin de réduire la prime à la naissance ou à l'adoption à 308 euros à partir du deuxième enfant. Cette mesure d'économie était justifiée par le fait que de nombreuses dépenses effectuées lors de l'arrivée du premier enfant dans le foyer n'ont pas à être renouvelées pour les suivants. De plus, l'arrivée de nouveaux enfants dans le foyer ouvre droit à des allocations familiales.

Nombre de bénéficiaires de la prime à la naissance ou à l'adoption
selon la taille de la famille, en décembre 2013

Enfants de 1 mois à 20 ans

Nombre d'enfants

0

1

3

5

4 et plus

Sous-total 1 enfant et plus

Total

Nombre de bénéficiaires

21 247

18 380

8 039

2 210

1 541

30 800

52 047

Source : Caisses d'allocations familiales Métropole et Départements d'Outre-Mer, Résultats au 31 décembre 2013

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a supprimé cet article. Plusieurs amendements en ce sens ont été déposés et ont reçu un avis favorable du Gouvernement. L'abandon de cette mesure est présenté comme une contrepartie à la création d'une modulation des allocations familiales selon le revenu du ménage, qui fait l'objet d'un article additionnel créé par un amendement parlementaire (article 61 A).

III - La position de la commission

Le versement de la prime à la naissance est soumis à condition de ressources. Cette prestation bénéficie donc à des familles modestes, qui seraient pénalisées par une réduction de la prime à partir du deuxième enfant.

En outre l'argument selon lequel les dépenses induites par la naissance d'un deuxième enfant sont inférieures à celles induites par la naissance du premier est fragile au regard de la réalité vécue par les familles. Il repose sur l'idée selon laquelle les équipements acquis pour le premier enfant peuvent être réutilisés pour les suivants. Toutefois, ce raisonnement ne prend pas en compte les situations de naissances rapprochées, ni les cas dans lesquels un enfant naît, par exemple, en été alors que le suivant naît en hivers, entraînant des besoins différents. Surtout, l'arrivée d'un deuxième ou d'un troisième enfant dans le foyer peut entraîner des dépenses importantes liées au changement de logement ou à l'acquisition d'un nouveau véhicule.

La commission vous demande de maintenir la suppression de cet article.

Article 62 - Objectif de dépenses de la branche famille pour 2015

Objet : Cet article a pour objet de fixer l'objectif de dépenses de la branche famille pour 2015.

I - Le dispositif proposé

Le 2° du D du I de l'article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale, issu de la loi organique relative aux lois de financement de la sécurité sociale prévoit que la loi de financement « fixe, par branche, les objectifs de dépenses de l'ensemble des régimes obligatoires de base et, de manière spécifique, ceux du régime général ».

Comme cela a été le cas pour la première fois dans la loi de financement de la sécurité sociale pour 2014, le présent article fixe un objectif unique de dépenses de la branche famille de la sécurité sociale. En effet, conformément à l'article 37 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2013, l'ensemble des prestations familiales servies en France ont été intégrées au sein des comptes de la caisse nationale des allocations familiales (CNAF). Seules les sommes versées par certains régimes spéciaux et ayant le caractère de complément de salaire ne sont pas prises en compte.

L'objectif de dépenses de la branche famille pour 2015 s'élève à 54,6 milliards d'euros. La diminution en valeur de 7,61 % par rapport à l'objectif révisé pour 2013 s'explique par l'évolution du périmètre des dépenses de la branche. En effet, le financement des aides personnalisées au logement (APL), qui représentait 4,75 milliards d'euros dans les comptes de la CNAF en 2014, est transféré vers budget de l'État.

Le déficit de la branche serait ramené en 2015 à 2,3 milliards d'euros. Si cet objectif représente une amélioration de 0,6 milliard par rapport au solde attendu pour 2014, il traduit la dégradation de la conjoncture économique au cours de l'année 2014. La loi de financement de la sécurité sociale pour 2014 prévoyait en effet de ramener le déficit à ce niveau dès 2014, puis à 1,9 milliard d'euros en 2015.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale adopté cet article sans modification, malgré l'ajout de l'article 61 A et la suppression de l'article 61.

III - La position de la commission

La commission vous demande, en cohérence avec la suppression de l'article 61 A, de rectifier l'objectif de dépenses pour la branche famille à 55 milliards d'euros au lieu de 54,6 milliards d'euros.


* 60 L'allocation de base de la PAJE est versée, sous les mêmes conditions de ressources que la prime à la naissance ou à l'adoption, aux familles ayant à charge un enfant de moins de trois ans. Le complément familial est servi, également sous condition de ressources, aux familles ayant à charge au moins un enfant âgé de 3 à 21 ans. Le gel du montant de l'allocation de base, le complément familial étant régulièrement revalorisé, doit permettre d'aligner le montant de ces deux prestations et de réaliser des économies croissantes (30 millions d'euros en 2014, 100 millions en 2015, 440 millions en 2018).